Помощь студентам в учебе
ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
|
АННОТАЦИЯ 5
ВВЕДЕНИЕ 6
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СУЩНОСТИ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
1.1. История развития понятия коррупции 10
1.2. Коррупционные риски в системе государственной службы 23
1.3. Ответственность за коррупционные правонарушения 35
ГЛАВА 2. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ
РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1 Административно-правовые средства противодействия коррупции в системе
государственной службы Российской Федерации 57
2.2 Предупреждение и профилактика коррупционных правонарушений в системе
государственной службы Российской Федерации 73
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 84
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 88
ВВЕДЕНИЕ 6
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СУЩНОСТИ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
1.1. История развития понятия коррупции 10
1.2. Коррупционные риски в системе государственной службы 23
1.3. Ответственность за коррупционные правонарушения 35
ГЛАВА 2. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ
РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1 Административно-правовые средства противодействия коррупции в системе
государственной службы Российской Федерации 57
2.2 Предупреждение и профилактика коррупционных правонарушений в системе
государственной службы Российской Федерации 73
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 84
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 88
В современном российском государстве коррупция расценивается как проблема национальных масштабов, так как она представляет собой многогранное социально-правовое явление, проявляющееся в многообразии форм и затрудняющее социально-экономическое развитие страны.
Коррупция, пройдя все исторические этапы своего развития,стала одной из традицийгосударственного управления. А терпимость общества к проявлениям коррупции среди российских публичных структур повлекла за собой устойчивое недоверие населения к органам государственной власти в настоящее время.
Актуальность темы исследования заключается в том, что в Российской Федерации, в основном, сформирована правовая и организационная основы противодействия коррупции. В то же время, эффективность принимаемых мер на практикеоказывается недостаточной, о чем свидетельствуют регулярные факты выявления коррупционных правонарушений. Так, в частности, несмотря на то, что Президент РФ в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ от 01.03.2018 г. отметил, что «подавляющее большинство людей, которые работают в системе управления, - честные, порядочные и нацеленные на результат люди», однако все же признал необходимым продолжать реализовывать мероприятия, направленные на противодействие коррупции посредством цифровизации всей системы государственного управления, повышение ее прозрачности» .
Кроме того, актуальность и необходимость разработки и совершенствования мер по противодействию коррупции, а значит признания наличия данного явления в системе государственного управления, подтверждается регулярно утверждаемыми планами противодействия изучаемому в настоящей работе явлению .
Однако в настоящее время признать действующие механизмы противодействия коррупции совершенными с правовой точки зрения не представляется возможным, поскольку зачастую на практике отдельные элементы целого механизма мер по противодействию коррупции реализуются бессистемно.
Кроме того, в настоящее время актуальным остается не только вопрос совершенствования административно-правового регулирования противодействия коррупции, но и правоприменительной практики, прежде всего с целью обеспечения единообразной реализации соответствующих административноправовых норм, а также проблемы совершенствования системы контроля за соблюдением государственными служащими запретов, ограничений и требований, предоставлением сведений о доходах и расходах, так же повышения эффективности мероприятий по антикоррупционной пропаганде. С целью правового закрепления разработки и внедрения административно-правовых механизмов противодействия коррупции в соответствии с п. 1 ст. 5 ФЗ от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460 была утверждена национальная стратегия противодействия коррупции. Одним из главных механизмов реализации указанной стратегии было утверждение национального плана противодействия коррупции на 2010-2011 гг. В последующем с учетом устранения пробелов и противоречий в правовом регулировании в области противодействия коррупции новый План утверждается каждые два года. В настоящее время Указом Президента РФ от 29 июня 2018 г. № 378 утвержденнациональный план
противодействия коррупции на 2018 - 2020 годы.
По своей сути коррупция в системе государственной службы - это ослабление государственного строя страны, эффективности действия государственных институтов, ослабление контроля государства, так как использование государственными служащими своих служебных полномочий - это в первую очередь удовлетворение собственных нужд, а не государственных.Коррупционные проявления в системе государственной службы ставят под сомнение равенство всех перед законом, а также гарантированность обеспечения прав и свобод граждан, что создает угрозу для развития государства в целом, а также ставит под угрозу сам факт существования суверенного государства, что и обуславливает актуальность избранной темы исследования.
Проблемы совершенствования мер по противодействию коррупции рассматривались в работах таких ученых-правоведов как С.П. Кушниренко, В.В. Астанина, Н.А. Власенко, С.А. Грачевой, Л.Д. Гаухмана, и др.
В настоящее время на уровне государства разработано и реализовано множество мерпо снижению уровня коррупции в системе государственной службы, поэтому целью магистерской диссертации является рассмотрение теоретических и практических вопросов административно-правового регулирования противодействия коррупции в системе государственной службы.
Поставленная цель позволяет сформулировать следующие задачи исследования:
1) раскрыть понятие и сущность коррупции как социального явления в его историческом развитии;
2) исследовать причины возникновения коррупции в системе государственной службы РФ;
3) изучитькоррупционные риски в системе государственной службы РФ иметодику их выявления;
4) проанализировать дисциплинарную и административную
ответственность за коррупционные правонарушения;
5) раскрыть административно-правовую основу механизмов
противодействия коррупции в системе государственной службы РФ;
6) изучить административно-правовые средства противодействия коррупции в системе государственной службы РФ;
7) определить содержание мер по профилактике коррупционных правонарушений в системе государственной службы РФ.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации административно-правового механизма противодействия коррупциив системе государственной службы РФ.
Предметом исследования являются нормы административного права, иных отраслей российской правовой системы, регулирующие основания и порядок применения мер по противодействию коррупции в системе государственной службы России, а также практика их применения.
Научная новизна работы выражается в том, что автором сформулированы определения понятий «коррупция», «административно-правовые средства противодействия коррупции», так же предложена классификация мер по профилактике и противодействию коррупции на всех уровнях вертикали власти.
Помимо названных трудов ученых, магистерская диссертация, основывается на положениях международного права, Конституции РФ, федеральных законов, материалов правоприменительной практики.
При написании магистерской диссертации использованы методы системноправового анализа, сравнительного исследования, анализа и синтеза выработанных теоретических концепций и практики применения законодательства Российской Федерации при рассмотрении вопросов, касающихся привлечения к ответственности за коррупционные правонарушения, а также касающихся реализации мер по профилактике и противодействию коррупции.
Магистерская диссертация состоит из введения, двух глав, разделенных на параграфы, заключения и списка использованных источников и литературы.
Коррупция, пройдя все исторические этапы своего развития,стала одной из традицийгосударственного управления. А терпимость общества к проявлениям коррупции среди российских публичных структур повлекла за собой устойчивое недоверие населения к органам государственной власти в настоящее время.
Актуальность темы исследования заключается в том, что в Российской Федерации, в основном, сформирована правовая и организационная основы противодействия коррупции. В то же время, эффективность принимаемых мер на практикеоказывается недостаточной, о чем свидетельствуют регулярные факты выявления коррупционных правонарушений. Так, в частности, несмотря на то, что Президент РФ в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ от 01.03.2018 г. отметил, что «подавляющее большинство людей, которые работают в системе управления, - честные, порядочные и нацеленные на результат люди», однако все же признал необходимым продолжать реализовывать мероприятия, направленные на противодействие коррупции посредством цифровизации всей системы государственного управления, повышение ее прозрачности» .
Кроме того, актуальность и необходимость разработки и совершенствования мер по противодействию коррупции, а значит признания наличия данного явления в системе государственного управления, подтверждается регулярно утверждаемыми планами противодействия изучаемому в настоящей работе явлению .
Однако в настоящее время признать действующие механизмы противодействия коррупции совершенными с правовой точки зрения не представляется возможным, поскольку зачастую на практике отдельные элементы целого механизма мер по противодействию коррупции реализуются бессистемно.
Кроме того, в настоящее время актуальным остается не только вопрос совершенствования административно-правового регулирования противодействия коррупции, но и правоприменительной практики, прежде всего с целью обеспечения единообразной реализации соответствующих административноправовых норм, а также проблемы совершенствования системы контроля за соблюдением государственными служащими запретов, ограничений и требований, предоставлением сведений о доходах и расходах, так же повышения эффективности мероприятий по антикоррупционной пропаганде. С целью правового закрепления разработки и внедрения административно-правовых механизмов противодействия коррупции в соответствии с п. 1 ст. 5 ФЗ от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460 была утверждена национальная стратегия противодействия коррупции. Одним из главных механизмов реализации указанной стратегии было утверждение национального плана противодействия коррупции на 2010-2011 гг. В последующем с учетом устранения пробелов и противоречий в правовом регулировании в области противодействия коррупции новый План утверждается каждые два года. В настоящее время Указом Президента РФ от 29 июня 2018 г. № 378 утвержденнациональный план
противодействия коррупции на 2018 - 2020 годы.
По своей сути коррупция в системе государственной службы - это ослабление государственного строя страны, эффективности действия государственных институтов, ослабление контроля государства, так как использование государственными служащими своих служебных полномочий - это в первую очередь удовлетворение собственных нужд, а не государственных.Коррупционные проявления в системе государственной службы ставят под сомнение равенство всех перед законом, а также гарантированность обеспечения прав и свобод граждан, что создает угрозу для развития государства в целом, а также ставит под угрозу сам факт существования суверенного государства, что и обуславливает актуальность избранной темы исследования.
Проблемы совершенствования мер по противодействию коррупции рассматривались в работах таких ученых-правоведов как С.П. Кушниренко, В.В. Астанина, Н.А. Власенко, С.А. Грачевой, Л.Д. Гаухмана, и др.
В настоящее время на уровне государства разработано и реализовано множество мерпо снижению уровня коррупции в системе государственной службы, поэтому целью магистерской диссертации является рассмотрение теоретических и практических вопросов административно-правового регулирования противодействия коррупции в системе государственной службы.
Поставленная цель позволяет сформулировать следующие задачи исследования:
1) раскрыть понятие и сущность коррупции как социального явления в его историческом развитии;
2) исследовать причины возникновения коррупции в системе государственной службы РФ;
3) изучитькоррупционные риски в системе государственной службы РФ иметодику их выявления;
4) проанализировать дисциплинарную и административную
ответственность за коррупционные правонарушения;
5) раскрыть административно-правовую основу механизмов
противодействия коррупции в системе государственной службы РФ;
6) изучить административно-правовые средства противодействия коррупции в системе государственной службы РФ;
7) определить содержание мер по профилактике коррупционных правонарушений в системе государственной службы РФ.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации административно-правового механизма противодействия коррупциив системе государственной службы РФ.
Предметом исследования являются нормы административного права, иных отраслей российской правовой системы, регулирующие основания и порядок применения мер по противодействию коррупции в системе государственной службы России, а также практика их применения.
Научная новизна работы выражается в том, что автором сформулированы определения понятий «коррупция», «административно-правовые средства противодействия коррупции», так же предложена классификация мер по профилактике и противодействию коррупции на всех уровнях вертикали власти.
Помимо названных трудов ученых, магистерская диссертация, основывается на положениях международного права, Конституции РФ, федеральных законов, материалов правоприменительной практики.
При написании магистерской диссертации использованы методы системноправового анализа, сравнительного исследования, анализа и синтеза выработанных теоретических концепций и практики применения законодательства Российской Федерации при рассмотрении вопросов, касающихся привлечения к ответственности за коррупционные правонарушения, а также касающихся реализации мер по профилактике и противодействию коррупции.
Магистерская диссертация состоит из введения, двух глав, разделенных на параграфы, заключения и списка использованных источников и литературы.
Решив поставленные в исследовании задачи, нам удалось сформулировать следующие наиболее значимые выводы. Исследование исторического развития понятия коррупции показало, что на протяжении тысячи лет коррупция с субъективной стороны характеризовалась таким постоянным признаком, как мотив совершения деяния -корысть и иная личная заинтересованность должностного лица.
В настоящее время законодатель в Федеральном законе о противодействии коррупции дает базовое определение коррупции. Но правовой анализ понятия показал, что фактически обозначение правовых признаков коррупции сводится лишь к перечислению деяний, которые характеризуются как коррупционные. Это ограничивает возможности отнесения отдельных административных правонарушений к коррупционным, например, таких как посредничество без цели получения выгоды или оказание давления на должностное лицо со стороны руководства.
Поэтому нами было предложено более широкое понимание коррупции - это использование должностным лицом своих служебных полномочий в личных интересах или в интересах третьего лица с целью извлечения материальной и иной личной (нематериальной) выгоды.
Из причин и условий, побуждающих должностных лиц к коррупционному поведению при прохождении государственной службы можно выделить: низкий уровень заработной платы государственных служащих территориальных органов государственной власти, противоречие предъявляемых требований к обязанностям и организационных условий труда для их исполнения, затрудненный контроль за деятельностью государственных служащих, формализм бюрократических процедур, недостаточно развитое правосознание граждан. Раскрытие причин позволяет выявить ключевые точки, в которых велика вероятность возникновения коррупционных рисков, которые фактически представляют собой сферы профессиональной деятельности государственных служащих с наибольшей вероятностью коррупционных проявлений. Но анализ законодательства субъекта РФ (Челябинской области) показал, что вместо того, чтобы ставить задачи максимального выявления зон коррупционных рисков в государственных органах, Правительство фактически устанавливает обязательной разработку предельно допустимого количества карт коррупционных рисков, которое значительно меньше количества государственных учреждений области.
Исследование антикоррупционного законодательства РФ позволило установить, что государственный служащий, совершивший коррупционное правонарушение, может быть привлечен к таким видам юридической ответственности, как уголовная, административная, дисциплинарная и гражданско-правовая. Анализ правоприменительной практики привлечения государственных служащих к юридической ответственности показал, что в большинстве случаев за совершение коррупционных правонарушений государственные служащие несут дисциплинарную ответственность. Но если дисциплинарный проступок не носит грубый характер, законодательдопускает возможность признания данного коррупционного
правонарушениямалозначительным. Однако понятие «малозначительное коррупционное правонарушение» не получило содержательного определения в нормативных актах, что, с одной стороны, дает представителю нанимателя необоснованно широкую свободу для сокрытия грубых дисциплинарных проступков. А с другой стороны, не позволяет освободить государственного гражданского служащего от дисциплинарной ответственности, даже если государственный служащий совершил такое коррупционное правонарушение, которое по характеру и степени общественный вредности не создало даже угрозы причинения вреда охраняемым нормами дисциплинарного законодательства правоотношениях, например, когда с объективной стороны коррупционное правонарушение было выражено в отражении сведений о доходах в размере, незначительно меньшем, чем реально полученный им доход, при этом с субъективной стороны такое нарушение характеризуется в подавляющем большинстве случаев неосторожной формой вины.
Исследование административно-правовых средств противодействия коррупции в системе государственной службы РФ позволило определить, что основным механизмом противодействия коррупции являются правовые нормы. Анализ перечня нормативно-правовых актов, принятых за последние 20 лет с целью формирования единого правового механизма противодействия коррупции в системе государственной службы показал нарушение
принципасбалансированности правового регулирования противодействия коррупции. Так как законодатель в большей степени развивает правоограничивающие средства (ограничения и запреты), тогда как правостимулирующие средства не получают должного развития в антикоррупционном законодательстве.
В рамках реализации Национального плана противодействия коррупции работа по профилактике и противодействию коррупции осуществляется на всех уровнях вертикали власти от законотворческих мер и внедрения электронного правительства до воспитательной работы и антикоррупционной пропаганды среди населения. Так же следует отметить, что с внедрением информационных технологий в процедуру оказания государственных услуг посредством электронного правительства, велика вероятность возникновения новых форм коррупционных проявлений.
Важная роль отводится антикоррупционной экспертизе нормативных актов, которая позволяет ещё на стадии нормотворчества не допустить возникновения возможности коррупционных проявлений в той или иной сфере государственного управления.
Но главная проблема реализации административно-правовых мер по профилактике и противодействию коррупции заключается в формальности исполнения разработанных планов и методических рекомендаций должностными лицами«на местах». Поэтому очень важно осуществлять систематические контрольные мероприятия и вести работу по совершенствованию методов контроля за исполнением антикоррупционного законодательства в системе государственной службы.
В заключении следует отметить, борьба с коррупцией, не смотря на свой глобальный характер, должна касаться каждого отдельного человека. От уровня правосознания граждан, их социальной активности, образования, гражданско- правовой ответственности напрямую зависит эффективность мер по профилактике и противодействию коррупции реализуемых государством.
В настоящее время законодатель в Федеральном законе о противодействии коррупции дает базовое определение коррупции. Но правовой анализ понятия показал, что фактически обозначение правовых признаков коррупции сводится лишь к перечислению деяний, которые характеризуются как коррупционные. Это ограничивает возможности отнесения отдельных административных правонарушений к коррупционным, например, таких как посредничество без цели получения выгоды или оказание давления на должностное лицо со стороны руководства.
Поэтому нами было предложено более широкое понимание коррупции - это использование должностным лицом своих служебных полномочий в личных интересах или в интересах третьего лица с целью извлечения материальной и иной личной (нематериальной) выгоды.
Из причин и условий, побуждающих должностных лиц к коррупционному поведению при прохождении государственной службы можно выделить: низкий уровень заработной платы государственных служащих территориальных органов государственной власти, противоречие предъявляемых требований к обязанностям и организационных условий труда для их исполнения, затрудненный контроль за деятельностью государственных служащих, формализм бюрократических процедур, недостаточно развитое правосознание граждан. Раскрытие причин позволяет выявить ключевые точки, в которых велика вероятность возникновения коррупционных рисков, которые фактически представляют собой сферы профессиональной деятельности государственных служащих с наибольшей вероятностью коррупционных проявлений. Но анализ законодательства субъекта РФ (Челябинской области) показал, что вместо того, чтобы ставить задачи максимального выявления зон коррупционных рисков в государственных органах, Правительство фактически устанавливает обязательной разработку предельно допустимого количества карт коррупционных рисков, которое значительно меньше количества государственных учреждений области.
Исследование антикоррупционного законодательства РФ позволило установить, что государственный служащий, совершивший коррупционное правонарушение, может быть привлечен к таким видам юридической ответственности, как уголовная, административная, дисциплинарная и гражданско-правовая. Анализ правоприменительной практики привлечения государственных служащих к юридической ответственности показал, что в большинстве случаев за совершение коррупционных правонарушений государственные служащие несут дисциплинарную ответственность. Но если дисциплинарный проступок не носит грубый характер, законодательдопускает возможность признания данного коррупционного
правонарушениямалозначительным. Однако понятие «малозначительное коррупционное правонарушение» не получило содержательного определения в нормативных актах, что, с одной стороны, дает представителю нанимателя необоснованно широкую свободу для сокрытия грубых дисциплинарных проступков. А с другой стороны, не позволяет освободить государственного гражданского служащего от дисциплинарной ответственности, даже если государственный служащий совершил такое коррупционное правонарушение, которое по характеру и степени общественный вредности не создало даже угрозы причинения вреда охраняемым нормами дисциплинарного законодательства правоотношениях, например, когда с объективной стороны коррупционное правонарушение было выражено в отражении сведений о доходах в размере, незначительно меньшем, чем реально полученный им доход, при этом с субъективной стороны такое нарушение характеризуется в подавляющем большинстве случаев неосторожной формой вины.
Исследование административно-правовых средств противодействия коррупции в системе государственной службы РФ позволило определить, что основным механизмом противодействия коррупции являются правовые нормы. Анализ перечня нормативно-правовых актов, принятых за последние 20 лет с целью формирования единого правового механизма противодействия коррупции в системе государственной службы показал нарушение
принципасбалансированности правового регулирования противодействия коррупции. Так как законодатель в большей степени развивает правоограничивающие средства (ограничения и запреты), тогда как правостимулирующие средства не получают должного развития в антикоррупционном законодательстве.
В рамках реализации Национального плана противодействия коррупции работа по профилактике и противодействию коррупции осуществляется на всех уровнях вертикали власти от законотворческих мер и внедрения электронного правительства до воспитательной работы и антикоррупционной пропаганды среди населения. Так же следует отметить, что с внедрением информационных технологий в процедуру оказания государственных услуг посредством электронного правительства, велика вероятность возникновения новых форм коррупционных проявлений.
Важная роль отводится антикоррупционной экспертизе нормативных актов, которая позволяет ещё на стадии нормотворчества не допустить возникновения возможности коррупционных проявлений в той или иной сфере государственного управления.
Но главная проблема реализации административно-правовых мер по профилактике и противодействию коррупции заключается в формальности исполнения разработанных планов и методических рекомендаций должностными лицами«на местах». Поэтому очень важно осуществлять систематические контрольные мероприятия и вести работу по совершенствованию методов контроля за исполнением антикоррупционного законодательства в системе государственной службы.
В заключении следует отметить, борьба с коррупцией, не смотря на свой глобальный характер, должна касаться каждого отдельного человека. От уровня правосознания граждан, их социальной активности, образования, гражданско- правовой ответственности напрямую зависит эффективность мер по профилактике и противодействию коррупции реализуемых государством.
