Помощь студентам в учебе
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
|
ВВЕДЕНИЕ 3
I ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
1.1 Понятие, значение и особенности учреждения как организационно -
правовой формы юридического лица 7
1.2 Понятие и виды государственных учреждений 17
II МЕХАНИЗМ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ С УЧРЕДИТЕЛЕМ
2.1 Роль и функции учредителя в деятельности государственных
бюджетных учреждений 26
2.2 Контроль учредителя над деятельностью государственных
бюджетных учреждений 39
III ИМУЩЕСТВЕННАЯ ОСНОВА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
3.1 Особенности владения, пользования и распоряжения имуществом
государственного бюджетного учреждения 53
3.2 Правовой режим деятельности государственных бюджетных учреждений, приносящей доход 62
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 72
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 76
I ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
1.1 Понятие, значение и особенности учреждения как организационно -
правовой формы юридического лица 7
1.2 Понятие и виды государственных учреждений 17
II МЕХАНИЗМ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ С УЧРЕДИТЕЛЕМ
2.1 Роль и функции учредителя в деятельности государственных
бюджетных учреждений 26
2.2 Контроль учредителя над деятельностью государственных
бюджетных учреждений 39
III ИМУЩЕСТВЕННАЯ ОСНОВА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
3.1 Особенности владения, пользования и распоряжения имуществом
государственного бюджетного учреждения 53
3.2 Правовой режим деятельности государственных бюджетных учреждений, приносящей доход 62
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 72
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 76
На сегодняшний день действующим гражданским законодательством предусмотрено множество разновидностей юридических лиц. Всех их можно подразделить на коммерческие и не коммерческие организации. К некоммерческим организациям, т.е. организациям, не имеющим извлечение прибыли в качестве своей основной цели деятельности, относятся, в частности, и учреждения.
Первоначально учреждение определяли как организацию, целью которой было решение таких задач как, выполнение социально - культурных, управленческих и иных функций некоммерческого характера.
Сегодня учреждения все чаще рассматриваются и как участники предпринимательских отношений, пусть и в ограниченных пределах.
Учреждения, наделённые статусом юридического лица, вступают в различные общественные правоотношения, следовательно, учреждение выступает как субъект различных отраслей права. Учреждение реализует свою правосубъектность в гражданских, административных, финансовых и других правоотношениях.
Учреждения играют важную роль в таких сферах как: экология, образование, здравоохранение, экономика и финансы, охрана общественного правопорядка сфера науки и культуры, обороны и государственной безопасности, это свидетельствует о значимости учреждений в жизни общества и государства в целом. В разветвлённой системе государственного управления основная функция государственных учреждений заключается в обеспечении реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления.
В таких сферах государственной деятельности как здравоохранение, социальная защита населения, образование, наука и культура, Российская Федерация реализует свои полномочия исключительно через государственные учреждения, посредством наделения государственных учреждений теми или иными полномочиями по предоставлению государственной услуги, выполнении работы в соответствующей сфере.
Государственные учреждения - основа и центр бюджетной сферы, они организуют, координируют, и контролируют её, поэтому тема данной выпускной квалификационной работы посвящена именно государственным бюджетным учреждениям.
Государственные учреждения являются разновидностью
некоммерческих юридических лиц, которые наряду с коммерческими организациями, участвуют в хозяйственной деятельности, этим объясняется особенности статуса государственных учреждений как участников гражданских правоотношений.
Правовое положение имущества, способы образования,
правоспособность, дееспособность, порядок формирования органов управления и гражданско - правовая ответственность по обязательствам государственных учреждений имеют существенные отличия от иных участников гражданского оборота, выявление которых является актуальным для исследования.
Немаловажным для изучения является вопрос взаимодействия государственных учреждений и учредителя. Для государственных (муниципальных) бюджетных учреждений учредителями являются публично - правовые образования: Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование, которые в свою очередь уполномочивают соответственно федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления осуществлять функции и полномочия учредителя.
Учреждение, как субъект гражданского права служило предметом исследования таких учёных как: В.В. Витрянский, Е.А. Суханов, Ю.К. Толстой и др.
Актуальность исследуемой темы обусловлена тем обстоятельством, что государственные учреждения играют одну из ключевых ролей в системе государственного управления, а так же тем фактом, что такая организационно - правовая форма унаследована Российской Федерацией от СССР, и представляет интерес рассмотреть учреждение в условиях рыночной экономики.
Актуальность исследования статуса учреждения обусловлена особенностью учреждения осуществлять самостоятельную экономическую деятельность, когда в основе его права на имущество лежит право собственности учредителя. Так же интерес вызывает и то, что учреждения являются разновидностью некоммерческих юридических лиц, которые наряду с коммерческими организациями, участвуют и в хозяйственной деятельности.
Целью дипломной работы является исследование правового режима деятельности государственных учреждений. Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:
- раскрыть понятие и определить особенности учреждения как организационно правовой формы юридического лица;
- рассмотреть и дать характеристику видам государственных
учреждений;
- изучить права и обязанности государственных учреждений;
- исследовать процесс взаимодействия учреждения и учредителя, а так же контроль осуществляемый учредителем в отношении учреждения;
- проанализировать правовой режим основной и приносящей доход деятельности государственных бюджетных учреждений.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе создания и осуществления деятельности государственных учреждений.
Предметом данного исследования являются нормативные правовые акты, регулирующие деятельность учреждений, учебная литература, посвящённая исследованию правового регулирования финансирования учреждений, правового режима имущества учреждений, государственного регулирования деятельности учреждений, судебная и правоприменительная практика.
Методологическую основу исследования составляют формально-логический и формально-юридический методы, метод системно¬структурного анализа, метод сравнительного правоведения.
Теоретическую основу исследования составляют труды таких учёных, как: З.А. Ахметьянова, А.В. Барков, М.А. Бахрушина, А.М. Годин, О.А. Кожевников, Ю.А. Крохина, О.П. Молчанова, Е.Ю. Полотовская, и др.
Теоретическая значимость работы определяется тем, что в работе проводится комплексный анализ особенностей правового статуса государственных бюджетных учреждений.
Структура работы определена целями и задачами исследования и отражает его логику.
Работа состоит из введения, трёх глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка литературы.
Первоначально учреждение определяли как организацию, целью которой было решение таких задач как, выполнение социально - культурных, управленческих и иных функций некоммерческого характера.
Сегодня учреждения все чаще рассматриваются и как участники предпринимательских отношений, пусть и в ограниченных пределах.
Учреждения, наделённые статусом юридического лица, вступают в различные общественные правоотношения, следовательно, учреждение выступает как субъект различных отраслей права. Учреждение реализует свою правосубъектность в гражданских, административных, финансовых и других правоотношениях.
Учреждения играют важную роль в таких сферах как: экология, образование, здравоохранение, экономика и финансы, охрана общественного правопорядка сфера науки и культуры, обороны и государственной безопасности, это свидетельствует о значимости учреждений в жизни общества и государства в целом. В разветвлённой системе государственного управления основная функция государственных учреждений заключается в обеспечении реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления.
В таких сферах государственной деятельности как здравоохранение, социальная защита населения, образование, наука и культура, Российская Федерация реализует свои полномочия исключительно через государственные учреждения, посредством наделения государственных учреждений теми или иными полномочиями по предоставлению государственной услуги, выполнении работы в соответствующей сфере.
Государственные учреждения - основа и центр бюджетной сферы, они организуют, координируют, и контролируют её, поэтому тема данной выпускной квалификационной работы посвящена именно государственным бюджетным учреждениям.
Государственные учреждения являются разновидностью
некоммерческих юридических лиц, которые наряду с коммерческими организациями, участвуют в хозяйственной деятельности, этим объясняется особенности статуса государственных учреждений как участников гражданских правоотношений.
Правовое положение имущества, способы образования,
правоспособность, дееспособность, порядок формирования органов управления и гражданско - правовая ответственность по обязательствам государственных учреждений имеют существенные отличия от иных участников гражданского оборота, выявление которых является актуальным для исследования.
Немаловажным для изучения является вопрос взаимодействия государственных учреждений и учредителя. Для государственных (муниципальных) бюджетных учреждений учредителями являются публично - правовые образования: Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование, которые в свою очередь уполномочивают соответственно федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления осуществлять функции и полномочия учредителя.
Учреждение, как субъект гражданского права служило предметом исследования таких учёных как: В.В. Витрянский, Е.А. Суханов, Ю.К. Толстой и др.
Актуальность исследуемой темы обусловлена тем обстоятельством, что государственные учреждения играют одну из ключевых ролей в системе государственного управления, а так же тем фактом, что такая организационно - правовая форма унаследована Российской Федерацией от СССР, и представляет интерес рассмотреть учреждение в условиях рыночной экономики.
Актуальность исследования статуса учреждения обусловлена особенностью учреждения осуществлять самостоятельную экономическую деятельность, когда в основе его права на имущество лежит право собственности учредителя. Так же интерес вызывает и то, что учреждения являются разновидностью некоммерческих юридических лиц, которые наряду с коммерческими организациями, участвуют и в хозяйственной деятельности.
Целью дипломной работы является исследование правового режима деятельности государственных учреждений. Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:
- раскрыть понятие и определить особенности учреждения как организационно правовой формы юридического лица;
- рассмотреть и дать характеристику видам государственных
учреждений;
- изучить права и обязанности государственных учреждений;
- исследовать процесс взаимодействия учреждения и учредителя, а так же контроль осуществляемый учредителем в отношении учреждения;
- проанализировать правовой режим основной и приносящей доход деятельности государственных бюджетных учреждений.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе создания и осуществления деятельности государственных учреждений.
Предметом данного исследования являются нормативные правовые акты, регулирующие деятельность учреждений, учебная литература, посвящённая исследованию правового регулирования финансирования учреждений, правового режима имущества учреждений, государственного регулирования деятельности учреждений, судебная и правоприменительная практика.
Методологическую основу исследования составляют формально-логический и формально-юридический методы, метод системно¬структурного анализа, метод сравнительного правоведения.
Теоретическую основу исследования составляют труды таких учёных, как: З.А. Ахметьянова, А.В. Барков, М.А. Бахрушина, А.М. Годин, О.А. Кожевников, Ю.А. Крохина, О.П. Молчанова, Е.Ю. Полотовская, и др.
Теоретическая значимость работы определяется тем, что в работе проводится комплексный анализ особенностей правового статуса государственных бюджетных учреждений.
Структура работы определена целями и задачами исследования и отражает его логику.
Работа состоит из введения, трёх глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка литературы.
Проведённая работа по анализу действующего гражданского законодательства, регламентирующего особенности правового статуса государственных бюджетных учреждений, а также практики его применения, позволяет сделать следующие выводы.
Такой вид некоммерческих юридических лиц как учреждения имеет давнюю историю. Идея учреждения как юридического лица возникла в христианскую эпоху на почве обособления церковного имущества (монастырей, храмов). Учреждения стали появляться с возникновением первых христианских общин, которые обладали достаточным имуществом, предназначенным для отправления религиозных обрядов.
В действующем российском гражданском законодательстве все юридические лица в зависимости от характера деятельности разделяются прежде всего на коммерческие и некоммерческие организации. К не коммерческим относятся организации, не имеющие в качестве основной цели своей деятельности получение прибыли.
К некоммерческим организациям относятся потребительские кооперативы, общественные и религиозные организации (объединения), учреждения, фонды и др.
Учреждением признается не имеющая членства организация, созданная и финансируемая собственником в качестве субъекта ограниченного вещного права под его субсидиарную ответственность для осуществления управленческих, социально-культурных и иных некоммерческих функций.
Учреждение в зависимости от учредителя может быть частным либо государственным или муниципальным. Государственные учреждения делятся на автономные, бюджетные и казенные.
Сравнительный анализ законодательства показал, что правовой статус бюджетного учреждения приближен к правовому статусу автономного учреждения: принцип финансирования, полномочия по распоряжению
закрепленным собственником имуществом и получаемыми доходами от вспомогательной деятельности, порядок совершения крупных сделок, ответственность по обязательствам автономного и бюджетного учреждения практически тождественны. Тем не менее, у автономных учреждений остается более высокий уровень финансово-хозяйственной
самостоятельности, которая достигается за счет открытия расчетного (а не лицевого) счета, а также возможности прямого приобретения имущества и, при определенных условиях, перехода на упрощенную систему налогообложения.
Кроме того, правоспособность бюджетного и автономного учреждения шире правоспособности казенного учреждения, деятельность которого носит строго целевой характер и направлена на выполнение заданий собственника.
Учреждение создается по решению собственника либо уполномоченного им органа. Как правило, учредительным документом учреждения является устав, который утверждается учредителем.
Основная деятельность бюджетного учреждения, для выполнения которой оно и было создано, осуществляется на основании государственного задания, которое формируется и утверждается учредителем учреждения. Финансовое обеспечение выполнения государственного задания государственным бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидии, размер которой рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание государственных услуг в рамках государственного задания.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что основная функция учредителя - надзор за разрешением бюджетным учреждением поставленных перед ним задач, с целью выполнения которых оно и было создано. Учредитель является главным распорядителем средств бюджета, т.е. наделен правом, распределять выделяемые ему государством финансовые средства между подведомственными учреждениями, либо использовать их по целевому назначению. Учредитель осуществляет координацию деятельности учреждения, т.е. осуществляет функции управления, сохранения, поддержания и совершенствования режима работы учреждения и обеспечения его бесперебойного и непрерывного функционирования. Учредитель исполняет роль работодателя для руководителя бюджетного учреждения, а именно - заключает, изменяет, расторгает трудовой договор с руководителем бюджетного учреждения, поощряет, привлекает к дисциплинарной ответственности и т.д.
В отличие от других видов юридических лиц бюджетные учреждения отвечают по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, в том числе приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества и недвижимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества. В случае недостаточности собственных средств и имущества учреждения, наступает субсидиарная ответственность собственника.
Особенности владения, пользования и распоряжения имуществом, закрепленным за государственными бюджетными учреждениями, заключаются в том, что учреждение владеет всем закреплённым за ним имуществом на праве оперативного управления. Использовать любое имущество государственное бюджетное учреждение может только в соответствии с целями своей деятельности. Распоряжение имуществом заключается в необходимости и обязательности согласования с учредителем - собственником способов распоряжения особо ценным движимым и недвижимым имуществом. Имуществом, не относящимся к категориям особо ценного движимого и недвижимого имущества, учреждение распоряжается самостоятельно.
Государственное бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доход деятельность, в случае если такое право закреплено учредителем в учредительных документах учреждения. При получении права вести приносящую доход деятельность учреждение обязано открыть лицевой счет. Однако если предпринимательская деятельность приносит вред основной деятельности учреждения, учредитель имеет право запретить оказание платных услуг.
Ограничения, установленные для бюджетных учреждений осуществляющих приносящую доход деятельность, свидетельствуют о стремлении законодателя обеспечить эффективное осуществление деятельности бюджетными учреждениями, создаваемыми и финансово обеспечиваемыми государством для достижения определенных социально значимых целей. В случае обеспечения учреждения свободой действия, предоставления учреждению возможности самостоятельно принимать важные решения, определять направление деятельности могли бы привести к невыполнению задач и целей, ради решения которых и создавалось учреждение. Учредитель, создавая учреждение, в первую очередь заинтересован в выполнении учреждением поставленных задач и достижении определённых целей. Следовательно, установленные законодателем рамки и ограничения для учреждений не что иное, как кротчайший путь учредителя к достижению своих интересов.
Однако в ситуации, когда большую часть значимых решений бюджетное учреждение обязано согласовывать с собственником, самостоятельность в осуществлении приносящей доходы деятельности учреждения сильно ограничивается. Это приводит к тому, что бюджетные учреждения вынуждены либо строго придерживаться имеющихся ограничений, либо искать способы их избежать и направить все свои усилия на эффективное осуществление приносящей доходы деятельности, чтобы оставаться конкурентоспособными на фоне других учреждений, осуществляющих деятельность в той же сфере.
И то и другое в свою очередь не может не отразиться на качестве основной деятельности бюджетного учреждения, что снижает эффективность его функционирования в целом.
Такой вид некоммерческих юридических лиц как учреждения имеет давнюю историю. Идея учреждения как юридического лица возникла в христианскую эпоху на почве обособления церковного имущества (монастырей, храмов). Учреждения стали появляться с возникновением первых христианских общин, которые обладали достаточным имуществом, предназначенным для отправления религиозных обрядов.
В действующем российском гражданском законодательстве все юридические лица в зависимости от характера деятельности разделяются прежде всего на коммерческие и некоммерческие организации. К не коммерческим относятся организации, не имеющие в качестве основной цели своей деятельности получение прибыли.
К некоммерческим организациям относятся потребительские кооперативы, общественные и религиозные организации (объединения), учреждения, фонды и др.
Учреждением признается не имеющая членства организация, созданная и финансируемая собственником в качестве субъекта ограниченного вещного права под его субсидиарную ответственность для осуществления управленческих, социально-культурных и иных некоммерческих функций.
Учреждение в зависимости от учредителя может быть частным либо государственным или муниципальным. Государственные учреждения делятся на автономные, бюджетные и казенные.
Сравнительный анализ законодательства показал, что правовой статус бюджетного учреждения приближен к правовому статусу автономного учреждения: принцип финансирования, полномочия по распоряжению
закрепленным собственником имуществом и получаемыми доходами от вспомогательной деятельности, порядок совершения крупных сделок, ответственность по обязательствам автономного и бюджетного учреждения практически тождественны. Тем не менее, у автономных учреждений остается более высокий уровень финансово-хозяйственной
самостоятельности, которая достигается за счет открытия расчетного (а не лицевого) счета, а также возможности прямого приобретения имущества и, при определенных условиях, перехода на упрощенную систему налогообложения.
Кроме того, правоспособность бюджетного и автономного учреждения шире правоспособности казенного учреждения, деятельность которого носит строго целевой характер и направлена на выполнение заданий собственника.
Учреждение создается по решению собственника либо уполномоченного им органа. Как правило, учредительным документом учреждения является устав, который утверждается учредителем.
Основная деятельность бюджетного учреждения, для выполнения которой оно и было создано, осуществляется на основании государственного задания, которое формируется и утверждается учредителем учреждения. Финансовое обеспечение выполнения государственного задания государственным бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидии, размер которой рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание государственных услуг в рамках государственного задания.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что основная функция учредителя - надзор за разрешением бюджетным учреждением поставленных перед ним задач, с целью выполнения которых оно и было создано. Учредитель является главным распорядителем средств бюджета, т.е. наделен правом, распределять выделяемые ему государством финансовые средства между подведомственными учреждениями, либо использовать их по целевому назначению. Учредитель осуществляет координацию деятельности учреждения, т.е. осуществляет функции управления, сохранения, поддержания и совершенствования режима работы учреждения и обеспечения его бесперебойного и непрерывного функционирования. Учредитель исполняет роль работодателя для руководителя бюджетного учреждения, а именно - заключает, изменяет, расторгает трудовой договор с руководителем бюджетного учреждения, поощряет, привлекает к дисциплинарной ответственности и т.д.
В отличие от других видов юридических лиц бюджетные учреждения отвечают по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, в том числе приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества и недвижимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества. В случае недостаточности собственных средств и имущества учреждения, наступает субсидиарная ответственность собственника.
Особенности владения, пользования и распоряжения имуществом, закрепленным за государственными бюджетными учреждениями, заключаются в том, что учреждение владеет всем закреплённым за ним имуществом на праве оперативного управления. Использовать любое имущество государственное бюджетное учреждение может только в соответствии с целями своей деятельности. Распоряжение имуществом заключается в необходимости и обязательности согласования с учредителем - собственником способов распоряжения особо ценным движимым и недвижимым имуществом. Имуществом, не относящимся к категориям особо ценного движимого и недвижимого имущества, учреждение распоряжается самостоятельно.
Государственное бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доход деятельность, в случае если такое право закреплено учредителем в учредительных документах учреждения. При получении права вести приносящую доход деятельность учреждение обязано открыть лицевой счет. Однако если предпринимательская деятельность приносит вред основной деятельности учреждения, учредитель имеет право запретить оказание платных услуг.
Ограничения, установленные для бюджетных учреждений осуществляющих приносящую доход деятельность, свидетельствуют о стремлении законодателя обеспечить эффективное осуществление деятельности бюджетными учреждениями, создаваемыми и финансово обеспечиваемыми государством для достижения определенных социально значимых целей. В случае обеспечения учреждения свободой действия, предоставления учреждению возможности самостоятельно принимать важные решения, определять направление деятельности могли бы привести к невыполнению задач и целей, ради решения которых и создавалось учреждение. Учредитель, создавая учреждение, в первую очередь заинтересован в выполнении учреждением поставленных задач и достижении определённых целей. Следовательно, установленные законодателем рамки и ограничения для учреждений не что иное, как кротчайший путь учредителя к достижению своих интересов.
Однако в ситуации, когда большую часть значимых решений бюджетное учреждение обязано согласовывать с собственником, самостоятельность в осуществлении приносящей доходы деятельности учреждения сильно ограничивается. Это приводит к тому, что бюджетные учреждения вынуждены либо строго придерживаться имеющихся ограничений, либо искать способы их избежать и направить все свои усилия на эффективное осуществление приносящей доходы деятельности, чтобы оставаться конкурентоспособными на фоне других учреждений, осуществляющих деятельность в той же сфере.
И то и другое в свою очередь не может не отразиться на качестве основной деятельности бюджетного учреждения, что снижает эффективность его функционирования в целом.
