Правовое положение автономного образовательного учреждения

Глобализация мирового экономического пространства, а также модернизация невозможны без совершенствования сферы образования. Необходимость создания механизма устойчивого развития системы образования обусловило появление новых типов учреждений, предоставляющих наибольшую свободу для эффективного развития образовательной деятельности. На протяжении последнего десятилетия в России были разработаны законы, регулирующие деятельность образовательных учреждений, наиболее значимым из которых стал Закон об автономных учреждениях, закрепивший создание автономного учреждения как нового самостоятельного типа учреждения, способного осуществлять деятельность в различных сферах, в том числе и в сфере образования.
В нашем исследовании выделено четыре этапа исторического развития института автономного учреждения.
Первым этапом является «Учреждение в дореволюционный период развития России». На данном этапе учреждение рассматривалось как изъян в классической конструкции юридических лиц и не пользовалось симпатией законодательства.
Вторым этапом является «Развитие учреждений в советский период». На данном этапе учреждение являлось продуктивной формой выражения государством своих функций. Начальный период данного этапа характеризовался возможностью создания как частных, так и государственных учреждений. Затем ситуация меняется и уже в ГК РСФСР 1964 г. частные учреждения не упоминаются.
Третьим этапом является «Развитие учреждение в постсоветский период». Данный этап характеризовался признанием частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности и, как следствие, возможностью создания и финансирования учреждения любым собственником.
Четвертым этапом является «Период реализации правовой реформы в РФ», в рамках которой были приняты Закон об автономных учреждениях, Закон № 175- ФЗ, Закон № 83-ФЗ. Законодательное закрепление получили частные учреждения, а государственные и муниципальные были разделены на бюджетные, автономные и казенные.
Из п. 2 ст. 9.1 Закона о некоммерческих организациях следует, что автономные учреждения являются типом государственных и муниципальных учреждений. Таким образом, автономное учреждение не является самостоятельной организационно-правовой формой юридического лица, а представляет собой один из типов учреждений, создаваемых публичным собственником, в рамках таких видов учреждений, как государственные и муниципальные.
В дипломной работе были выделены следующие характеристики такого типа образовательных учреждений, как автономное: (1) является унитарной некоммерческой организацией; (2) имеет специальную правоспособность; (3) учредителем автономного учреждения могут выступать РФ, субъект РФ, муниципальное образование; (4) органами являются наблюдательный совет, руководитель автономного учреждения, а также иные предусмотренные федеральными законами и уставом органы; (5) имущество закреплено за автономным учреждением на праве оперативного управления, за исключением земельных участков, закрепленных на праве постоянного (бессрочного) пользования; (6) не имеет право распоряжаться особо ценным движимым, а также недвижимым имуществом, закрепленными за ним собственником или приобретенными за счет выделенных им средств; (7) отвечает по обязательствам всем имуществом за исключением особо ценного движимого имущества и недвижимого имущества, закрепленными за ним собственником или приобретенными за счет выделенных им средств; (8) собственник автономного учреждения не несет субсидиарную ответственность по обязательствам автономного учреждения (исключением являются обязательства из причинения вреда гражданам при недостаточности имущества автономного учреждения); (9) не может быть признано несостоятельным (банкротом); (10) создано для выполнения работ, оказания услуг на основе задания учредителя; (11) финансирование осуществляется путем предоставления субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания и субсидий на иные цели; (12) имеют право на открытие счетов в кредитных организациях, а также лицевых счетов в территориальных органах Федерального казначейства, в финансовых органах субъектов РФ; (13) могут осуществлять деятельность, приносящую доход, с целью достижения уставных целей.
В нашем исследовании также установлены сходства и различия в правовом положении автономных и бюджетных учреждений. Они имеют единые условия и принципы формирования государственного (муниципального) задания, единое право на имущество, единый порядок классификации имущества, общее условие предоставления средств бюджета соответствующего уровня на выполнение государственного (муниципального) задания, единое право на осуществление иных видов деятельности. Однако некоторые различия между автономными и бюджетными учреждениями существуют в механизме финансового обеспечения деятельности, в осуществлении государственных (муниципальных) закупок, в распоряжении имуществом и в ответственности по своим обязательствам.
Как образовательной организации автономному образовательному учреждению присущи следующие черты. Автономное образовательное учреждение создано в целях осуществления предусмотренных законом РФ полномочий органов государственной власти, местного самоуправления в сфере образования; основным видом деятельности данного учреждения является образовательная деятельность, которая осуществляется посредством реализации основных и дополнительных образовательных программ; автономное образовательное учреждение осуществляет предусмотренные его Уставом виды деятельности на основании лицензии, свидетельства о государственной аккредитации и иных разрешительных документов. Признаком, индивидуализирующим автономное образовательное учреждение, является его наименование, в которое должна входить организационно-правовая форма и тип образовательной организации. На основе проведенного анализа норм законодательства установлена необходимость закрепления обязательности указания на тип образовательного учреждения, а также собственника имущества образовательного учреждения в наименовании.
В дипломной работе предложено авторское определение понятия автономного образовательного учреждения. Автономное образовательное учреждение - это некоммерческая организация, созданная РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг на основе задания учредителя в целях осуществления, предусмотренных законом РФ полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления в сфере образования, осуществляющая в качестве основного вида деятельности образовательную деятельность посредством реализации обусловленных ее типом образовательных программ на основании лицензии, свидетельства об аккредитации и самостоятельно отвечающая по своим обязательствам принадлежащим ей имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ней собственником или приобретенного за счет выделенных им средств на приобретение такого имущества.
В ходе работы было произведено исследование создания, реорганизации и ликвидации автономного образовательного учреждения. Автономное образовательное учреждение может быть создано двумя способами: путем учреждения и путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения. При создании федерального учреждения путем его учреждения решение принимает Правительство РФ, при создании путем изменения типа - федеральный орган исполнительной власти. В определенных законом случаях автономные образовательные учреждения могут создаваться только Российской Федерацией либо Российской Федераций или субъектом Российской Федерации. Также существуют государственные (муниципальные)
учреждения, тип которых не подлежит изменению.Принятие решения о реорганизации или ликвидации относится к компетенции учредителя автономного образовательного учреждения. Спецификой реорганизации автономного образовательного учреждения является наличие лишь четырех форм реорганизации, исключая преобразование, а также установление дополнительного условия реорганизации, заключающегося в ее осуществлении только, в том случае, если это не повлечет нарушение прав граждан на получение бесплатного образования. Также особенностью реорганизации и ликвидации автономного образовательного учреждения является специальная процедура предварительного получения положительного заключения комиссии по оценке последствий такого решения, а также учет мнения жителей сельского поселения при реорганизации и ликвидации муниципального общеобразовательного автономного учреждения в сельской местности.
Рассмотрев в дипломной работе систему органов автономного учреждения, отметим ее специфику, обусловленную сферой осуществляемой деятельности. Органы автономного образовательного учреждения подразделяются на обязательные и факультативные. Специфической чертой данного образовательного учреждения является то, что создание наблюдательного совета внутри него является обязательным. Таким образом, круг обязательных органов управления в автономном образовательном учреждении шире, чем в автономных учреждениях, осуществляющих иную деятельность и в иных образовательных учреждениях. В обязательные органы управления входят: руководитель, наблюдательный совет, общее собрание (конференция) работников (или работников и обучаемых), ученый (педагогический) совет. Факультативными же являются: попечительский совет, учебно-методический совет, ученый совет и другие, чье создание может быть предусмотрено уставом. В автономном образовательном учреждении высшего образования категории «федеральный университет» ректору предоставляется большой объем полномочий по кадровым вопросам, в частности директор института федерального университета назначается ректором. С целью недопущения снижения уровня самоуправления в автономном образовательном учреждении в дипломной работе обусловлена необходимость разработки положения о федеральном университете, в котором должна быть закреплена выборность подразделений федерального университета. Также целесообразным представляется закрепление в Законе об автономных учреждениях положения о представителях трудового коллектива, как об обязательных участниках наблюдательного совета, поскольку наблюдательный совет рассматривает основные вопросы, определяющие приоритетные направления деятельности автономного образовательного учреждения. Также в связи с неопределенностью в понимании таких форм выражения воли наблюдательного совета, как рекомендации и заключения, необходимо закрепить разграничение правового значения данных понятий на законодательном уровне. Необходимым представляется расширение круга вопросов, по которым наблюдательный совет правомочен принимать решения, обязательные для руководителя автономного образовательного учреждения, например, добавить вопрос об изъятии имущества, закрепленного за автономным образовательным учреждением на праве оперативного управления.
Собственниками имущества автономного образовательного учреждения являются РФ, субъекты РФ и муниципальные образования, без согласия которых автономное образовательное учреждение не вправе распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет его средств. Существует несколько критериев отнесения движимого имущества к особо ценному, которые закреплены в Постановлении Правительства РФ № 538. В дипломной работе поддерживается мнение Н.А. Кирилловой о необходимости конкретизации критериев отнесения движимого имущества к особо ценному. Также с целью исключения коррупциогенного фактора перечни особо ценного движимого имущества автономного образовательного учреждения должны утверждаться органами,
осуществляющими полномочия учредителя, только при наличии одобрения наблюдательного совета. Недвижимое имущество априори имеет статус особо ценного имущества, в дополнительном подтверждении своего статуса не нуждается. Дискуссионным является вопрос о правовой природе имущества, приобретенного на доходы от осуществления предпринимательской деятельности и самих доходов, полученных вследствие осуществления автономными образовательными учреждениями предпринимательской деятельности. В дипломной работе был произведен анализ позиций различных ученых по данному вопросу, в ходе которого было установлено, что доходы и имущество, полученные автономным учреждением в результате осуществления им деятельности, приносящей доход, закрепляются за автономным образовательным учреждением на праве хозяйственного ведения.
Приносящая доход деятельность автономного образовательного учреждения включает предпринимательскую деятельность и деятельность, приносящую доход, не обладающую признаками предпринимательской. Автономные образовательные учреждения могут осуществлять приносящую доход деятельность, если это предусмотрено их уставами, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы и соответствует таким целям. Критерий «соответствие целям» целесообразно исключить путем внесения изменений в законодательство. Осуществление автономным образовательным учреждением предпринимательской деятельности является необходимой мерой и не должно перерастать в самоцель и отвлекать от его основной деятельности - оказания качественных образовательных услуг, в связи с чем необходимо закрепить исчерпывающий перечень видов предпринимательской деятельности в Законе об образовании в РФ. На сегодняшний день автономное образовательное учреждение - как некоммерческая организация проходит трансформацию в разновидность коммерческой, поскольку с целью удовлетворения своих интересов должно стремиться к получению наибольшей прибыли, что связано с нестабильным финансовым обеспечением деятельности данного учреждения, ориентированным на жесткую связь с результатом. Данное стремление может породить вытеснение бюджетных социальных благ платными услугами, утрате социальных льгот. На примере ФГАОУ ВО ЮУрГУ можно говорить о существенном сокращении бюджетных мест на факультетах; о прекращении выделения средств ВУЗа на проезд, проживание студентов, участвующих в научных конференциях, олимпиадах, иных научных мероприятиях; о сокращении стипендий и льготных программ по отдыху и оздоровлению студентов.
Автономное образовательное учреждение может быть привлечено к гражданской, административной, в определенных случаях руководитель или иные должностные лица автономного образовательного учреждения могут нести уголовную ответственность.
Собственник имущества автономного образовательного учреждения не несет ответственности по обязательствам данного учреждения за исключением случаев причинения вреда автономным образовательным учреждением гражданам при невозможности удовлетворения их требований по обязательствам из причинения вреда. В нашем исследовании представлена и обоснована точка зрения о необходимости введения субсидиарной ответственности учредителя по обязательствам автономного учреждения, поскольку ее отсутствие может породить такую ситуацию, при которой долги автономного образовательного учреждения будут никак не обеспечены, что является само по себе абсурдным.


Купить