Помощь студентам в учебе
Судебные и иные правовые формы защиты местного самоуправления
|
Демократические процессы преобразования, которые происходят в России в последние года, обусловили заметное ускорение создания управленческих институтов, а так же механизмов их правовой защиты.
Местное самоуправление является одним из важнейших институтов развитого демократического общества. С принятием в 1993 году Конституции Российской Федерации стало активно развиваться как федеральное, так и региональное законодательство, затрагивающее различные аспекты построения и функционирования системы местного самоуправления в России.
В 2003 году был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который решил ряд проблем в области местного самоуправления. Вместе с тем, наряду с положительными моментами проводимых реформ имеют место и негативные процессы. До сих пор еще не решены проблемы с финансово¬экономической основой деятельности органов местного самоуправления, созданием условий для их самостоятельной и плодотворной работы. В федеральном законодательстве нормативно не закреплен термин «гарантии местного самоуправления», что негативно сказывается на развитии местного самоуправления. Имеют место также случаи ущемления прав граждан и органов местного самоуправления при разработке и принятии правовых актов органами государственной власти, о чем свидетельствует целый ряд судебных споров. В такой обстановке особое значение приобретают гарантии и защита прав местного самоуправления, без которых реальное самоуправление просто невозможно.
Существующее на данный момент законодательство о местном самоуправлении зачастую является декларативным и порой проявляются пробелы и противоречия в правовом регулировании 1. Несмотря на тот факт, что в России, согласно превалирующим научным представлениям, судебный прецедент не признается одним из источников права, тем не менее, существующая судебная практика по вопросам местного самоуправления, позволяющего уяснить субъектам права на осуществление местного самоуправления и органам государственной власти толкование противоречий и пробелов в нормах муниципального права. Чем обширнее судебная практика, тем всесторонней и детальнее станет правовая регламентация деятельности местного самоуправления, и проще и быстрее вносить изменения и дополнения в существующее законодательство и применять новые законы как на уровне Российской Федерации, как и в ее субъектах.
Эффективность судебной и внесудебной защиты, как конституционной гарантии прав местного самоуправления зависит не только от закрепления в законодательстве защиты прав местного самоуправления как такового, но и от наличия действующего механизма защиты прав местного самоуправления. В России процесс создания правовой основы для реализации механизма как судебной, так и внесудебной защиты местного самоуправления нельзя признать завершенным . На данный момент уже создан целый ряд процессуальных средств, позволяющих субъектам местного самоуправления отстаивать свои права в судебном порядке в судах общей юрисдикции, арбитражных судах, а также посредством конституционного судопроизводства. Однако практика их применения показывает необходимость дальнейшей работы над созданием механизма судебной защиты прав местного самоуправления, который учитывал бы особенности природы местного самоуправления, специфику компетенции органов судебной власти и другие факторы, оказывающие воздействие на способности граждан обеспечивать свои права в сфере местного самоуправления посредством судебной защиты.
Местное самоуправление как непосредственная власть народа, выраженная системной целостностью добровольного волеизъявления и практической реализации власти в ее структуре, полномочиях и компетенции, есть базовая основа конституционного строя Российской Федерации. Важнейшим элементом права на осуществление местного самоуправления являются гарантии его реализации и защиты, без которых оно остается декларируемым и неспособным быть реализованным в действительности . Однако права местного самоуправления не могут обеспечиваться каким - либо одним видом гарантий, а требуют наличия сложной многоуровневой системы гарантий.
Проблема судебной защиты прав местного самоуправления не является абсолютно новой для отечественной науки муниципального права. Однако, несмотря на актуальность этой проблемы в условиях развития института местного самоуправления в России, ее научная разработка носила в своей основе фрагментарный характер и осуществлялась, как правило, в связи с исследованием более общих проблем местного самоуправления, либо учеными - цивилистами в связи с исследованием проблем процессуальной правосубъектности муниципальных образований и органов местного самоуправления .
Степень разработанности проблемы характеризуется наличием научных работ, статей, диссертаций и учебных пособий. Данная тема отражена в трудах таких авторов как С.А. Островский, М.В. Баглай, В.А. Баранчиков, Я.Н. Овчинникова, Ю.А. Дмитриев, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев, Н.В. Постовой, Е.С. Шугрина, Н.Н. Черногор и др. Также некоторые проблемы данной темы отражаются в постановлениях, определениях и решениях по конкретным делам Конституционного суда Российско Федерации, Верховного суда Российской Федерации и др.
Объектом данного исследования являются общественные отношения, возникающие в области осуществления права на местное самоуправление, гарантированности его реализации, охраны, защиты и восстановления.
Предмет исследования составляют конституционные и иные юридические нормы Российской Федерации, содержащиеся в федеральных нормативных актах, нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актах, нормы международно¬правовых актов, органов конституционного правосудия, арбитражных судов, судов общей юрисдикции, которые затрагивают различные аспекты права человека на осуществление местного самоуправления, гарантии его реализации, охраны, защиты и восстановления.
В качестве методологической основы в работе использовались как общенаучные методы познания (диалектико-материалистический, системный, социологический), так и специальные (сравнительного правоведения, нормативно-логический, структурно-функциональный, историко-юридический, метод перехода от общего к частному, от абстрактного к конкретному).
Нормативной основой представленной работы выступают - Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года , Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 декабря 2003 года (далее - Федеральный закон № 131), и другие нормативные правовые акты, регулирующие данный вид правоотношений в России.
Цель работы - на основе анализа действующего законодательства выделить проблемные вопросы реализации права на защиту интересов местного самоуправления в Российской Федерации и предложить пути их решения.
В процессе исследования данной темы в работе были поставлены и решены следующие задачи:
- исследовать понятие и сущность основных гарантий местного самоуправления, в т.ч. гарантии права на судебную и иные правовые формы его защиты;
- проанализировать методы защиты прав местного самоуправления;
- изучить судебную практику судов Российской Федерации по вопросам защиты прав местного самоуправления;
- выявить проблемные вопросы реализации права на защиту местного самоуправления и предложить возможные варианты их преодоления.
Теоретическую основу исследования составили фундаментальные труды перечисленных выше отечественных и зарубежных государствоведов, юристов и ученых по теории государства и права, конституционному, муниципальному, административному праву и гражданскому процессу. Положения выпускной квалификационной работы соотнесены с мнениями, суждениями известных ученых, проиллюстрированы ссылками на действующее законодательство, судебную практику законодательства России.
Практическая значимость настоящего исследования связана с тем, что проблема защиты прав местного самоуправления имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Выводы, обобщения и рекомендации по дальнейшему совершенствованию нормативно - правовой базы судебной и внесудебной защиты прав местного самоуправления могут позволить гражданам, органам и должностным лицам местного самоуправления более эффективно реализовать право на судебную защиту.
В структурно-композиционном плане работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников.
Местное самоуправление является одним из важнейших институтов развитого демократического общества. С принятием в 1993 году Конституции Российской Федерации стало активно развиваться как федеральное, так и региональное законодательство, затрагивающее различные аспекты построения и функционирования системы местного самоуправления в России.
В 2003 году был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который решил ряд проблем в области местного самоуправления. Вместе с тем, наряду с положительными моментами проводимых реформ имеют место и негативные процессы. До сих пор еще не решены проблемы с финансово¬экономической основой деятельности органов местного самоуправления, созданием условий для их самостоятельной и плодотворной работы. В федеральном законодательстве нормативно не закреплен термин «гарантии местного самоуправления», что негативно сказывается на развитии местного самоуправления. Имеют место также случаи ущемления прав граждан и органов местного самоуправления при разработке и принятии правовых актов органами государственной власти, о чем свидетельствует целый ряд судебных споров. В такой обстановке особое значение приобретают гарантии и защита прав местного самоуправления, без которых реальное самоуправление просто невозможно.
Существующее на данный момент законодательство о местном самоуправлении зачастую является декларативным и порой проявляются пробелы и противоречия в правовом регулировании 1. Несмотря на тот факт, что в России, согласно превалирующим научным представлениям, судебный прецедент не признается одним из источников права, тем не менее, существующая судебная практика по вопросам местного самоуправления, позволяющего уяснить субъектам права на осуществление местного самоуправления и органам государственной власти толкование противоречий и пробелов в нормах муниципального права. Чем обширнее судебная практика, тем всесторонней и детальнее станет правовая регламентация деятельности местного самоуправления, и проще и быстрее вносить изменения и дополнения в существующее законодательство и применять новые законы как на уровне Российской Федерации, как и в ее субъектах.
Эффективность судебной и внесудебной защиты, как конституционной гарантии прав местного самоуправления зависит не только от закрепления в законодательстве защиты прав местного самоуправления как такового, но и от наличия действующего механизма защиты прав местного самоуправления. В России процесс создания правовой основы для реализации механизма как судебной, так и внесудебной защиты местного самоуправления нельзя признать завершенным . На данный момент уже создан целый ряд процессуальных средств, позволяющих субъектам местного самоуправления отстаивать свои права в судебном порядке в судах общей юрисдикции, арбитражных судах, а также посредством конституционного судопроизводства. Однако практика их применения показывает необходимость дальнейшей работы над созданием механизма судебной защиты прав местного самоуправления, который учитывал бы особенности природы местного самоуправления, специфику компетенции органов судебной власти и другие факторы, оказывающие воздействие на способности граждан обеспечивать свои права в сфере местного самоуправления посредством судебной защиты.
Местное самоуправление как непосредственная власть народа, выраженная системной целостностью добровольного волеизъявления и практической реализации власти в ее структуре, полномочиях и компетенции, есть базовая основа конституционного строя Российской Федерации. Важнейшим элементом права на осуществление местного самоуправления являются гарантии его реализации и защиты, без которых оно остается декларируемым и неспособным быть реализованным в действительности . Однако права местного самоуправления не могут обеспечиваться каким - либо одним видом гарантий, а требуют наличия сложной многоуровневой системы гарантий.
Проблема судебной защиты прав местного самоуправления не является абсолютно новой для отечественной науки муниципального права. Однако, несмотря на актуальность этой проблемы в условиях развития института местного самоуправления в России, ее научная разработка носила в своей основе фрагментарный характер и осуществлялась, как правило, в связи с исследованием более общих проблем местного самоуправления, либо учеными - цивилистами в связи с исследованием проблем процессуальной правосубъектности муниципальных образований и органов местного самоуправления .
Степень разработанности проблемы характеризуется наличием научных работ, статей, диссертаций и учебных пособий. Данная тема отражена в трудах таких авторов как С.А. Островский, М.В. Баглай, В.А. Баранчиков, Я.Н. Овчинникова, Ю.А. Дмитриев, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев, Н.В. Постовой, Е.С. Шугрина, Н.Н. Черногор и др. Также некоторые проблемы данной темы отражаются в постановлениях, определениях и решениях по конкретным делам Конституционного суда Российско Федерации, Верховного суда Российской Федерации и др.
Объектом данного исследования являются общественные отношения, возникающие в области осуществления права на местное самоуправление, гарантированности его реализации, охраны, защиты и восстановления.
Предмет исследования составляют конституционные и иные юридические нормы Российской Федерации, содержащиеся в федеральных нормативных актах, нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актах, нормы международно¬правовых актов, органов конституционного правосудия, арбитражных судов, судов общей юрисдикции, которые затрагивают различные аспекты права человека на осуществление местного самоуправления, гарантии его реализации, охраны, защиты и восстановления.
В качестве методологической основы в работе использовались как общенаучные методы познания (диалектико-материалистический, системный, социологический), так и специальные (сравнительного правоведения, нормативно-логический, структурно-функциональный, историко-юридический, метод перехода от общего к частному, от абстрактного к конкретному).
Нормативной основой представленной работы выступают - Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года , Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 декабря 2003 года (далее - Федеральный закон № 131), и другие нормативные правовые акты, регулирующие данный вид правоотношений в России.
Цель работы - на основе анализа действующего законодательства выделить проблемные вопросы реализации права на защиту интересов местного самоуправления в Российской Федерации и предложить пути их решения.
В процессе исследования данной темы в работе были поставлены и решены следующие задачи:
- исследовать понятие и сущность основных гарантий местного самоуправления, в т.ч. гарантии права на судебную и иные правовые формы его защиты;
- проанализировать методы защиты прав местного самоуправления;
- изучить судебную практику судов Российской Федерации по вопросам защиты прав местного самоуправления;
- выявить проблемные вопросы реализации права на защиту местного самоуправления и предложить возможные варианты их преодоления.
Теоретическую основу исследования составили фундаментальные труды перечисленных выше отечественных и зарубежных государствоведов, юристов и ученых по теории государства и права, конституционному, муниципальному, административному праву и гражданскому процессу. Положения выпускной квалификационной работы соотнесены с мнениями, суждениями известных ученых, проиллюстрированы ссылками на действующее законодательство, судебную практику законодательства России.
Практическая значимость настоящего исследования связана с тем, что проблема защиты прав местного самоуправления имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Выводы, обобщения и рекомендации по дальнейшему совершенствованию нормативно - правовой базы судебной и внесудебной защиты прав местного самоуправления могут позволить гражданам, органам и должностным лицам местного самоуправления более эффективно реализовать право на судебную защиту.
В структурно-композиционном плане работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников.
Важнейшим элементом права на осуществление местного самоуправления являются гарантии его реализации и защиты, без которых оно остается декларируемым и неспособным быть реализованным в действительности. Однако права местного самоуправления не могут обеспечиваться каким-либо одним видом гарантий, а требуют наличия сложной многоуровневой системы гарантий. Судебная защита является звеном этой системы и не может рассматриваться вне ее рамок, что обусловлено наличием значительного количества внутрисистемных связей. При этом эффективное применение судебной защиты возможно только при условии реальности всей совокупности гарантий местного самоуправления. Тем не менее, судебная защита в системе гарантий местного самоуправления занимает особое место.
Выдвигаемое положение об особом месте судебной защиты прав местного самоуправления в системе гарантий прав местного самоуправления обусловлено рядом причин. Во-первых, судебная защита прав местного самоуправления, являясь гарантией защиты прав, служит средством обеспечения другой группы гарантий реализации прав. Во-вторых, судебная защита прав местного самоуправления зачастую оказывается последним средством защиты, когда исчерпаны иные гарантии правовой защиты местного самоуправления.
Эффективность судебной защиты как конституционной гарантии прав местного самоуправления зависит не только от закрепления в законодательстве права на судебную защиту как такового, но и от наличия действующего механизма судебной защиты прав местного самоуправления. В России процесс создания правовой основы для реализации механизма судебной защиты местного самоуправления нельзя признать завершенным. На данный момент уже создан целый ряд процессуальных средств позволяющих субъектам местного самоуправления отстаивать свои права в судебном порядке в судах общей юрисдикции, арбитражных судах, а также посредством конституционного судопроизводства. Однако практика их применения показывает, что необходима дальнейшая работа над созданием механизма судебной защиты прав местного самоуправления, который учитывал бы особенности природы местного самоуправления, специфику компетенции органов судебной власти и другие факторы оказывающие воздействие на способность граждан обеспечить свои права в сфере местного самоуправления посредством судебной защиты.
В рамках конституционного судопроизводства такими факторами являются, во-первых, особенности конституционного регулирования местного самоуправления, а именно закрепление ключевых прав в сфере местного самоуправления непосредственно в Основном законе, так как чем детальнее права местного самоуправления закреплены в Конституции, тем шире возможности защиты этих прав посредством конституционного судопроизводства. Во-вторых, специфика государственного устройства также оказывает немаловажное влияние на возможности защиты прав местного самоуправления, поскольку в государствах с федеративным государственным устройством наличие органов региональной конституционной юстиции позволяет сделать судебную защиту прав местного самоуправления посредством конституционной юстиции более доступной.
Не менее важным фактором является компетенция органов конституционной юстиции. Так, реальные возможности защиты прав местного самоуправления посредством федерального конституционного правосудия в России существенно ограничены. Поскольку такие субъекты местного самоуправления как органы местного самоуправления и их должностные лица, деятельность которых является одной из наиболее важных форм реализации конституционного права на осуществление местного самоуправления, вообще лишены возможности использовать данный способ защиты нарушенных прав. Следовательно, компетенция Конституционного Суда требует дополнения полномочием, направленным на разрешение дел о защите конституционного права на осуществление местного самоуправления.
Безусловно, введение подобного полномочия в компетенцию Конституционного суда требует четкой проработки. Прежде всего, необходимо четко установить субъектов имеющих право на обращение с жалобой, а также объекты жалобы.
Правом на обращение в Конституционный Суд в первую очередь должны быть наделены органы местного самоуправления, поскольку защита нарушенных прав и законных интересов для органов местного самоуправления является не только их правом, но и обязанностью как органов, которым народом доверено осуществлять публичную власть. Аналогичным образом право на обращение должно быть предоставлено ассоциациям и союзам муниципальных образований, что обусловлено непосредственно целями их деятельности (эффективное осуществление прав и интересов муниципальных образований).
В качестве объектов жалобы на нарушение конституционного права на осуществление местного самоуправления представляется обоснованным выделить в первую очередь федеральные нормативные акты, указанные в ч. 2 ст. 125 Конституции Российской Федерации. Однако, с учетом ряда оговорок, следует рассмотреть возможность выделения в качестве объектов федерального конституционного контроля нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации. Поскольку, как было отмечено выше, в большинстве субъектов Российской Федерации отсутствуют органы конституционного контроля, в компетенцию которых и должна входить проверка конституционности такого рода актов, представляется возможным, в случае отсутствия конституционного (уставного) суда в соответствующем субъекте Российской Федерации, передать это полномочие Конституционному Суду Российской Федерации, возможно это следует сделать аналогично тому, как установлено в законодательстве Германии.
В арбитражных судах и судах общей юрисдикции судебная защита прав местного самоуправления может осуществляться в рамках различных форм судопроизводства, в первую очередь, гражданского и административного, в зависимости от характера материальных правоотношений послуживших основанием возникновения спора. Однако, нельзя не подчеркнуть, что процессуальное законодательство в значительной мере отстает от законодательства материального. Подчиняя значительное количество споров с участием местного самоуправления правилам административного судопроизводства, законодатель не учитывает ряд особенностей материальных правоотношений с участием местного самоуправления, которые не являются административными по своей сути, с одной стороны, но при этом, носят публично-правовой характер.
Специфика процессуальной правосубъектности муниципальных образований и органов местного самоуправления состоит в том, что муниципальные образования реализуют свою процессуальную правоспособность через уполномоченные органы. При этом органы местного самоуправления занимают в процессе своеобразное положение, не подпадающее под признаки ни стороны, ни представителя. Кроме того, в случаях, когда органы местного самоуправления действуют в процессе от имени и в интересах муниципального образования к ним не могут применяться положения о сторонах, процессуальном соучастии и правопреемстве.1
Таким образом, для обеспечения эффективности судебной защиты необходимо обеспечение условий как со стороны государства - создание нормативно-правовой базы в сфере местного самоуправления, позволяющей решать вопросы жизнеобеспечения населения и создающей стимулы для его развития, так и со стороны местного сообщества - исполнение предписаний органами местного самоуправления и активное участие граждан в решении вопросов местного значения.
Одна из серьезных проблем муниципального права и местного самоуправления - создание эффективной системы взаимодействия органов местного самоуправления с населением. Юридические гарантии местного самоуправления прежде всего должны обеспечить это взаимодействие.
Чтобы система местного самоуправления эффективно заработала, необходимо активное, сознательное участие в ее функционировании всего населения муниципального образования, а для этого нужно повышать социальную активность населения и его правовую культуру.
В целях преодоления отмеченного противоречия представляется необходимым законодательно признать субъектами спорных отношений по вопросам местного самоуправления муниципальные образования. Органы же местного самоуправления в соответствии с их правовым статусом, принципиально очерченным в том числе в ГК РФ, и компетенцией, определенной в уставе муниципального образования, должны выступать всегда лишь в качестве представителей муниципального образования, т. е. общественных интересов. В этой связи вряд ли можно признать удачной утвердившуюся в российском законодательстве конструкцию, согласно которой органы местного самоуправления наделяются статусом юридических лиц, преследующих наряду с общественными еще и некие
1 Кондрашев, Ю.В. Процессуальная правосубъектность органов местного самоуправления. // Юридические факты и способы защиты основных прав и свобод граждан Российской Федерации: Материалы межвуз. науч. практ. конф. 27 ноября 2001. - Тюмень, 2002. - С. 138 - 142.
собственные интересы.
Выявление публично-правового интереса как предмета судебной защиты имеет решающее значение для отнесения той или иной категории дел к производству по делам, возникающим из публично-правовых отношений. Гражданско-процессуальное, законодательство исходит из более узкого понимания публично-правовых отношений, не относя к этой сфере те отношения в сфере местного самоуправления, в которых с очевидностью присутствует публично-правовой интерес, нуждающийся в судебной защите. Защита публичного интереса, как особая процессуальная форма защиты прав местного самоуправления, должна быть полноценно представлена в каждой из разновидностей юрисдикционного процесса. В настоящее время это - универсальная процессуальная форма защиты коллективного интереса населения муниципального образования, а не индивидуального интереса.
Выдвигаемое положение об особом месте судебной защиты прав местного самоуправления в системе гарантий прав местного самоуправления обусловлено рядом причин. Во-первых, судебная защита прав местного самоуправления, являясь гарантией защиты прав, служит средством обеспечения другой группы гарантий реализации прав. Во-вторых, судебная защита прав местного самоуправления зачастую оказывается последним средством защиты, когда исчерпаны иные гарантии правовой защиты местного самоуправления.
Эффективность судебной защиты как конституционной гарантии прав местного самоуправления зависит не только от закрепления в законодательстве права на судебную защиту как такового, но и от наличия действующего механизма судебной защиты прав местного самоуправления. В России процесс создания правовой основы для реализации механизма судебной защиты местного самоуправления нельзя признать завершенным. На данный момент уже создан целый ряд процессуальных средств позволяющих субъектам местного самоуправления отстаивать свои права в судебном порядке в судах общей юрисдикции, арбитражных судах, а также посредством конституционного судопроизводства. Однако практика их применения показывает, что необходима дальнейшая работа над созданием механизма судебной защиты прав местного самоуправления, который учитывал бы особенности природы местного самоуправления, специфику компетенции органов судебной власти и другие факторы оказывающие воздействие на способность граждан обеспечить свои права в сфере местного самоуправления посредством судебной защиты.
В рамках конституционного судопроизводства такими факторами являются, во-первых, особенности конституционного регулирования местного самоуправления, а именно закрепление ключевых прав в сфере местного самоуправления непосредственно в Основном законе, так как чем детальнее права местного самоуправления закреплены в Конституции, тем шире возможности защиты этих прав посредством конституционного судопроизводства. Во-вторых, специфика государственного устройства также оказывает немаловажное влияние на возможности защиты прав местного самоуправления, поскольку в государствах с федеративным государственным устройством наличие органов региональной конституционной юстиции позволяет сделать судебную защиту прав местного самоуправления посредством конституционной юстиции более доступной.
Не менее важным фактором является компетенция органов конституционной юстиции. Так, реальные возможности защиты прав местного самоуправления посредством федерального конституционного правосудия в России существенно ограничены. Поскольку такие субъекты местного самоуправления как органы местного самоуправления и их должностные лица, деятельность которых является одной из наиболее важных форм реализации конституционного права на осуществление местного самоуправления, вообще лишены возможности использовать данный способ защиты нарушенных прав. Следовательно, компетенция Конституционного Суда требует дополнения полномочием, направленным на разрешение дел о защите конституционного права на осуществление местного самоуправления.
Безусловно, введение подобного полномочия в компетенцию Конституционного суда требует четкой проработки. Прежде всего, необходимо четко установить субъектов имеющих право на обращение с жалобой, а также объекты жалобы.
Правом на обращение в Конституционный Суд в первую очередь должны быть наделены органы местного самоуправления, поскольку защита нарушенных прав и законных интересов для органов местного самоуправления является не только их правом, но и обязанностью как органов, которым народом доверено осуществлять публичную власть. Аналогичным образом право на обращение должно быть предоставлено ассоциациям и союзам муниципальных образований, что обусловлено непосредственно целями их деятельности (эффективное осуществление прав и интересов муниципальных образований).
В качестве объектов жалобы на нарушение конституционного права на осуществление местного самоуправления представляется обоснованным выделить в первую очередь федеральные нормативные акты, указанные в ч. 2 ст. 125 Конституции Российской Федерации. Однако, с учетом ряда оговорок, следует рассмотреть возможность выделения в качестве объектов федерального конституционного контроля нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации. Поскольку, как было отмечено выше, в большинстве субъектов Российской Федерации отсутствуют органы конституционного контроля, в компетенцию которых и должна входить проверка конституционности такого рода актов, представляется возможным, в случае отсутствия конституционного (уставного) суда в соответствующем субъекте Российской Федерации, передать это полномочие Конституционному Суду Российской Федерации, возможно это следует сделать аналогично тому, как установлено в законодательстве Германии.
В арбитражных судах и судах общей юрисдикции судебная защита прав местного самоуправления может осуществляться в рамках различных форм судопроизводства, в первую очередь, гражданского и административного, в зависимости от характера материальных правоотношений послуживших основанием возникновения спора. Однако, нельзя не подчеркнуть, что процессуальное законодательство в значительной мере отстает от законодательства материального. Подчиняя значительное количество споров с участием местного самоуправления правилам административного судопроизводства, законодатель не учитывает ряд особенностей материальных правоотношений с участием местного самоуправления, которые не являются административными по своей сути, с одной стороны, но при этом, носят публично-правовой характер.
Специфика процессуальной правосубъектности муниципальных образований и органов местного самоуправления состоит в том, что муниципальные образования реализуют свою процессуальную правоспособность через уполномоченные органы. При этом органы местного самоуправления занимают в процессе своеобразное положение, не подпадающее под признаки ни стороны, ни представителя. Кроме того, в случаях, когда органы местного самоуправления действуют в процессе от имени и в интересах муниципального образования к ним не могут применяться положения о сторонах, процессуальном соучастии и правопреемстве.1
Таким образом, для обеспечения эффективности судебной защиты необходимо обеспечение условий как со стороны государства - создание нормативно-правовой базы в сфере местного самоуправления, позволяющей решать вопросы жизнеобеспечения населения и создающей стимулы для его развития, так и со стороны местного сообщества - исполнение предписаний органами местного самоуправления и активное участие граждан в решении вопросов местного значения.
Одна из серьезных проблем муниципального права и местного самоуправления - создание эффективной системы взаимодействия органов местного самоуправления с населением. Юридические гарантии местного самоуправления прежде всего должны обеспечить это взаимодействие.
Чтобы система местного самоуправления эффективно заработала, необходимо активное, сознательное участие в ее функционировании всего населения муниципального образования, а для этого нужно повышать социальную активность населения и его правовую культуру.
В целях преодоления отмеченного противоречия представляется необходимым законодательно признать субъектами спорных отношений по вопросам местного самоуправления муниципальные образования. Органы же местного самоуправления в соответствии с их правовым статусом, принципиально очерченным в том числе в ГК РФ, и компетенцией, определенной в уставе муниципального образования, должны выступать всегда лишь в качестве представителей муниципального образования, т. е. общественных интересов. В этой связи вряд ли можно признать удачной утвердившуюся в российском законодательстве конструкцию, согласно которой органы местного самоуправления наделяются статусом юридических лиц, преследующих наряду с общественными еще и некие
1 Кондрашев, Ю.В. Процессуальная правосубъектность органов местного самоуправления. // Юридические факты и способы защиты основных прав и свобод граждан Российской Федерации: Материалы межвуз. науч. практ. конф. 27 ноября 2001. - Тюмень, 2002. - С. 138 - 142.
собственные интересы.
Выявление публично-правового интереса как предмета судебной защиты имеет решающее значение для отнесения той или иной категории дел к производству по делам, возникающим из публично-правовых отношений. Гражданско-процессуальное, законодательство исходит из более узкого понимания публично-правовых отношений, не относя к этой сфере те отношения в сфере местного самоуправления, в которых с очевидностью присутствует публично-правовой интерес, нуждающийся в судебной защите. Защита публичного интереса, как особая процессуальная форма защиты прав местного самоуправления, должна быть полноценно представлена в каждой из разновидностей юрисдикционного процесса. В настоящее время это - универсальная процессуальная форма защиты коллективного интереса населения муниципального образования, а не индивидуального интереса.
