Помощь студентам в учебе
Проблемы правового статуса Главы муниципального образования
|
АННОТАЦИЯ 2
ВВЕДЕНИЕ 8
ГЛАВА 1 ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СТАТУСА ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 12
§ 1.1 Понятие и юридическая природа правового статуса главы муниципального образования 12
§ 1.2 Место и роль главы муниципального образования в системе органов местного самоуправления 18
ГЛАВА 2 ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА ГЛАВЫ
МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ 28
§ 2.1 Полномочия Главы муниципального образования, его ограничения и гарантии при исполнении служебных обязанностей 28
§ 2.2 Особенность ответственности главы муниципального
образования 43
§ 2.3 Совершенствование деятельности главы муниципального образования в Российской Федерации 51
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 62
ВВЕДЕНИЕ 8
ГЛАВА 1 ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СТАТУСА ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 12
§ 1.1 Понятие и юридическая природа правового статуса главы муниципального образования 12
§ 1.2 Место и роль главы муниципального образования в системе органов местного самоуправления 18
ГЛАВА 2 ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА ГЛАВЫ
МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ 28
§ 2.1 Полномочия Главы муниципального образования, его ограничения и гарантии при исполнении служебных обязанностей 28
§ 2.2 Особенность ответственности главы муниципального
образования 43
§ 2.3 Совершенствование деятельности главы муниципального образования в Российской Федерации 51
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 62
Актуальность настоящего исследования заключается в том, что недавно прошедшая в Российской Федерации муниципальная реформа непосредственно затрагивает интересы каждого гражданина, так как именно с местным самоуправлением связано решение большинства повседневных проблем людей. Реформа местного самоуправления в Российской Федерации, как и реформа федеративных отношений, проводится в соответствии с разграничением полномочий всех уровней власти и повышения эффективности их осуществления, в том числе органами местной власти. В этой связи определение четкой структуры и организации системы органов местного самоуправления и, в том числе, закрепления правового статуса главы муниципального образования, является одной из актуальных задач муниципальной реформы.
Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту - Федеральный закон № 131-ФЗ) в п. 2 ст. 34 предусматривает, что наличие в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования является обязательным. В связи с обязательностью главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления необходимо обратиться к вопросу проблемам правового статуса данного должностного лица в муниципальных образованиях.
Это связано и с тем, что, с рядом внесенных изменений в Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в регламентации правового статуса главы появилось ряд вопросов, которые требуют более точного изучения, а, следовательно, регламентирования.
Одной из которых является слабость механизма ответственности и недостаточность гарантий деятельности главы муниципального образования, а также в Законе нет четкой регламентации правового статуса указанного лица.
Так, с последними изменениями в Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года)1 (далее по тексту - Конституция РФ) в России созданы два уровня управления обществом: государственная власть и местное самоуправление. Так, в соответствии со ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление выведено из системы государственной власти, которая предполагала отработанные схемы управления и контроля над деятельностью должностного лица, осуществлявшего основной объем властных функций на местном уровне. В связи с этим в настоящее время главы муниципальных образований заняли ключевую позицию в системе местного самоуправления, не просто возглавляя деятельность по осуществлению местного самоуправления, а олицетворяют власть на местном уровне.
Свидетельством этому являются внесенные Федеральным законом от 03.04.2017 № 64-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования государственной политики в области противодействия коррупции» изменения в Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которые существенно изменили систему законодательства о местном самоуправлении, расширили полномочия главы муниципального образования.
В настоящее время изучение правового статуса главы муниципального образования представляет несомненный интерес в научном плане и является предметом многочисленных споров, как среди практических работников, так и ученых, специализирующихся на муниципально-правовой проблематике.
Особую актуальность рассматриваемой теме придает так же то обстоятельство, что в Российской Федерации недостаточно урегулировано законодательство, регламентирующее правовой статус главы муниципального образования. Поэтому нестабильность правового положения глав муниципальных образований в системе органов местного самоуправления снижает эффективность их практической деятельности.
Объектом дипломного исследования являются общественные отношения, связанные с проблемами правового регулирования, организацией и деятельностью главы муниципального образования.
Предметом дипломного исследования являются компетенция и полномочия главы муниципальных образований, особенности их правового регулирования и реализации; теоретико-правовые взгляды по вопросам усовершенствования деятельности глав на уровне муниципального образования; нормы права, закрепляющие и регулирующие основы статуса главы муниципального образования.
Цель дипломной работы заключается в выявлении проблемных аспектов правового статуса главы муниципального образования.
Для достижения цели исследования дипломной работы планируется решить следующие задачи:
- определить понятие и юридическую природу правового статуса главы муниципального образования;
- рассмотреть место и роль главы муниципального образования в системе органов местного самоуправления;
- исследовать полномочия главы муниципального образования, его ограничения и гарантии при исполнении служебных обязанностей;
- изучить особенности ответственности главы муниципального образования;
- предложить пути совершенствования деятельности главы муниципального образования в Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составили общенаучные и частнонаучные методы познания, в том числе диалектический, системный, комплексный, целевой подходы к изучаемой проблеме, логический, сравнительно-правовой и другие методы.
Применение в комплексе разных методов и результатов научных достижений позволило раскрыть обобщающие закономерности предмета дипломного исследования, изучить его в разнообразных ракурсах, а в конечном счете - решить поставленные задачи.
Теоретическую основу дипломной работы составляет специальная юридическая литература, таких авторов как М.С. Басиева, Т.М. Бялкиной, Е.И. Бычковой, Е.В. Выдрина, Н.В. Джагарян, Е.М. Заболотских, И.И. Макарова, Д.Г. Правдина, А.А. Сергеева, С.Г. Соловьева, С.А. Терехович, Е.С. Шугрина, В.А. Щепачева и других.
Нормативной основой дипломной работы выступили Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», текущее законодательство, подзаконные нормативные правовые акты.
Научная новизна заключается в том, что дипломная работы является первой попыткой комплексного исследования проблем правового статуса главы муниципального образования применительно к современным условиям Российской Федерации.
С учетом конституционного и муниципального права проведено исследование современных теоретических проблем правового статуса главы муниципального образования.
В работе на основе теоретического исследования обоснована необходимость в современных условиях такого регулирования деятельности главы муниципального образования, которое наиболее эффективно решило бы проблему основ правового статуса главы, разработаны предложения, направленные на совершенствование правового статуса главы муниципального образования.
Практическая значимость дипломного исследования заключается в том, что она имеет как теоретическое, так и прикладное значение. Теоретические выводы дипломной работы могут быть использованы в научной работе, включены в учебные курсы по муниципальному праву при совершенствовании нормативно-правовой основы статуса главы муниципального образования. Прикладные результаты работы могут быть использованы при решении практических задач в различных сферах местного самоуправления главами муниципальных образований, в подготовке учебно-методической литературы для работников муниципальной службы.
Практическая значимость заключается в возможности использования результатов исследования в нормотворчестве в образовательной и иной практической деятельности.
Структура и объем дипломной работы обусловлены целью и задачами исследования. Дипломная работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя пять параграфов, заключения и библиографического списка.
Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту - Федеральный закон № 131-ФЗ) в п. 2 ст. 34 предусматривает, что наличие в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования является обязательным. В связи с обязательностью главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления необходимо обратиться к вопросу проблемам правового статуса данного должностного лица в муниципальных образованиях.
Это связано и с тем, что, с рядом внесенных изменений в Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в регламентации правового статуса главы появилось ряд вопросов, которые требуют более точного изучения, а, следовательно, регламентирования.
Одной из которых является слабость механизма ответственности и недостаточность гарантий деятельности главы муниципального образования, а также в Законе нет четкой регламентации правового статуса указанного лица.
Так, с последними изменениями в Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года)1 (далее по тексту - Конституция РФ) в России созданы два уровня управления обществом: государственная власть и местное самоуправление. Так, в соответствии со ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление выведено из системы государственной власти, которая предполагала отработанные схемы управления и контроля над деятельностью должностного лица, осуществлявшего основной объем властных функций на местном уровне. В связи с этим в настоящее время главы муниципальных образований заняли ключевую позицию в системе местного самоуправления, не просто возглавляя деятельность по осуществлению местного самоуправления, а олицетворяют власть на местном уровне.
Свидетельством этому являются внесенные Федеральным законом от 03.04.2017 № 64-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования государственной политики в области противодействия коррупции» изменения в Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которые существенно изменили систему законодательства о местном самоуправлении, расширили полномочия главы муниципального образования.
В настоящее время изучение правового статуса главы муниципального образования представляет несомненный интерес в научном плане и является предметом многочисленных споров, как среди практических работников, так и ученых, специализирующихся на муниципально-правовой проблематике.
Особую актуальность рассматриваемой теме придает так же то обстоятельство, что в Российской Федерации недостаточно урегулировано законодательство, регламентирующее правовой статус главы муниципального образования. Поэтому нестабильность правового положения глав муниципальных образований в системе органов местного самоуправления снижает эффективность их практической деятельности.
Объектом дипломного исследования являются общественные отношения, связанные с проблемами правового регулирования, организацией и деятельностью главы муниципального образования.
Предметом дипломного исследования являются компетенция и полномочия главы муниципальных образований, особенности их правового регулирования и реализации; теоретико-правовые взгляды по вопросам усовершенствования деятельности глав на уровне муниципального образования; нормы права, закрепляющие и регулирующие основы статуса главы муниципального образования.
Цель дипломной работы заключается в выявлении проблемных аспектов правового статуса главы муниципального образования.
Для достижения цели исследования дипломной работы планируется решить следующие задачи:
- определить понятие и юридическую природу правового статуса главы муниципального образования;
- рассмотреть место и роль главы муниципального образования в системе органов местного самоуправления;
- исследовать полномочия главы муниципального образования, его ограничения и гарантии при исполнении служебных обязанностей;
- изучить особенности ответственности главы муниципального образования;
- предложить пути совершенствования деятельности главы муниципального образования в Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составили общенаучные и частнонаучные методы познания, в том числе диалектический, системный, комплексный, целевой подходы к изучаемой проблеме, логический, сравнительно-правовой и другие методы.
Применение в комплексе разных методов и результатов научных достижений позволило раскрыть обобщающие закономерности предмета дипломного исследования, изучить его в разнообразных ракурсах, а в конечном счете - решить поставленные задачи.
Теоретическую основу дипломной работы составляет специальная юридическая литература, таких авторов как М.С. Басиева, Т.М. Бялкиной, Е.И. Бычковой, Е.В. Выдрина, Н.В. Джагарян, Е.М. Заболотских, И.И. Макарова, Д.Г. Правдина, А.А. Сергеева, С.Г. Соловьева, С.А. Терехович, Е.С. Шугрина, В.А. Щепачева и других.
Нормативной основой дипломной работы выступили Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», текущее законодательство, подзаконные нормативные правовые акты.
Научная новизна заключается в том, что дипломная работы является первой попыткой комплексного исследования проблем правового статуса главы муниципального образования применительно к современным условиям Российской Федерации.
С учетом конституционного и муниципального права проведено исследование современных теоретических проблем правового статуса главы муниципального образования.
В работе на основе теоретического исследования обоснована необходимость в современных условиях такого регулирования деятельности главы муниципального образования, которое наиболее эффективно решило бы проблему основ правового статуса главы, разработаны предложения, направленные на совершенствование правового статуса главы муниципального образования.
Практическая значимость дипломного исследования заключается в том, что она имеет как теоретическое, так и прикладное значение. Теоретические выводы дипломной работы могут быть использованы в научной работе, включены в учебные курсы по муниципальному праву при совершенствовании нормативно-правовой основы статуса главы муниципального образования. Прикладные результаты работы могут быть использованы при решении практических задач в различных сферах местного самоуправления главами муниципальных образований, в подготовке учебно-методической литературы для работников муниципальной службы.
Практическая значимость заключается в возможности использования результатов исследования в нормотворчестве в образовательной и иной практической деятельности.
Структура и объем дипломной работы обусловлены целью и задачами исследования. Дипломная работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя пять параграфов, заключения и библиографического списка.
В ходе настоящего исследования установлено, что глава муниципального образования является единоличным органом местного самоуправления по смыслу ч. 1 ст. 34 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а согласно ч. 1 ст. 36 указанного Закона глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Определено, что на главу муниципального образования распространяется статус муниципального служащего. Будучи выборным должностным лицом местного самоуправления, глава муниципалитета замещает не «должность муниципальной службы» (как муниципальный служащий), а именно «муниципальную должность», таким образом, деятельность последнего регламентируется Конституцией РФ, Федеральным законом от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральным законом от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», а также иным законодательством РФ.
Таким образом, глава муниципального образования - центральная должность в системе органов местного самоуправления, наделённая полномочиями в соответствии Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», при этом его статус как высшего должностного лица обеспечиваться за счет норм федерального законодательства, возлагающих на главу муниципального образования обособленные полномочия, в том числе полномочия, призванные гарантировать реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства на местном уровне.
Глава муниципального образования возглавляет представительный орган, он, исходя из ст. 2 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», обладает еще и статусом депутата, замещающего должность в представительном органе муниципального образования, - председателя представительного органа муниципального образования.
Кроме того, исходя из логики законодателя, глава муниципального образования является еще и выборным должностным лицом местного самоуправления, а, следовательно, глава муниципального образования играет ключевую роль в системе местного самоуправления, не просто возглавляя деятельность по осуществлению местного самоуправления, а олицетворяя власть на местном уровне. Естественно, наделяя глав муниципальных образований большим объемом властных полномочий, органы государственной власти Российской Федерации закрепляли в законодательстве систему правовых мер, которые должны были обеспечить ответственность глав муниципальных образований.
Правовой статус главы муниципального образования как отдельного должностного лица, наделяемого собственными полномочиями, как лица, возглавляющего представительный орган, и как главы местной администрации заключается в его полномочиях, гарантиях, ограничениях и запретах.
В соответствии с ч. 4 ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования от своего имени:
1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;
4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования;
5) обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.
Как видно даже из этого перечня, глава муниципального образования вправе самостоятельно решать значительный круг вопросов, в том числе, издавая при этом акты, обязательные к применению на территории муниципального образования. Кроме того, следует особо обратить внимание на то, что именно на него возложено обеспечение осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, что требует от главы муниципального образования обеспечения взаимодействия между этими органами.
Помимо полномочий, указанных непосредственно в ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», глава муниципального образования наделен рассматриваемым законом и иными полномочиями, в частности, только глава муниципального образования наряду с группой жителей поселения вправе инициировать сход граждан (ст. 25); он может проводить публичные слушания (ст. 28); выступать с инициативой проведения опроса граждан (ст. 31) и др.
1. Предложение о внесении изменения в понятие «глава
муниципального образования», в части изменения полномочий, на
компетенции, ввиду того, что «компетенция» более широкое понятие и
включает в себя полномочия и предметы ведения - сферы общественных
отношений.
Законодательно установлено
Глава муниципального образования является обладателем организационно-распорядительных (если руководит думой) или исполнительнораспорядительных полномочий (когда возглавляет местную администрацию) по организации деятельности представительного органа или по решению вопросов местного значения.
На сегодняшний день в действующей законодательной формулировке сказано, что глава «наделяется... собственными полномочиями по решению вопросов местного значения» согласно ч. 1 ст. 36 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако из общей теории права известно, что полномочия (т.е. совокупность прав и обязанностей субъекта) - это лишь элемент (часть) более широкой и сложной правовой категории, а именно компетенции. Кроме полномочий, компетенция также включает в себя и предметы ведения - сферы общественных отношений, в которых правомочен действовать властный субъект и территориальный масштаб (уровень) его деятельности.
С учетом сказанного, было бы целесообразным говорить о том, что глава муниципального образования наделяется уставом не собственными полномочиями, а собственной компетенцией по решению вопросов местного значения.
Также в ч. 1 ст. 36 Федерального закона 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сказано, что глава «наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями».
Недостатки
Возникает закономерный вопрос: почему только в соответствии с настоящей статьей?
Ведь отдельные полномочия главы муниципалитета содержатся также и в других нормах Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в частности право отклонения нормативных актов, принятых представительным органом муниципального образования (право вето) закреплено в ч. 13 ст. 35 (речь идет о так называемом «сильном главе», т.е. руководителе местной администрации); право назначать публичные слушания (при наличии собственной инициативы), - в ст. 28, и т.д. Подобные примеры можно продолжить.
Поэтому было бы целесообразным говорить о том, что глава наделяется уставом муниципального образования собственной компетенцией по решению вопросов местного значения не только исключительно в соответствии со ст. 36, а в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в целом.
Предложение
Резюмируя все вышесказанное, необходимо предложить законодателю внести изменение в текст ст. 2 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а именно изложить следующее понятие: глава муниципального образования - высшее выборное должностное лицо муниципального образования, замещающее муниципальную должность, наделенное уставом муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. Аналогичным образом должна быть скорректирована соответственно и ч. 1 ст. 36 данного законодательного акта.
2. Предложение о назначении главы муниципального образования
только на постоянной основе, что будет гарантом того, что глава
муниципального образования не сможет совмещать муниципальную
службу и предпринимательскую деятельность.
Законодательно установлено
Анализ полномочий, предоставленных главе муниципального образования, показывает, что он выступает гарантом соблюдения принципа соблюдения прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования, соответственно, если глава муниципального образования реализует свои полномочия только в свободное от основной деятельности время либо, находясь в прямой или косвенной зависимости от других органов и должностных лиц местного самоуправления, его функции как гаранта не будут выполняться в полной мере.
Недостатки
Если глава муниципального образования работает одновременно по трудовому договору или занимается предпринимательской деятельностью чреваты возникновением ситуации конфликта интересов.
Предложение
Целесообразно рекомендовать законодателю внести изменения в ст. 36 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», указав в ней, что глава муниципального образования может осуществлять свои полномочия только на постоянной основе. Тем самым на него будут распространены и запреты, установленные ч. 7 ст. 40 указанного закона для выборных лиц, работающих на постоянной основе.
3. Предложение о совершенствовании нормы устанавливающей ответственность главы муниципального образования.
Законодательно установлено
Уголовным кодексом Российской Федерации установлено, что субъектами совершения таких преступлений, как злоупотребление должностными полномочиями и превышение должностных полномочий (гл. 30 УК РФ), являются лица, занимающие государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта РФ, а равно глава органа местного самоуправления.
Недостатки
В свою очередь, в постановлении Пленума Верховного Суда РФ подчеркивается, что под главой органа местного самоуправления «следует понимать только главу муниципального образования - высшее должностное лицо муниципального образования, наделенное уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения». В указанной позиции высшего судебного органа, по нашему мнению, не учитывается специфика правового положения Главы. Следует обратить внимание на тот факт, что Глава реализует собственные полномочия в качестве высшего должностного лица муниципалитета независимо от того, какой орган местного самоуправления он возглавляет (например, обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ; координирует деятельность всех муниципальных органов власти).
Предложение
В связи с этим целесообразно было бы внести изменения в ст. 285 (ч. 2), 286 (ч. 2) УК РФ, указав в качестве субъекта юридической ответственности за совершение данных преступлений и главу муниципального образования.
Указанные предложения восполнять пробелы правового статуса главы муниципального образования, а также регламентируют его правовое положение в системе органов местного самоуправления, должность которого играет ключевую роль в системе местного самоуправления, не просто возглавляя деятельность по осуществлению местного самоуправления, а олицетворяя власть на местном уровне.
Естественно, наделяя глав муниципальных образований большим объемом властных полномочий, органы государственной власти Российской Федерации закрепляли в законодательстве систему правовых мер, которые должны были обеспечить ответственность глав муниципальных образований.
Определено, что на главу муниципального образования распространяется статус муниципального служащего. Будучи выборным должностным лицом местного самоуправления, глава муниципалитета замещает не «должность муниципальной службы» (как муниципальный служащий), а именно «муниципальную должность», таким образом, деятельность последнего регламентируется Конституцией РФ, Федеральным законом от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральным законом от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», а также иным законодательством РФ.
Таким образом, глава муниципального образования - центральная должность в системе органов местного самоуправления, наделённая полномочиями в соответствии Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», при этом его статус как высшего должностного лица обеспечиваться за счет норм федерального законодательства, возлагающих на главу муниципального образования обособленные полномочия, в том числе полномочия, призванные гарантировать реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства на местном уровне.
Глава муниципального образования возглавляет представительный орган, он, исходя из ст. 2 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», обладает еще и статусом депутата, замещающего должность в представительном органе муниципального образования, - председателя представительного органа муниципального образования.
Кроме того, исходя из логики законодателя, глава муниципального образования является еще и выборным должностным лицом местного самоуправления, а, следовательно, глава муниципального образования играет ключевую роль в системе местного самоуправления, не просто возглавляя деятельность по осуществлению местного самоуправления, а олицетворяя власть на местном уровне. Естественно, наделяя глав муниципальных образований большим объемом властных полномочий, органы государственной власти Российской Федерации закрепляли в законодательстве систему правовых мер, которые должны были обеспечить ответственность глав муниципальных образований.
Правовой статус главы муниципального образования как отдельного должностного лица, наделяемого собственными полномочиями, как лица, возглавляющего представительный орган, и как главы местной администрации заключается в его полномочиях, гарантиях, ограничениях и запретах.
В соответствии с ч. 4 ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования от своего имени:
1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;
4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования;
5) обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.
Как видно даже из этого перечня, глава муниципального образования вправе самостоятельно решать значительный круг вопросов, в том числе, издавая при этом акты, обязательные к применению на территории муниципального образования. Кроме того, следует особо обратить внимание на то, что именно на него возложено обеспечение осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, что требует от главы муниципального образования обеспечения взаимодействия между этими органами.
Помимо полномочий, указанных непосредственно в ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», глава муниципального образования наделен рассматриваемым законом и иными полномочиями, в частности, только глава муниципального образования наряду с группой жителей поселения вправе инициировать сход граждан (ст. 25); он может проводить публичные слушания (ст. 28); выступать с инициативой проведения опроса граждан (ст. 31) и др.
1. Предложение о внесении изменения в понятие «глава
муниципального образования», в части изменения полномочий, на
компетенции, ввиду того, что «компетенция» более широкое понятие и
включает в себя полномочия и предметы ведения - сферы общественных
отношений.
Законодательно установлено
Глава муниципального образования является обладателем организационно-распорядительных (если руководит думой) или исполнительнораспорядительных полномочий (когда возглавляет местную администрацию) по организации деятельности представительного органа или по решению вопросов местного значения.
На сегодняшний день в действующей законодательной формулировке сказано, что глава «наделяется... собственными полномочиями по решению вопросов местного значения» согласно ч. 1 ст. 36 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако из общей теории права известно, что полномочия (т.е. совокупность прав и обязанностей субъекта) - это лишь элемент (часть) более широкой и сложной правовой категории, а именно компетенции. Кроме полномочий, компетенция также включает в себя и предметы ведения - сферы общественных отношений, в которых правомочен действовать властный субъект и территориальный масштаб (уровень) его деятельности.
С учетом сказанного, было бы целесообразным говорить о том, что глава муниципального образования наделяется уставом не собственными полномочиями, а собственной компетенцией по решению вопросов местного значения.
Также в ч. 1 ст. 36 Федерального закона 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сказано, что глава «наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями».
Недостатки
Возникает закономерный вопрос: почему только в соответствии с настоящей статьей?
Ведь отдельные полномочия главы муниципалитета содержатся также и в других нормах Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в частности право отклонения нормативных актов, принятых представительным органом муниципального образования (право вето) закреплено в ч. 13 ст. 35 (речь идет о так называемом «сильном главе», т.е. руководителе местной администрации); право назначать публичные слушания (при наличии собственной инициативы), - в ст. 28, и т.д. Подобные примеры можно продолжить.
Поэтому было бы целесообразным говорить о том, что глава наделяется уставом муниципального образования собственной компетенцией по решению вопросов местного значения не только исключительно в соответствии со ст. 36, а в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в целом.
Предложение
Резюмируя все вышесказанное, необходимо предложить законодателю внести изменение в текст ст. 2 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а именно изложить следующее понятие: глава муниципального образования - высшее выборное должностное лицо муниципального образования, замещающее муниципальную должность, наделенное уставом муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. Аналогичным образом должна быть скорректирована соответственно и ч. 1 ст. 36 данного законодательного акта.
2. Предложение о назначении главы муниципального образования
только на постоянной основе, что будет гарантом того, что глава
муниципального образования не сможет совмещать муниципальную
службу и предпринимательскую деятельность.
Законодательно установлено
Анализ полномочий, предоставленных главе муниципального образования, показывает, что он выступает гарантом соблюдения принципа соблюдения прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования, соответственно, если глава муниципального образования реализует свои полномочия только в свободное от основной деятельности время либо, находясь в прямой или косвенной зависимости от других органов и должностных лиц местного самоуправления, его функции как гаранта не будут выполняться в полной мере.
Недостатки
Если глава муниципального образования работает одновременно по трудовому договору или занимается предпринимательской деятельностью чреваты возникновением ситуации конфликта интересов.
Предложение
Целесообразно рекомендовать законодателю внести изменения в ст. 36 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», указав в ней, что глава муниципального образования может осуществлять свои полномочия только на постоянной основе. Тем самым на него будут распространены и запреты, установленные ч. 7 ст. 40 указанного закона для выборных лиц, работающих на постоянной основе.
3. Предложение о совершенствовании нормы устанавливающей ответственность главы муниципального образования.
Законодательно установлено
Уголовным кодексом Российской Федерации установлено, что субъектами совершения таких преступлений, как злоупотребление должностными полномочиями и превышение должностных полномочий (гл. 30 УК РФ), являются лица, занимающие государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта РФ, а равно глава органа местного самоуправления.
Недостатки
В свою очередь, в постановлении Пленума Верховного Суда РФ подчеркивается, что под главой органа местного самоуправления «следует понимать только главу муниципального образования - высшее должностное лицо муниципального образования, наделенное уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения». В указанной позиции высшего судебного органа, по нашему мнению, не учитывается специфика правового положения Главы. Следует обратить внимание на тот факт, что Глава реализует собственные полномочия в качестве высшего должностного лица муниципалитета независимо от того, какой орган местного самоуправления он возглавляет (например, обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ; координирует деятельность всех муниципальных органов власти).
Предложение
В связи с этим целесообразно было бы внести изменения в ст. 285 (ч. 2), 286 (ч. 2) УК РФ, указав в качестве субъекта юридической ответственности за совершение данных преступлений и главу муниципального образования.
Указанные предложения восполнять пробелы правового статуса главы муниципального образования, а также регламентируют его правовое положение в системе органов местного самоуправления, должность которого играет ключевую роль в системе местного самоуправления, не просто возглавляя деятельность по осуществлению местного самоуправления, а олицетворяя власть на местном уровне.
Естественно, наделяя глав муниципальных образований большим объемом властных полномочий, органы государственной власти Российской Федерации закрепляли в законодательстве систему правовых мер, которые должны были обеспечить ответственность глав муниципальных образований.
Подобные работы
- ПРАВОВОЙ СТАТУС ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО
ОБРАЗОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Дипломные работы, ВКР, муниципальное право. Язык работы: Русский. Цена: 4930 р. Год сдачи: 2016 - ГЛАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Дипломные работы, ВКР, юриспруденция. Язык работы: Русский. Цена: 4230 р. Год сдачи: 2017 - Нормативно-правовая регламентация деятельности глав муниципальных образований
Дипломные работы, ВКР, муниципальное право. Язык работы: Русский. Цена: 2200 р. Год сдачи: 2023 - Правовой статус главы местного самоуправления
Магистерская диссертация, юриспруденция. Язык работы: Русский. Цена: 5500 р. Год сдачи: 2021 - Конституционная обязанность по уплате налогов и сборов: понятие, содержание, проблемы обеспечения выполнения
Дипломные работы, ВКР, юриспруденция. Язык работы: Русский. Цена: 6300 р. Год сдачи: 2018 - Эволюция статуса главы муниципального образования в России в 2000-2020 гг
Бакалаврская работа, муниципальное право. Язык работы: Русский. Цена: 4390 р. Год сдачи: 2022 - Правовой статус главы муниципального образования
Магистерская диссертация, муниципальное право. Язык работы: Русский. Цена: 5500 р. Год сдачи: 2019 - ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО
ОБРАЗОВАНИЯ (НА ПРИМЕРЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА
РЕСПУБЛИКИ ТЫВА)
Магистерская диссертация, Государственное и муниципальное управления. Язык работы: Русский. Цена: 5910 р. Год сдачи: 2018 - Глава муниципального образования и местная администрация
Магистерская диссертация, юриспруденция. Язык работы: Русский. Цена: 4900 р. Год сдачи: 2019