Помощь студентам в учебе
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов
|
Введение 3
1 Антикоррупционная экспертиза как мера противодействия коррупции 7
1.1 Предпосылки развития института антикоррупционной экспертизы.... 7
1.2 Правовая природа антикоррупционной экспертизы 9
1.3 Место антикоррупционной экспертизы в системе мер предупреждения
коррупции 19
2 Правовое регулирование антикоррупционной экспертизы нормативных
правовых актов и их проектов 25
2.1 Предмет антикоррупционной экспертизы 25
2.2 Субъекты антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов
и их проектов, их компетенция 27
2.3 Методика и правила проведения антикоррупционной экспертизы 39
2.4 Общая характеристика коррупциогенных факторов законодательства 41
2.5 Современные проблемы осуществления антикоррупционной экспертизы 45
Заключение 54
Список использованных источников 63
Приложение А 78
Приложение Б 83
Приложение В 88
1 Антикоррупционная экспертиза как мера противодействия коррупции 7
1.1 Предпосылки развития института антикоррупционной экспертизы.... 7
1.2 Правовая природа антикоррупционной экспертизы 9
1.3 Место антикоррупционной экспертизы в системе мер предупреждения
коррупции 19
2 Правовое регулирование антикоррупционной экспертизы нормативных
правовых актов и их проектов 25
2.1 Предмет антикоррупционной экспертизы 25
2.2 Субъекты антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов
и их проектов, их компетенция 27
2.3 Методика и правила проведения антикоррупционной экспертизы 39
2.4 Общая характеристика коррупциогенных факторов законодательства 41
2.5 Современные проблемы осуществления антикоррупционной экспертизы 45
Заключение 54
Список использованных источников 63
Приложение А 78
Приложение Б 83
Приложение В 88
Одной из форм проявления неверности государственного служащего к своей работе и государству является коррупция. Коррупция как особое социальное явление постепенно уничтожает основы государственного устройства и считается одной из самых серьезных угроз конституционной безопасности любого государства. Поэтому практически каждое государство старается выработать комплекс специальных эффективных мер по борьбе с коррупцией.
Так и в России уже на протяжении нескольких лет действует система публичных процедур и механизмов борьбы с коррупцией. При этом, важное значение уделяется институту антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, идея которой возникла еще в 2003 годах, благодаря исследованию Центра стратегических разработок [13, с.7]. Результатом исследования было издание «Памятки эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта» [114, с. 53]. В этих же годах было введено понятие «коррупциогенность законодательства», т.е. использование правовых норм с целью извлечения личной выгоды [108].
В 2004 году Президент Российской Федерации В.В.Путин подчеркнул в своем выступлении о наличии корней коррупции, которые «подпитываются некачественным законодательством» [25]. По мнению Л. Гаухмана закон, сформулированный неоднозначно или содержащий оценочные признаки, является одним из факторов благоприятствующим коррупции, потому что дает должностным лицам возможность применять его по собственному усмотрению, произвольно с целью личного обогащения [26, c. 3].
Актуальность данной работы обусловлена тем, что до настоящего времени проблема низкого уровня подготовки проектов нормативных актов, наличия большого числа коррупциогенных факторов в них, не является решенной.
Антикоррупционное законодательство подвержено изменчивости, на продуктивность работы в указанной сфере направлены принимаемые планы и программы противодействия коррупции на всех уровнях власти.
Изучая итоги деятельности органов Прокуратуры и Министерства юстиции в области антикоррупционной экспертизы, указанные на их официальных сайтах, видно большое число проведенных экспертиз и немалая доля проектов, имеющих коррупциогенные факторы.
Так органы прокуратуры Красноярского края в 2016 году осуществили проверку нормативно-правовых актов и их проектов органов государственной власти и органов местного самоуправления при помощи антикоррупционной экспертизы, с целью выявления и последующего устранения из них коррупциогенных факторов. В результате ими было проанализировано около 35 тысяч нормативно-правовых актов и около 32 тысяч проектов нормативных правовых актов. В конечном итоге коррупциогенные факторы были исключены из 1389 нормативно-правых актов и 638 проектов таких актов.
А в Ленинградской области только за первое полугодие 2016 года из 6 тысяч нормативных правовых актов и 5 тысяч проектов органами прокуратуры выявлено 868 актов и 331, которые содержат коррупциогенные факторы. Особенно это относиться к правам, свободам и обязанностям человека (около 452), государственной и муниципальной службе (около 153), сфере бюджета (около 82) [101].
Если обратиться к сведениям Мурманской прокуратуры, то 6 тысяч проверенных с начала 2016 года нормативных правовых актов 367 содержали в себе коррупциогенные факторы [59].
Стоит так же отметить, что в результате антикоррупционной экспертизы большое число актов и проектов перерабатываются путем устранения выявленных коррупциогенных факторов. Несомненно, сказанное является значимым доводом в обоснование актуальности проведения антикоррупционной экспертизы.
Научной базой исследования стали труды Астанина В.В., Александровой Д.А., Алекаевой К.И., Балдина А.К., Безотосной О.С., Бырдина Е.Н., Ворониной Ю.И., Галяшиной Е.И., Российской Е.Р., Чистотиной О.Н.,Щедрина Н.В., Юлегиной Ю.И., Геляховой Л.А., Тихомирова Ю.А., Гериханова С.С., Дадонова Т.Е., Гриба В.В., Кашаниной Т.В. и многих других.
Объектом исследования явились общественные отношения, возникающие в связи с реализацией положений законодательства, посвященного антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
Предметом настоящего исследования стали международные нормы антикоррупционного законодательства, подзаконные нормативные правовые акты, нормы российского законодательства, содержащие коррупциогенные факторы, научные работы.
Целью данной работы является: 1) комплексный теоретический и научно - практический анализ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов; 2) выявление проблем реализации антикоррупционной экспертизы; 3) внесение предложений по усовершенствованию действующей нормативной базы, регулирующей отношения, возникающие по поводу проведения антикоррупционной экспертизы.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи: 1) исследовать правовую природу понятия «антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»; 2) проанализировать законодательство, регулирующее проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов; 3) проанализировать правила и методику проведения антикоррупционной экспертизы; 4) рассмотреть компетенцию субъектов, которые могут проводить антикоррупционную экспертизу, установить пределы их компетенции; 5) провести анализ коррупциогенных факторов законодательства; 6) изучить проблемы современной реализации антикоррупционной экспертизы и найти пути их решения.
Методы исследования: диалектический, функциональный, системный, сравнительный и другие.
Нормативную базу исследования составили: международные акты, федеральное законодательство, подзаконные нормативные правовые акты.
Структура работы состоит из двух глав. Первая глава посвящена предпосылкам нормативно-правового закрепления института
антикоррупционной экспертизы, правовой природе антикоррупционной экспертизы, отличиям антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов от других видов экспертиз, а точнее, правовой и криминологической, месту антикоррупционной экспертизы в системе мер предупреждения коррупции. Во второй главе рассматриваются предмет антикоррупционной экспертизы, субъекты, которые могут проводить антикоррупционную экспертизу, их компетенция, дается анализ Методике и правилам проведения антикоррупционного исследования, коррупциогенным факторам, а так же современным проблемам осуществления антикоррупционной экспертизы, с указанием путей их решения.
Так и в России уже на протяжении нескольких лет действует система публичных процедур и механизмов борьбы с коррупцией. При этом, важное значение уделяется институту антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, идея которой возникла еще в 2003 годах, благодаря исследованию Центра стратегических разработок [13, с.7]. Результатом исследования было издание «Памятки эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта» [114, с. 53]. В этих же годах было введено понятие «коррупциогенность законодательства», т.е. использование правовых норм с целью извлечения личной выгоды [108].
В 2004 году Президент Российской Федерации В.В.Путин подчеркнул в своем выступлении о наличии корней коррупции, которые «подпитываются некачественным законодательством» [25]. По мнению Л. Гаухмана закон, сформулированный неоднозначно или содержащий оценочные признаки, является одним из факторов благоприятствующим коррупции, потому что дает должностным лицам возможность применять его по собственному усмотрению, произвольно с целью личного обогащения [26, c. 3].
Актуальность данной работы обусловлена тем, что до настоящего времени проблема низкого уровня подготовки проектов нормативных актов, наличия большого числа коррупциогенных факторов в них, не является решенной.
Антикоррупционное законодательство подвержено изменчивости, на продуктивность работы в указанной сфере направлены принимаемые планы и программы противодействия коррупции на всех уровнях власти.
Изучая итоги деятельности органов Прокуратуры и Министерства юстиции в области антикоррупционной экспертизы, указанные на их официальных сайтах, видно большое число проведенных экспертиз и немалая доля проектов, имеющих коррупциогенные факторы.
Так органы прокуратуры Красноярского края в 2016 году осуществили проверку нормативно-правовых актов и их проектов органов государственной власти и органов местного самоуправления при помощи антикоррупционной экспертизы, с целью выявления и последующего устранения из них коррупциогенных факторов. В результате ими было проанализировано около 35 тысяч нормативно-правовых актов и около 32 тысяч проектов нормативных правовых актов. В конечном итоге коррупциогенные факторы были исключены из 1389 нормативно-правых актов и 638 проектов таких актов.
А в Ленинградской области только за первое полугодие 2016 года из 6 тысяч нормативных правовых актов и 5 тысяч проектов органами прокуратуры выявлено 868 актов и 331, которые содержат коррупциогенные факторы. Особенно это относиться к правам, свободам и обязанностям человека (около 452), государственной и муниципальной службе (около 153), сфере бюджета (около 82) [101].
Если обратиться к сведениям Мурманской прокуратуры, то 6 тысяч проверенных с начала 2016 года нормативных правовых актов 367 содержали в себе коррупциогенные факторы [59].
Стоит так же отметить, что в результате антикоррупционной экспертизы большое число актов и проектов перерабатываются путем устранения выявленных коррупциогенных факторов. Несомненно, сказанное является значимым доводом в обоснование актуальности проведения антикоррупционной экспертизы.
Научной базой исследования стали труды Астанина В.В., Александровой Д.А., Алекаевой К.И., Балдина А.К., Безотосной О.С., Бырдина Е.Н., Ворониной Ю.И., Галяшиной Е.И., Российской Е.Р., Чистотиной О.Н.,Щедрина Н.В., Юлегиной Ю.И., Геляховой Л.А., Тихомирова Ю.А., Гериханова С.С., Дадонова Т.Е., Гриба В.В., Кашаниной Т.В. и многих других.
Объектом исследования явились общественные отношения, возникающие в связи с реализацией положений законодательства, посвященного антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
Предметом настоящего исследования стали международные нормы антикоррупционного законодательства, подзаконные нормативные правовые акты, нормы российского законодательства, содержащие коррупциогенные факторы, научные работы.
Целью данной работы является: 1) комплексный теоретический и научно - практический анализ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов; 2) выявление проблем реализации антикоррупционной экспертизы; 3) внесение предложений по усовершенствованию действующей нормативной базы, регулирующей отношения, возникающие по поводу проведения антикоррупционной экспертизы.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи: 1) исследовать правовую природу понятия «антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»; 2) проанализировать законодательство, регулирующее проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов; 3) проанализировать правила и методику проведения антикоррупционной экспертизы; 4) рассмотреть компетенцию субъектов, которые могут проводить антикоррупционную экспертизу, установить пределы их компетенции; 5) провести анализ коррупциогенных факторов законодательства; 6) изучить проблемы современной реализации антикоррупционной экспертизы и найти пути их решения.
Методы исследования: диалектический, функциональный, системный, сравнительный и другие.
Нормативную базу исследования составили: международные акты, федеральное законодательство, подзаконные нормативные правовые акты.
Структура работы состоит из двух глав. Первая глава посвящена предпосылкам нормативно-правового закрепления института
антикоррупционной экспертизы, правовой природе антикоррупционной экспертизы, отличиям антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов от других видов экспертиз, а точнее, правовой и криминологической, месту антикоррупционной экспертизы в системе мер предупреждения коррупции. Во второй главе рассматриваются предмет антикоррупционной экспертизы, субъекты, которые могут проводить антикоррупционную экспертизу, их компетенция, дается анализ Методике и правилам проведения антикоррупционного исследования, коррупциогенным факторам, а так же современным проблемам осуществления антикоррупционной экспертизы, с указанием путей их решения.
В результате проведенного исследования можно сделать следующие умозаключения. Сравнивая антикоррупционноую экспертизу с правовой и криминологической, можно сказать, что антикоррупционная экспертиза представляет собой комплекс элементов как правовой, так и криминологической экспертизы. Проведение «чистой» правовой экспертизы является недостаточным, так как в тексте нормативного правового акта или его проекта могут быть упущены моменты, представляющие собой общественную опасть, которые в дальнейшем будут восприниматься просто как технические ошибки законодателя. В таком случае антикоррупционная экспертиза является необходимой частью проведения правовой экспертизы. Криминологическая и антикоррупциооная экспертизы имеют сходные объекты и отчасти сходные цели. Многие авторы соотносят их как род и вид. Следовательно, антикоррупционная экспертиза есть экспертиза комплексная и будет являться таковой.
С позиции общей теории предупреждения преступности антикоррупционной экспертизы не относится к мерам профилактики, так как существует обязательность ее проведения. А меры профилактики, как известно, носят не принудительный характер. Отнесение антикоррупционной экспертизы к мерам ответственности является не совсем верным. Ответственность наступает в случае совершение противоправного деяния, содержащего в себе все признаки состава правонарушения. Разработка и принятие нормативного правового акта, содержащего в себе коррупциогенные нормы, не является правонарушением.
Антикоррупционная экспертиза не относится к мерам восстановления. Меры восстановления направлены на устранение вреда, причиненного противоправным поведением. Схожесть антикоррупционной экспертизы наблюдается с мерами безопасности. Меры безопасности направлены на ограничение поведения субъекта и охраны общественных отношений от источника повышенной опасности. Проекты нормативные правовые аткы и сами нормативные правовые акты разрабатываются и принимаются органами государственной власти. Власть признается также источником повышенной опасности. Деятельность по разработке и принятию нормативных правовых актов как и любая другая деятельность, в которой участвует человек, не застрахована от ошибок. Однако субъектами мер безопасности выступают граждане и правоохранительные органы. Министерство юстиции РФ является органом исполнительной власти, реализующим нормативную правовую политику. Органы прокуратуры РФ являются координирующими органами среди правоохранительных органов. Поэтому признание антикоррупционная экспертиза как меры безопасности представляется не совсем верным. Антикоррупционная экспертиза соответствует всем требованиям, которым должны соответствовать принудительные меры предупреждения с позиции общей теории предупреждения преступности, что позволяет отнести ее к отдельной мере в системе мер предупреждения коррупции.
Предмет антикоррупционной экспертизы необходимо рассматривать с позиции общей теории судебной экспертизы, потому что «под экспертизой понимается исследование, которое требует специальных знаний и умений, какой-либо проблемы, процесса или явления с обязательным представлением мотивированного заключения» [32, с. 31-38]. Поэтому представляется наиболее верным решением признать предмет антикоррупционной экспертизы, как устанавливаемые в ходе проведения экспертом сведения и факты, позволяющие сделать вывод о наличии либо отсутствии в нормативно-правовом акте или его проекте коррупциогенных норм, то есть правовых норм, прямо способствующих проявлению коррупции. Эти сведения факты необходимо установить из анализа проекта нормативного правового акта или нормативного правового акта, на основе исследования с использованием методики проведения антикоррупционной экспертизы.
Анализ субъектов проведения антикоррупционной экспертизы и пределов их компетенции показал, что одним из основных субъектов, проводящих исследования правовых актов на наличие коррупционных факторов, являются органы прокуратуры. Прокуроры РФ в ходе реализации своих полномочий осуществляют антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов по вопросам, которые касаются:
- прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;
государственной и муниципальной собственности;
- государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, земельного, градостроительного и других сфер законодательства;
- социальных гарантий лицам, замещающим государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы [77].
Прокурорский работник, выбирая конкретные меры прокурорского реагирования при выявлении нарушений исполнения антикоррупционного законодательства, должен использовать все имеющиеся в его «арсенале» меры: принесение протестов, внесение требований об изменении нормативных правовых актов, представлений об устранении нарушений законов, объявление предостережений о недопустимости нарушения закона и др [77].
Министерство юстиции осуществляет антикоррупционную экспертизу:
1) проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, - при проведении их правовой экспертизы;
2) проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов - при проведении их правовой экспертизы;
3) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований - при их государственной регистрации;
4) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - при мониторинге их применения.
Так же Минюст России на основании закона осуществляет аккредитацию физических и юридических лиц, которые хотят получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов и их проектов.
Органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу только в отношении принятых ими, то есть собственных, нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов проводится правотворческим органом при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения в отношении всех собственных нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).
К таким субъектам можно отнести федеральные органы государственной власти и управления, т.е. различные министерства и ведомства, их должностные лица, органы государственной власти субъектов РФ (например, структурные подразделения правительства субъекта РФ), органы местного самоуправления [10, с. 19-22].
Институты гражданского общества и граждане (независимые эксперты) могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Порядок и условия аккредитации экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области юстиции.
На основании статьи 3 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов» антикоррупционое исследование проводится с соблюдением определенных правил и Методики, утвержденной Правительством РФ.
Очевидно, что лапидарность существующей Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, отсутствие в ней приемов и средств, направленных на упорядочение экспертной деятельности, занижает ее эффективность реализации. Антикоррупционной экспертизе просто необходим системный анализ и последующая разработка мер по разрешению спорных моментов теории и практики ее проведения.
Что касается правил проведения антикоррупционной экспертизы, то они являются не полными по своему содержанию, требуют внесения определений, терминов, сроков и т.д. Представляется более верным совместить Методику и правила проведения в один документ, что поможет упростить систему их применения.
Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, устанавливает две группы коррупциогенных факторов.
1. Факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил: широта дискреционных полномочий; определение компетенции по формуле «вправе»; выборочное изменение объема прав; чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества; принятие нормативного правового акта за пределами компетенции и другие.
2. Факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям: наличие к лицу завышенных требований, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права; злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами); юридико-лингвистическая неопределенность.
Следует констатировать, что многие ученые не согласны с решением законодателя об установлении закрытого перечня коррупциогенных факторов, указывая на необходимость его увеличения. Например, такой фактор как «реализация негосударственных интересов», «отсутствие механизма контроля за реализацией предписания правовой нормы», «ложные цели и приоритеты», «пробел в праве» и другие.
Исходя из анализа нормативно-правовых актов и практики проведения антикоррупционной экспертизы, можно выделить ряд основных проблем, затрудняющих деятельность эксперта:
10) отсутствие полноценной Методики проведения антикоррупционной экспертизы;
11) закрытый перечень коррупциогенных факторов;
12) большой объем нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы осуществления антикоррупционной экспертизы;
13) низкая эффективность осуществления независимой экспертизы;
14) законодательно не установлен правовой статус экспертов, а именно набор прав, обязанностей и ответственности;
15) не определено значение и статус заключения независимого эксперта, его роль при принятии нормативного правового акта;
16) отсутствие четкого законодательного определения нормативного правового акта;
17) для должностных лиц не предусмотрено ответственности за игнорирование результатов независимой экспертизы;
18) заключения по результатам антикоррупционной экспертизы обязательны для рассмотрения, но не исполнения. Они носят рекомендательный характер;
13) установление срока проведения антикоррупционной экспертизы;
14) отсутствие механизма отправки и фиксации получения экспертного заключения органом власти;
15) отсутствие порядка заключений независимой экспертизы;
Решение выявленных проблем - ключ к эффективной работе независимой экспертизы.
Следовательно, изложенные проблемы независимой антикоррупционной экспертизы стоит решить следующим образом:
6) усовершенствовать Методику проведения антикоррупционной экспертизы, а именно: выработка специальных критериев по отнесению нормы или статьи к коррупциогенной; внесение в Методику создание алгоритмов обнаружения коррупциогенных факторов; объединение правил и Методики в один документ; сделать перечень коррупциогенных факторов открытым, в самой Методике стоит привести примерный открытый перечень и подробно расписать этапы и способы их выявления;
7) внедрить элементы автоматизации в процесс экспертной деятельности. Например, разработать автоматизированную программу, обеспечивающую поиск типичных коррупциогенных формулировок;
8) повышение эффективности независимой экспертизы, а именно: сокращение отсылочных норм к законодательству (указанное затрудняет работу граждан, так как содержит в себе много не ясностей); привлечение общественности посредством материального вознаграждения; конкретизация процедуры осуществления антикоррупционного исследования; установление срока проведения экспертизы (определение ответственных лиц, принимающих решение об установлении срока, а также критериев его варьирования, возможно от вида нормативного правового акта, минимальных и максимальных его значений, порядок его исчисления); создание механизма отправки и фиксации получения экспертного заключения органом власти (т.е. необходимо предусмотреть уведомление аккредитованного эксперта о его получении); включение порядка заключений независимой экспертизы (сроки, процедура, ответственные лица, порядок передачи, направления для последующей деятельности по результатам экспертизы); для должностных лиц предусмотреть ответственность за игнорирование результатов независимой экспертизы, например, расценивать это как служебный проступок со всеми вытекающими последствиями; закрепить значение и статус заключения независимого эксперта, обозначить его роль при осуществлении независимой антикоррупционной экспертизы; на интернет-сайтах органов государственной власти необходимо вовремя опубликовывать проекты нормативно-правовых актов и подвергать их массовому общественному обсуждению;
9) необходимо законодательно установить правовой статус эксперта, четко прописать права, обязанности и ответственность;
10) установить обязательность исполнения заключения, как и рассмотрения. Причем, если эксперт будет отвечать всем требованиям, а именно: профессионализм, независимость в пределах предоставленных ему полномочий, объективность и самостоятельность в изложении своей позиции и выводов, ответственность за полноту анализа законопроекта и обоснованность заключения как результата экспертизы, то не возникнет серьезных проблем с большим объемом реализации рекомендаций.
Решение выявленных проблем - ключ к эффективной работе антикоррцупционной экспертизы.
С позиции общей теории предупреждения преступности антикоррупционной экспертизы не относится к мерам профилактики, так как существует обязательность ее проведения. А меры профилактики, как известно, носят не принудительный характер. Отнесение антикоррупционной экспертизы к мерам ответственности является не совсем верным. Ответственность наступает в случае совершение противоправного деяния, содержащего в себе все признаки состава правонарушения. Разработка и принятие нормативного правового акта, содержащего в себе коррупциогенные нормы, не является правонарушением.
Антикоррупционная экспертиза не относится к мерам восстановления. Меры восстановления направлены на устранение вреда, причиненного противоправным поведением. Схожесть антикоррупционной экспертизы наблюдается с мерами безопасности. Меры безопасности направлены на ограничение поведения субъекта и охраны общественных отношений от источника повышенной опасности. Проекты нормативные правовые аткы и сами нормативные правовые акты разрабатываются и принимаются органами государственной власти. Власть признается также источником повышенной опасности. Деятельность по разработке и принятию нормативных правовых актов как и любая другая деятельность, в которой участвует человек, не застрахована от ошибок. Однако субъектами мер безопасности выступают граждане и правоохранительные органы. Министерство юстиции РФ является органом исполнительной власти, реализующим нормативную правовую политику. Органы прокуратуры РФ являются координирующими органами среди правоохранительных органов. Поэтому признание антикоррупционная экспертиза как меры безопасности представляется не совсем верным. Антикоррупционная экспертиза соответствует всем требованиям, которым должны соответствовать принудительные меры предупреждения с позиции общей теории предупреждения преступности, что позволяет отнести ее к отдельной мере в системе мер предупреждения коррупции.
Предмет антикоррупционной экспертизы необходимо рассматривать с позиции общей теории судебной экспертизы, потому что «под экспертизой понимается исследование, которое требует специальных знаний и умений, какой-либо проблемы, процесса или явления с обязательным представлением мотивированного заключения» [32, с. 31-38]. Поэтому представляется наиболее верным решением признать предмет антикоррупционной экспертизы, как устанавливаемые в ходе проведения экспертом сведения и факты, позволяющие сделать вывод о наличии либо отсутствии в нормативно-правовом акте или его проекте коррупциогенных норм, то есть правовых норм, прямо способствующих проявлению коррупции. Эти сведения факты необходимо установить из анализа проекта нормативного правового акта или нормативного правового акта, на основе исследования с использованием методики проведения антикоррупционной экспертизы.
Анализ субъектов проведения антикоррупционной экспертизы и пределов их компетенции показал, что одним из основных субъектов, проводящих исследования правовых актов на наличие коррупционных факторов, являются органы прокуратуры. Прокуроры РФ в ходе реализации своих полномочий осуществляют антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов по вопросам, которые касаются:
- прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;
государственной и муниципальной собственности;
- государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, земельного, градостроительного и других сфер законодательства;
- социальных гарантий лицам, замещающим государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы [77].
Прокурорский работник, выбирая конкретные меры прокурорского реагирования при выявлении нарушений исполнения антикоррупционного законодательства, должен использовать все имеющиеся в его «арсенале» меры: принесение протестов, внесение требований об изменении нормативных правовых актов, представлений об устранении нарушений законов, объявление предостережений о недопустимости нарушения закона и др [77].
Министерство юстиции осуществляет антикоррупционную экспертизу:
1) проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, - при проведении их правовой экспертизы;
2) проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов - при проведении их правовой экспертизы;
3) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований - при их государственной регистрации;
4) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - при мониторинге их применения.
Так же Минюст России на основании закона осуществляет аккредитацию физических и юридических лиц, которые хотят получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов и их проектов.
Органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу только в отношении принятых ими, то есть собственных, нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов проводится правотворческим органом при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения в отношении всех собственных нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).
К таким субъектам можно отнести федеральные органы государственной власти и управления, т.е. различные министерства и ведомства, их должностные лица, органы государственной власти субъектов РФ (например, структурные подразделения правительства субъекта РФ), органы местного самоуправления [10, с. 19-22].
Институты гражданского общества и граждане (независимые эксперты) могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Порядок и условия аккредитации экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области юстиции.
На основании статьи 3 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов» антикоррупционое исследование проводится с соблюдением определенных правил и Методики, утвержденной Правительством РФ.
Очевидно, что лапидарность существующей Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, отсутствие в ней приемов и средств, направленных на упорядочение экспертной деятельности, занижает ее эффективность реализации. Антикоррупционной экспертизе просто необходим системный анализ и последующая разработка мер по разрешению спорных моментов теории и практики ее проведения.
Что касается правил проведения антикоррупционной экспертизы, то они являются не полными по своему содержанию, требуют внесения определений, терминов, сроков и т.д. Представляется более верным совместить Методику и правила проведения в один документ, что поможет упростить систему их применения.
Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, устанавливает две группы коррупциогенных факторов.
1. Факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил: широта дискреционных полномочий; определение компетенции по формуле «вправе»; выборочное изменение объема прав; чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества; принятие нормативного правового акта за пределами компетенции и другие.
2. Факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям: наличие к лицу завышенных требований, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права; злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами); юридико-лингвистическая неопределенность.
Следует констатировать, что многие ученые не согласны с решением законодателя об установлении закрытого перечня коррупциогенных факторов, указывая на необходимость его увеличения. Например, такой фактор как «реализация негосударственных интересов», «отсутствие механизма контроля за реализацией предписания правовой нормы», «ложные цели и приоритеты», «пробел в праве» и другие.
Исходя из анализа нормативно-правовых актов и практики проведения антикоррупционной экспертизы, можно выделить ряд основных проблем, затрудняющих деятельность эксперта:
10) отсутствие полноценной Методики проведения антикоррупционной экспертизы;
11) закрытый перечень коррупциогенных факторов;
12) большой объем нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы осуществления антикоррупционной экспертизы;
13) низкая эффективность осуществления независимой экспертизы;
14) законодательно не установлен правовой статус экспертов, а именно набор прав, обязанностей и ответственности;
15) не определено значение и статус заключения независимого эксперта, его роль при принятии нормативного правового акта;
16) отсутствие четкого законодательного определения нормативного правового акта;
17) для должностных лиц не предусмотрено ответственности за игнорирование результатов независимой экспертизы;
18) заключения по результатам антикоррупционной экспертизы обязательны для рассмотрения, но не исполнения. Они носят рекомендательный характер;
13) установление срока проведения антикоррупционной экспертизы;
14) отсутствие механизма отправки и фиксации получения экспертного заключения органом власти;
15) отсутствие порядка заключений независимой экспертизы;
Решение выявленных проблем - ключ к эффективной работе независимой экспертизы.
Следовательно, изложенные проблемы независимой антикоррупционной экспертизы стоит решить следующим образом:
6) усовершенствовать Методику проведения антикоррупционной экспертизы, а именно: выработка специальных критериев по отнесению нормы или статьи к коррупциогенной; внесение в Методику создание алгоритмов обнаружения коррупциогенных факторов; объединение правил и Методики в один документ; сделать перечень коррупциогенных факторов открытым, в самой Методике стоит привести примерный открытый перечень и подробно расписать этапы и способы их выявления;
7) внедрить элементы автоматизации в процесс экспертной деятельности. Например, разработать автоматизированную программу, обеспечивающую поиск типичных коррупциогенных формулировок;
8) повышение эффективности независимой экспертизы, а именно: сокращение отсылочных норм к законодательству (указанное затрудняет работу граждан, так как содержит в себе много не ясностей); привлечение общественности посредством материального вознаграждения; конкретизация процедуры осуществления антикоррупционного исследования; установление срока проведения экспертизы (определение ответственных лиц, принимающих решение об установлении срока, а также критериев его варьирования, возможно от вида нормативного правового акта, минимальных и максимальных его значений, порядок его исчисления); создание механизма отправки и фиксации получения экспертного заключения органом власти (т.е. необходимо предусмотреть уведомление аккредитованного эксперта о его получении); включение порядка заключений независимой экспертизы (сроки, процедура, ответственные лица, порядок передачи, направления для последующей деятельности по результатам экспертизы); для должностных лиц предусмотреть ответственность за игнорирование результатов независимой экспертизы, например, расценивать это как служебный проступок со всеми вытекающими последствиями; закрепить значение и статус заключения независимого эксперта, обозначить его роль при осуществлении независимой антикоррупционной экспертизы; на интернет-сайтах органов государственной власти необходимо вовремя опубликовывать проекты нормативно-правовых актов и подвергать их массовому общественному обсуждению;
9) необходимо законодательно установить правовой статус эксперта, четко прописать права, обязанности и ответственность;
10) установить обязательность исполнения заключения, как и рассмотрения. Причем, если эксперт будет отвечать всем требованиям, а именно: профессионализм, независимость в пределах предоставленных ему полномочий, объективность и самостоятельность в изложении своей позиции и выводов, ответственность за полноту анализа законопроекта и обоснованность заключения как результата экспертизы, то не возникнет серьезных проблем с большим объемом реализации рекомендаций.
Решение выявленных проблем - ключ к эффективной работе антикоррцупционной экспертизы.