Совершенствование методов ведомственного контроля при реализации государственных программ в Российской Федерации

ВВЕДЕНИЕ 4
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ 19
1.1. Экономический потенциал региона и системные проблемы, сложившиеся
на Дальнем Востоке 19_ТОС100676631
1.2. Государственная программа Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Дальневосточного федерального округа» 32
1.3. Современное состояние контроля в бюджетном секторе экономики 48
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ВЕДОМСТВЕННОГО
КОНТРОЛЯ ЗА РАСХОДАМИ БЮДЖЕНТА 68
2.1. Характеристика особенностей правового и методического обеспечения
организации контроля в Министерстве Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики 68
2.2. Организация исполнения государственной программы, мониторинга и
контроля в Министерства 82
ГЛАВА 3. ВЕДОМСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ И НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ВЕДОМСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ЗА РАСХОДАМИ БЮДЖЕТА 96
3.1. Результативность ведомственного контроля за программными расходами бюджета 96
3.2. Развитие методической и информационной базы ведомственного
контроля за расходами бюджета 119
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 138
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 145
ПРИЛОЖЕНИЯ 171
Купить

Актуальность темы исследования. Фундаментом современных отношений в бюджетной и межбюджетной сферах является Конституция Российской Федерации [1], установившая уровни власти в Российской Федерации и распределившая полномочия между ними.
Реформирование бюджетной системы Российской Федерации происходит перманентно, начиная с конца 90-х годов.
Условными событиями, послужившими стартом реформы, мы можем считать совершенствование законодательства, регулирующего бюджетную сферу, которое произошло в 1997-1999 годах: принятие законов о бюджетной классификации [5]; о финансовых основах местного самоуправления [6]; бюджетного [8] и налогового [7] кодексов.
К реперным точкам этой реформы можно отнести:
Внедрение бюджетирования и управления, ориентированных на результат, которые пришли на смену постатейного финансирования расходов бюджетной сети.
Совершенствование бюджетного бухгалтерского учета, направленного конвергенцию с Международными стандартами учета в общественном (государственном) секторе (IPSAS). С 2004 года в Российской Федерации была разработана и внедрена новая система бухгалтерского учета в бюджетной сфере.
Проведенная в 2005-2006 годах инвентаризация обязательств бюджета, сформированный алгоритм учета - ведения реестра расходных обязательств, - вывели бюджетное планирование на новый уровень.
Проведенная в 2006-2008 годах работа по паспортизации и стандартизации государственных и муниципальных услуг, по разработке и внедрению регламентов исполнения государственных и муниципальных функций и оказания государственных и муниципальных услуг позволили оценивать как трудозатраты, так и материальные затраты в сфере государственного (муниципального) управления. Для полномасштабного перехода на бюджетирование и управление, ориентированные на результат, потребовалась кропотливая работа на протяжении более 10 лет, связанная с паспортизацией, стандартизацией, регламентацией государственных и муниципальных услуг.
Реформа учреждений бюджетной сферы, начавшаяся в 2006 году, длившаяся до 2013 года и позволившая снизить нагрузку на бюджет, связанную с содержанием бюджетной сети, привела к оптимизации расходов бюджета.
Переход на модель формирования бюджетов в Российской Федерации по программному методу, который начался в 2012 году и в настоящее время проходит очередной виток совершенствования, связанный с интеграцией всех существующих государственных и муниципальных целевых программ в национальные проекты [19].
В 2013 году в бюджетное законодательство были внесены существенные изменения, которые ввели новые виды контрольных полномочий: внутренний финансовый контроль (далее - ВФК) и внутренний финансовый аудит (далее - ВФА), а также новые формы контроля: обследование и санкционирование операций. В нормативных документах все чаще встречается упоминание о мониторинге, как систематическом процессе сбора и анализа информации об объектах контроля.
Каждый из перечисленных этапов требовал совершенствования системы финансового контроля с учетом новых реалий:
- усложнение бухгалтерского учета было очередным вызовом, потребовавшим переобучения не только всех бухгалтеров, работающих в бюджетной сфере, но и многих государственных и муниципальных гражданских и иных служащих новым способам учета и отчетности;
- при переходе на бюджетирование и управление, ориентированные на результат, произошло изменение объектов контроля. Кроме вопросов расходования выделенных ресурсов, объектами контроля стали качество и объем фактически оказанных государственных и муниципальных услуг, соответствие оказываемых услуг регламентам и стандартам качества, удовлетворенность потребителей услуг;
- при переходе на программный бюджет к объектам контроля прибавились показатели результативности целевых программ. Среди этих показателей особое место занимают показатели, свойственные исключительно бюджетному сектору экономики - показатели социальной эффективности. Особую сложность при осуществлении контрольных процедур представляет собой тот факт, что практически во все целевые программы ежегодно (иногда по нескольку раз) вносятся изменения и дополнения, которые влекут за собой изменения как показателей результативности, так и показателей социальной эффективности государственных программ. В настоящее время процесс оценки результативности усложняется многоуровневостью программного
планирования: когда в одну государственную программу включаются несколько подпрограмм, а несколько программ, иногда не полностью, а отдельными своими мероприятиями, объединяются в национальные проекты. Когда на процесс реализации наслаивается межведомственное взаимодействие: федеральные органы исполнительной власти (далее - ФОИВ) - «владельцы деловых процессов» реализации национальных проектов, координируют деятельность нескольких других ФОИВ - «владельцев деловых процессов» реализации государственных программ (или подпрограмм).
Многие реформы, фактически проводимые в бюджетном секторе экономики, порой опережают развитие нормативно-правовой базы, регулирующей и бюджетные правоотношения в целом, и деятельность органов государственного, муниципального и ведомственного бюджетного контроля. Это ставит задачи разработки в бюджетной сфере методологий (стандартов) государственного и муниципального финансового контроля (далее - ГМФК), ВФА и ВФК, ведомственного контроля, бюджетного контроля в сфере закупок. Необходимо разработать методики и регламенты реализации полномочий в рамках осуществления ведомственного контроля, методику оценки достижения показателей результативности при проверках реализации государственных программ, сбалансированную систему показателей эффективности финансового контроля в бюджетной сфере, повысить качество организации бюджетного контроля, разработать действенные меры ответственности разработчиков и исполнителей целевых программ и др.
Все эти нерешенные проблемы снижают результативность финансового и иного контроля за бюджетными расходами и обуславливают актуальность диссертационного исследования.
Степень разработанности темы. На протяжении последних двух десятилетий по вопросам организации и совершенствования деятельности, связанной с осуществлением контрольных полномочий в бюджетном секторе экономики, вышло достаточно много публикаций.
Вместе с тем, в работах современных авторов рассматриваются далеко не все вопросы организации и реализации контрольных полномочий.
Общие вопросы эффективной реализации полномочий органами власти рассматривались в трудах Кнутова А.В., Комлева М.Х., Синятуллиной Л.Х. и других. За рубежом вопросы эффективности финансового менеджмента в государственном секторе в своих работах рассматривали A. Lusha, X. Mziu, F. Brahimi и другие ученые.
Достаточно обширна научно-методическая и научно-практическая литература по общим вопросам организации и функционирования ВФК и ВФА (без привязки к бюджетному сектору экономики). Среди авторов, работавших над этими вопросами, можно выделить Борисенко Д.С., Грачеву А.А., Иванова О.Б., Колыбелкина Д.А., Кузьмину И.А., Лаврову Т.В., Ламовскую О.Г., Моисееву А.А., Серебрякову Т.Ю., Чулкова А.С. и других. За рубежом вопросы качества аудита рассматривались в работах Nopmanee Tapalagul, Ling Lin, Olga Bulilek и других авторов.
Большое внимание уделяют современные авторы реализации функций по осуществлению ВФК и ВФА в бюджетной сфере. На эту же тему были написаны монографии, учебные пособия и статьи Андреевым С.А., Васюниной М.Л., Ганиятуллиной Д.З., Гороховой Д.В., Даниленко Н.И., Евичем А.И., Михеевым В.В., Рахмановой И.И., Семченко А.А., Солодова А.В., Федченко Е.А. и другими. Достаточно подробно вопросы совершенствования внутреннего аудита раскрыты и в работах зарубежных ученых: Ozuomba Chidinma N., Nwadialor Eugene O., Ifureze S. M., Abu Ojo, Aidi Ahmi, Siti Zabedah Saidin, Akilah Abdullah, Ayoib Che Ahmad, Noor Azizi Ismail, Amanuddin Shamsuddin, Divyaa Bharathii a/p Manijegar, Kanagambikai a/p Kirupanangtan, M. Gormen, Nawzad Majeed Hamawandy, A. Jalil Omer, H. Abdulrahman Salih, R. Mustafa Ali, Zaito Awla Abubakr, D. Abdulmajeed Jamil, D. DLawar Heayyiz, A. Alzeban, N. Sawan, Sorunke, O. Abayomi, G. Jones, C. Beattie, C. Momanyi, C. Ngacho, Юрченко Т.В. и другими.
Вопросы совершенствования внешнего ГМФК, осуществляемого контрольно-счетными органами на федеральном, субъектовом и муниципальном уровнях власти освещались в диссертационных исследованиях, монографиях и статьях Беляевой О.Н., Деньгуба Р.Б., Казаковой Н.А., Карпова Э.С., Минаевой Е.А., Паниной О.В., Плотицыной Л.А., Прокофьева С.Е., Симко Н.Н., Степашина С.В., Трофимовой Л.Б., Федченко Е.А., Шубцевой Л.В. и другими. За рубежом эти вопросы рассматривались в работах Slobodyanyk Y., Shymon S., Adam V., Thomas P. DiNapoli, Volosovych S., Baraniuk Y. и других.
По вопросам, связанным с осуществлением внутреннего государственного финансового контроля (далее - ГФК), осуществляемого Федеральным Казначейством и органами ГФК в субъектах Российской Федерации, а также муниципального финансового контроля известных работ меньше. Вопросы осуществления внутреннего ГМФК освещались в работах Баевой Е.А., Деньгуба Р.Б., Жукова С.И., Зубакина С.И., Карпова Э.С., Магомедовой Т.В, Макаркина Н.П., Макейкиной С.М., Семеновой Н.Н., Симко Н.Н., Турбиной Н.М., Черемисовой Т.Н., Федченко Е.А., Шахназаровой Р.Д. и некоторых других.
Анализ и мониторинг результативности реализации государственных и муниципальных целевых программ и национальных проектов, а также общие подходы к оценке результативности и социальной эффективности бюджетных расходов рассматривались в трудах Ажлуни А.М., Андреевой О.В., Артемьевой С.С., Балтиной А.М., Беляевой О.Н., Бухвальда Е.М., Буяновой Е.А., Вазарханова Т.И., Даниловой М.А., Дрешер Ю.Н., Земцовой Н.В., Иванова О.Б., Иванова П.А., Ивановой С.В., Казаковой Н.А., Капцовой В.С., Комлева М.Х., Косолаповой Е.А., Леонова М.В., Мулендеевой Л.Н., Нивена Пола Р., Ончуковой Г.Е., Пономаревой С.А., Ткача Е.В., Трофимовой Л.Б., Федченко Е.А. Шурыгиной О.Л. и других авторов.
Отдельный вопрос, который затронут некоторыми исследователями - это оценка эффективности контроля в бюджетной сфере. Об этом писали Артюшин И.Ю., Васильева М.В., Дектерев Д.К., Домрачева Л.П., Казакова Н.А., Лаврова Е.В., Моргун Т.Н., Полякова О.Е., Скрипникова Е.Г., Трофимова Л.Б., Уланова Н.К., Федченко Е.А., Черенков А.Ю. и другие. Однако, большинство авторов в своих работах затрагивают вопросы оценки результативности ГМФК. Мы полагаем, что критерии оценки
результативности ГМФК, ВФА и ВФК и ведомственного контроля имеют свои особенности и отличия. Эта проблема не осталась без внимания зарубежных исследователей. Над ней работали Leonora Haliti Rudhani, Nexhmie Berisha Vokshi, Shqipdona Hashani, Twanda Zinyama и другие.
Некоторые вопросы ведомственного контроля освещались Бернгардтом К.В., Бондарчуком Д.В., Борисовым В.Ф., Ветровой И.Ф., Володиным А.И., Гунашевым А.Н., Деминой И.Д., Денисовой Л.А., Коробко О.А., Магомедовым А.Д., Мельник М.В., Мирзоевой А.Р., Пекарем Г.С., Полулехом М.В., Фоминым Н.И., Юсуфовым А.М., Яковлевым Э.Н., но остались за пределами интересов большинства авторов. При этом именно ведомственный контроль в бюджетном секторе экономики является самым массовым, именно в ведомственном контроле имеется наибольшее многообразие объектов контроля. В настоящее время отсутствует как законодательное, так и единое мнение исследователей по вопросу определения объектов ведомственного контроля. Отдельные вопросы ведомственного бюджетного контроля и мониторинга, такие как мониторинг и контроль за достижением показателей результативности целевых программ являются неисследованными и требуют комплексного изучения.
Отдельной, недостаточно раскрытой в нормативных правовых актах и исследователями проблемой, по мнению автора, является определение места внутреннего финансового и ведомственного контроля в системе управления в бюджетной сфере и их взаимосвязь с внутренним финансовым аудитом. Так, до 2020 года Министерство финансов Российской Федерации придерживалось позиции, что внутренний финансовый контроль является самостоятельной бюджетной функцией (процедурой, полномочием). С конца 2019 года позиция Министерства финансов Российской Федерации изменилась. В настоящее время внутренний финансовый контроль в бюджетной сфере относят к составной части исполнения отдельных бюджетных процедур (предоставление субсидий, иных межбюджетных трансфертов и т.п.). Вопрос отнесения ведомственного контроля к самостоятельной функции, либо к составной части бюджетной процедуры еще предстоит решить. В известных автору исследованиях не освещен также вопрос взаимосвязи ведомственного контроля и внутреннего финансового аудита. Автор в данной работе предлагает свой вариант решения этих проблем.
Кроме того, вопросы программно-целевого планирования бюджета, разработки и реализации государственных программ, национальных проектов, участия регионов в реализации государственных программ и национальных проектов и общие вопросы межбюджетных отношений получили свое развитие в работах Ажлуни А.М., Бухвальда Е.М., Вазарханова Т.И., Габисовой З.Т., Гревцовой Т.В., Ивановой С.В., Иванова О.Б., Иванова П.А., Калашникова С.А., Конычевой Н.А., Москвитиной Н.А., Мулендеевой Л.Н., Наслунга К.С., Печенской М.А., Пономаревой С.А., Тедеевой З.Б., Усковой Т.В., Хаванской А.В., Шиганова А.Р., Шурыгиной О.Л. и других исследователей.
Проблемы развития отдельных регионов, роли государственных программ и национальных проектов, межбюджетных трансфертов и территорий опережающего социально-экономического развития в развитии регионов в своих работах рассматривали российский исследователи: Авдеева И.Л., Адушев М.Н., Артемьева С.С., Бадылевич Р.В., Беликова Ю.В., Беляева Е.С., Борисова Ю.В., Буянова Е.А., Вербиненко Е.А., Веприкова Е.Б., Володарская Е.П., Головина Т.А., Гулидов Р.В., Дюбанова Ю.В., Земцова Н.В., Зимин В.А., Исаев А.Г., Кузнецов Д.А., Конищев Е.С., Коокуева В.В., Леонов М.В., Мильчаков М.В., Морковкин Д.Е., Неткачев К.И., Новицкий А.А., Ончукова Г.Е., Строев П.В., Пивоварова О.В., Саморуков А.А., Тюрина Ю.Г., Церцеил Ю.С., Шабельникова С.И., Шапошников А.И. и другие. За рубежом вопросы развития отдельных, в том числе деструктивно развивающихся территорий рассматривали в своих исследованиях S. lammarino, A. Rodriguez-Pose, M. Storper, G.M. Korres, E. Kourliouros, G.O. Tsobanoglou, A. Kokkinou, I.C. Благун, Т.З. Савчин, E. Zabarnaya, E.A. Stryabkova, A.S. Glotova, I.N. Titova, J.V. Lyshchikova, I.V. Chistnikova, L. Bogush, В.1. Лапшин, А.А. Смолякова, М.М. Oдинцов, S.S. Mikhailova, N.I. Moshkin, D.D. Tsyrenov, E.T. Sadykova, S.D.-N. Dagbaeva, V. Klochkovska, O. Khaietska, A. Broyaka, Y. Lavrinenko, V. Tinyakova, A. Kalashnikov, A. Novikov и другие.
С учетом специфики бюджетного сектора экономики, его масштабов и многообразия применительно к Российской Федерации, ведомственный контроль имеет широкое распространение, а его многообразие создает условия для многовекторности развития. Поэтому ведомственный контроль и особенности его совершенствования ставят задачи глубокого и многостороннего исследования, и предопределяют цели и задачи диссертационной работы.
Цель диссертации - комплексное исследование ведомственного контроля, которое позволит повысить эффективность и результативность системы управления в учреждениях и организациях бюджетной сферы при реализации государственных программ в Российской Федерации (далее - РРГП).
Для достижения цели диссертационного исследования поставлены следующие задачи:
- определение места ведомственного контроля в системе управления, существующей в общественном секторе экономики, и систематизация объектов ведомственного контроля;
- анализ нормативно-правового и методического обеспечения ведомственного контроля и мониторинга за расходами на реализацию государственных программ;
- уточнение порядка реализации управленческих полномочий ведомственного контроля и мониторинга за расходами на реализацию государственных программ;
- уточнение методических подходов к оценке менеджментом (потребителем результатов контроля) эффективности ведомственного контроля и мониторинга за расходами на реализацию государственных программ;
- систематизация нарушений, выявляемых в рамках осуществления ведомственного контроля в конкретном федеральном органе исполнительной власти, в форме классификатора;
- разработка методов внутреннего финансового контроля за
исполнением функции по осуществлению ведомственного контроля, бюджетного контроля и мониторинга при реализации государственных программ;
- определение направлений совершенствования ведомственного контроля и мониторинга за расходами на реализацию государственных программ в системе государственного управления;
- разработка многофакторной системы показателей оценки результативности ведомственного контроля.
Объект исследования - федеральные органы государственной власти, реализующие полномочия по ведомственному контролю за расходами на реализацию государственных программ.
Предмет исследования - организационно-управленческие отношения в бюджетном секторе, возникающие при осуществлении ведомственного контроля за расходами на реализацию государственных программ.

Купить