Тема: Реформы системы государственного управления в Российской империи во второй половине XVIII в

Государство в России на протяжении всей ее истории играло значительную роль, а во второй половине XVIII в. упрочнение государственности превратило Россию в действительно великую державу. В результате реформ второй половины XVIII в. сформировался сложный и разветвленный государственный аппарат, основанный на строгом разделении функций управления и суда, единоличном решении вопросов при их коллегиальной подготовке, институализированной системе органов контроля за законностью его деятельности. В XVIII в. на смену сословной «государевой» административной и военной службе пришла государственная служба, завершился процесс становления российской бюрократии как особого привилегированного круга лиц, осуществляющих государственное управление.
Актуальность темы исследования. Центральное место в истории России второй половины XVIII в., безусловно, занимают реформы Екатерины П. Многие историки называют российский XVIII век веком женщин. Бесспорно, самая из них яркая и талантливая на троне - Екатерина Великая. Её царствование, длившееся более 30 лет, оставило глубокий след в отечественной истории.
Реформаторские процессы второй половины XVIII столетия, связанные с правлением Екатерины Великой, представляют большой интерес, так как их изучение носит не только научно-познавательный, но и практический характер, позволяя произвести сравнение особенностей процессов преобразования государственно-управленческих институтов в различные периоды истории России.
Восшествие в 1796 г. на российский престол императора Павла I ознаменовало период чрезвычайных и жестких реформ, целесообразность и результативность которых для российского государства до сих пор вызываю неоднозначные, порой полярные оценки.
Современным российским государством в настоящее время решаются сложные проблемы в сфере реформирования системы управления и многие из этих проблем имеют глубокие исторические корни. Российская империя середины XVIII столетия и Российская Федерация начала XXI века в силу исторических условий вынуждены решать одни и те же проблемы - усиление центральной власти, унификация административной и судебной системы на огромной территории. Конечно, современное российское общество значительно отличается от общества второй половины XVIII века, и характер изменений в системе управления в Российской империи эпохи Екатерины II, Павла I и современной России различен, но именно сегодня, в эпоху значительных перемен необходимо учитывать национальный, как позитивный, так и негативный, исторический опыт преобразований в системе государственного и местного управления.
Все вышесказанное определяет актуальность темы данного исследования.
Хронологическими рамками исследования является время правления Екатерины II (1762-1796) и Павла I (1796-1801). В некоторых случаях для определения предпосылок и тенденций реформирований государственного аппарата пришлось выйти за указанные хронологические рамки.
Степень научной разработанности темы. Различным этапам исторического периода развития российской государственности, определяющим хронологические рамки исследования, посвящено значительное число работ выдающихся отечественных ученых-историков. Это обстоятельство пред-определило необходимость обращения к широкому кругу научных источников, относящихся к различным периодам формирования отечественной исторической мысли.
Анализ процессов формирования новой системы управления в России представлен в специальных работах, посвященных становлению сословно-представительных учреждений в России, местного управления и само-управления, формирования служилой бюрократии, реформирования системы публичного управления в эпоху Екатерины II и Павла I, в трудах крупнейших дореволюционных (В.О. Ключевский, Н.М Карамзин, А.Е. Пресняков и др.) и советских (М.Н. Тихомиров, С.Б. Веселовский, Н.П. Ерошкин, A.M. Сахаров и др.) историков.
С.М. Соловьев, рассматривая екатерининские реформы, подчеркивал, что они стали продолжением европеизации страны, начатой Петром I. Историк ввел в научный оборот много документальных материалов и впервые остановился на деятельности Уложенной комиссии. Вторая половина XIX — начала XX века отмечена появлением ряда исследований, посвященных как реформаторской деятельности Екатерины, так и ее наиболее значительным законодательным актам. Специалист в области истории права И.И. Дитятин особое внимание уделил губернской реформе 1775 года и Жалованным грамотам городам 1785 года, ставя в заслугу Екатерине II присвоение русскому городу статуса юридического лица. Вместе с тем, ученый весьма скептически оценивал возможности органов городского управления .
Большой вклад в изучение законодательной деятельности Екатерины II внесла историческая школа второй половины XIX - начала XX века. A.B. Лохвицкий, например, считал, что вопросы администрирования или управления в государстве можно решить «только на широком поле местных учреждений», причем за счет привлечения служилого сословия. A.B. Лохвицкий показал, как, оставаясь служилым (военным) сословием, дворянство становилось земским губернским «классом».
Исследование И.О. Андреевского было посвящено специальному рассмотрению роли наместников, воевод и губернаторов в системе местного управления. B.C. Иконников дал общую характеристику реформ в небольших по объему, но насыщенных фактами работах. Оценивая законотворческую деятельность Екатерины II, он отмечал, что законодательство в ее период правления было приведено в «лучший порядок».
A.C. Лаппо-Данилевский, рассматривая результаты губернской ре-формы Екатерины II, утверждал, что местные учреждения губернского уровня послужили юридическими гарантами устойчивости общественных отношений в условиях укрепления сословных порядков Российской империи.
Следует отметить ряд работ, посвященных более узким вопросам периода екатерининских преобразований. В этом плане заслуживает особого внимания сочинение В.Н. Латкина. Рассматривая историю законодательных комиссий XVIII века, автор дал анализ деятельности Екатерины II по созданию нового Уложения. Характеризуя малые наказы и материалы Уложенной комиссии, он подчеркивал их значимость для дальнейшего российского законодательства.
Монография В.Г. Григорьева была посвящена реализации губернской реформы. Автор высоко оценивал проведение административно-территориального деления Российской империи, подчеркивал долговременное значение созданных Екатериной институтов управления на губернском уровне, однако проблемам реализации реформы местного самоуправления посвящена лишь небольшая глава.
Важное значение в плане данного исследования имеет научное наследие А.Д. Градовского. Изучение истории местного управления в России он начал с изучения истории русской губернии. Обращаясь к системе местного самоуправления, А.Д. Градовский поднимает проблему централизации и децентрализации в системе управления государством, сравнивает системы местного управления в России и Западной Европе. В рамках расширения темы А.Д. Градовский исследует сложившуюся административную систему России в XVIII века.
После 1917 года реформам Екатерины II и Павла 1также уделялось не-мало внимания в работах историков. В исследовании Ю.В. Готье, а затем работах М.П. Павловой-Сильванской доказывалось, что губернская реформа была вызвана реакцией на восстание Емельяна Пугачева и носила ярко выраженную продворянскую направленность. В советской историографии тема крепостного права была основной во многих работах. В них доказывалось, что вся политика Екатерины была направлена на сохранение и укрепление крепостничества.
Историки советского периода К.А. Пажитников, П.Г. Рыдзянский, Б.Н. Миронов ряд работ посвятили изучению проблем русского города, городской промышленности, городского самоуправления. Работы А.Б. Каменского носят ярко выраженный историографический характер. Автор в целом высоко оценивает реформы Екатерины. Говоря о высокой степени централизации, он отмечает, что самостоятельность местных органов была крайне ограничена и жестко регламентирована .
Исследования Н.В. Середы также посвящены городской тематике. В последнем монографическом исследовании автор представляет комплексное изучение источников городских учреждений, позволяющих исследовать механизм и основные этапы проведения городской реформы во второй половине XVIII века на материалах городов Тверской губернии .
Наиболее основательно идеология и практика реформаторской деятельности Екатерины II показана в исследованиях O.A. Омельченко, в которых рассматривались различные аспекты, связанные с идеологией и практикой екатерининских преобразований - политико-правовыми взглядами императрицы и источниками ее «Наказа», данного Комиссии для составления нового Уложения. В работах уделяется большое значение нереализованным проектам императрицы, организации верховной власти и государственного управления, источникам права и механизмам правового регулирования, дается серьезный анализ историографии, а также освещаются другие вопросы эпохи.
Интерес представляет работа Т.Е. Новицкой, которая на фоне социально-экономического развития России анализирует правовое регулирование имущественных отношений во второй половине XVIII века. Автор показывает место государства в регулировании имущественных отношений, место в них сословий, описывает субъектов гражданско-правовых отношений и развитие их институтов.
Самостоятельное историографическое значение имеют вводные статьи и комментарии О.И. Чистякова, Т.Е. Новицкой, М.И. Сизикова и других.
В советский период к вопросам изучения и исследования Павловской эпохи обращались С.С. Дмитриев, В.В. Мавродин, С.Б. Окунь и др. Среди авторов советского периода следует отметить работы писателя и историка H.JI. Эйдельмана, «реабилитировавшего павловскую тему в общественно-исторической мысли». Его взгляды были попыткой компромисса между концепциями дореволюционной и советской школы .
В современный, постсоветский период историографии интерес к данной теме получил новый импульс. Исследования этого периода характеризуются глубоким подходом к анализу личности Павла I и его преобразовательной деятельности и новыми концепциями (А.Б. Каменский, А.В. Скоробогатов, А.Г. Тартаковский).
Критическое и противоречивое отношение большинства дореволюционных и советских ученых как к личности Павла I, так и к его правлению, в определенной мере передалось и современным исследователям. Государственная деятельность императора в области государственного и местного управления Павла I представлена ими, как правило, сугубо хаотичной, непродуманной, лишенной какого-либо плана или замысла, определяемой лишь свойствами его характера.
Вместе с тем необходимо констатировать, что, несмотря на наличие достаточно широкого круга исследований по эпохе Екатерины II и Павла I, в отечественной исторической науке XIX-начала XXI века отсутствует исследование, содержащее системный анализ законотворчества в области государственного управления и суда, который представило бы их комплексное освещение во взаимосвязи идеологического обоснования, подготовки и реализации узаконений, а также соотношения намерений и результатов реформаторской деятельности правителей второй половины XVIII в. Это определяет научную новизну данного исследования. В данной работе на основании имеющихся историографических работ предпринята попытка комплексного исследования предпосылок, сущности и последствий реформ государственного управления во второй половине XVIIIB.
Источниковая база. Важнейшим источником являются «Записки» императрицы Екатерины II. Специфика данного источника состоит в том, что требуется весьма критический подход к его содержанию. «Записки» писались императрицей уже в зрелые годы (пережили ряд редакций) с вполне определенной целью - оправдать перед потомством все обстоятельства своего восхождения на престол, а потому ее характеристики не всегда объективны, а в ряде случаев, как, например, с императором Петром III, и откровенно односторонни и тенденциозны. Но даже с учетом указанного недостатка ценность источника трудно преувеличить: «Записки» помогают составить представление о личности Екатерины II, гамме ее настроений, переживаний, круге общения, занятиях, взаимоотношениях с окружающими.
Базовыми источниками работы являются «Наказ» Екатерины II Уложенной комиссии и тома 16-24 Полного Собрания Законов Российской империи, так как именно сравнительный анализ выявленных смысловых групп статей и основных направлений внутренней политики позволяет судить о соотношении планов и реальных дел императрицы и, соответственно, о государственной деятельности Екатерины.
Объектом исследования выступают реформы центральных органов государственного управления и местного управления в период правления Екатерины II и Павла I.
Предметом исследования является деятельность российских правителей второй половины XVIII века в области государственного и местного управления Российской империей.
Целью данной работы является изучение преобразований в системе управления России во второй половине XVIII века.
В ходе исследования были поставлены следующие задачи:
1. Дать общую характеристику системы высших центральных и местных органов управления в России во второй половине XVIII века.
2. Раскрыть причины реформ публичного управления в контексте формирования имперской государственности.
3. Изучить реформы системы государственного управления, проведенные Екатериной II.
4. Охарактеризовать особенности губернской административно-территориальной реформы Екатерины II.
5. Изучить и проанализировать обусловленность контрреформ ПавлаI в сфере государственного и местного управления.
Практическая значимость исследования. Результаты исследования могут использоваться в учебном процессе в школе, а также для исследования практики государственного реформирования.
Структура работы. Исходя из цели и задач, работа состоит из введения, в котором обосновывается актуальность выбранной темы, основной части, состоящей из трех глав. В первой главе изучаются реформы государственного управления второй половины ХVIII века, проведенные Екатериной II. Во второй главе изучаются контрреформы Павла I в сфере государственного и местного управления. В третьей главе представлена методическая разработка применения материалов исследования в учебном процессе. В заключении содержатся выводы по проведенному исследованию, а также список использованных источников и литературы.

Купить

Таким образом, рассмотрев систему управления России второй половины XVIII века можно сделать следующие выводы.
Преобразования, которые произошли в России во второй половине ХУШ веке, охватили практически все стороны жизни страны: экономику, политику, науку, быт, внешнюю политику, государственный строй. Особенно большое внимание уделялось системе управления как государственного, так и местного. При этом реформирование государственного управления во второй половине XVIII в. было направлено на укрепление власти абсолютного монарха, на все большую централизацию и бюрократизацию.
Причины преобразований Екатерины II в области центрального и местного управления кроются в необходимости укрепления самодержавной власти, что было продиктовано формированием имперской государственности в условиях складывающегося абсолютизма во второй половине XVIII века Исторически назрела необходимость создания правовой основы более четкого функционирования государственного аппарата, разработки механизмов реализации государственных решений. Указанные задачи решались путем унификации системы центрального управления и органов местной администрации на территории всей страны.
Преобразования Екатерины II проходили не так бурно, жестко и болезненно, как при Петре I. Это была серьезная и глубокая работа, при которой обычаи, привычки, вековой уклад жизни русского народа не разрушались, а принимались в расчет, использовались и приспособлялись к российской действительности.
Екатерина II пыталась осуществить проведение реформ по «передовым», естественно-правовым образцам «просвещенной» Европы. Однако правосознание российского общества, в том числе и юридическое (правовое), проявившееся в наказах, не имело ничего общего с прогрессивными, чисто гражданско-буржуазными идеалами западноевропейского Просвещения. Общественные институты России и их оценка со стороны различных групп населения еще не выходили за традиционные, веками сложившиеся границы феодальных способов и форм существования.
Екатерина, написав «Наказ» Уложенной комиссии, попыталась вырваться из очерченного ее приближенными круга. Собрав Уложенную комиссию, она стремилась найти поддержку у всего политически активного населения империи. Существовала великая цель, слегка замаскированная шаткостью вербальных формул ограничить политическую диктатура дворянства и вывести общество на столбовую дорогу европейского буржуазного развития. «Наказ» представлял собой обширное произведение философско-юридического содержания, в котором были рассмотрены наиболее значимые политико-правовые проблемы государственной организации и общественного устройства, важнейшие задачи правовой и внутренней политики. Но отсталая масса народных представителей, собравшихся в Москве в 1767 г., не в состоянии была сориентироваться в хитросплетениях политики Екатерины II. Императрица определила жизнь России на три-четыре поколения.
Стремясь усилить власть на местах, Екатерина II ослабляла центральное управление, передавала дела большинства коллегий местным губернским учреждениям. Многие коллегии были упразднены.
Сохранились лишь три так называемые общегосударственные: Иностранных, Военных и Морских дел. Прекращено существование и задержавшейся дольше других Коммерц-коллегии. Управление просвещением, таможенной политикой и другими конкретными сферами Екатерина поручала отдельным приближенным лицам.
Роль центрального управления была сведена к общему исполнительному руководству и наблюдению.
Линия Екатерины II на укрепление абсолютизма в государственном управлении, его централизацию и полицеизацию, подчинение лично императрице была воплощена последовательно в губернской реформе.
Екатериной II губернатор объявлен представителем императорской особы, главой, хозяином и опекуном вверенной ему губернии. Губернская реформа усилила на местах государственное начало в духе абсолютизма, создала обширную административную систему управления, воплотила самодержавный традиционализм имперского управления во второй половине XVIII в., курс на усиление местной царской администрации, создание на местах твердой административной власти, полиции, которая пресекала бы любые проявления недовольства и оградила бы империю от западной революционной «инфекции», конституции, представительных, парламентских учреждений, подобия правового государства и гражданского общества.
Политика Екатерины II была направлена на реализацию интересов дворянства, на предоставление ему максимальных прав и привилегий в ущерб другим социальных группам. Это стало одной из причин роста социального недовольства, обострения социальных противоречий вплоть до крупных социальных восстаний. Восстание Е. Пугачёва 1773-1775 гг. объективно показывало слабость системы местного управления, ее неготовность и неспособность самостоятельно поддерживать порядок. Это, безусловно, говорило о необходимости дальнейшего совершенствования системы местного управления.
Приход к власти Павла I во многом предопределил характер дальнейшего развития центрального и местного управления. Большинство из реформ Павла носили контрхарактер по отношению к политике Екатерины II. Это во многом обусловлено характером их взаимоотношений, любовью и поклонением нового императора перед моделью прусской государственности. Реформы Павла I были нацелены на создание стройной централизованной системы управления, сфокусированной на царе. Он восстановил некоторые коллегии, решительно реформировал всю систему местного управления, созданную на основе Учреждения 1775 г., изменил Павел I и административно-территориальное деление страны, принципы управления окраинными губерниями.
Павловская «контрперестройка» обнаружила неустойчивость самодержавно-абсолютистского государственного управления, чередование в нем «просвещенных» и деспотических начал (вмешательство монарха во все сферы, уровни, детали управления), организационную слабость его звеньев, усиление крайней бюрократической централизации, жесткую регламентацию в организации и деятельности управленческих структур.

Купить