Заявление о самостоятельном выполнении выпускной квалификационной работы 2
Введение 4
Глава 1. Оценка регулирующего воздействия 6
1.1 Основные этапы оценки регулирующего воздействия 6
1.2 Опыт проведения оценки регулирующего воздействия в России и в странах ОЭСР 11
Страны ОЭСР 16
Россия 17
1.3 Влияние консультаций с заинтересованными сторонами на результативность регуляторного вмешательства 21
Выводы 24
Глава 2. Оценка регулирующего воздействия системы взимания платы «Платон» 25
2.1 Особенности системы «Платон» 25
2.2 Оценка регулирующего воздействия системы «Платон» и реакция заинтересованных сторон 30
2.3 Изменения параметров «Платона» после запуска системы и анализ консультаций с заинтересованными сторонами 33
Выводы и рекомендации 45
Заключение 46
Список литературы 49
Приложение 1. Схема проведения оценки фактического воздействия 53
Приложение 2. На что пойдут деньги, собранные с помощью «Платона» 54
Приложение 3. Карта «Где и как бастуют дальнобойщики» 55
Качество государственного регулирования – один из ключевых факторов успешного экономического развития страны. С целью создания конкурентоспособного, социально ориентированного государства в рамках административной реформы России были поставлены следующие задачи[Административная реформа. Минэконом развития…]:
• Ограничить вмешательство государства в экономическую деятельность
• Исключить чрезмерное регулирование
• Снизить административные барьеры для бизнеса
• Повысить уровень открытости деятельности органов власти и степень участия граждан в выработке государственной политики
Одним из инструментов, который используется в России для достижения поставленных в рамках реформы задач, является оценка регулирующего воздействия (ОРВ). Инструмент широко используется по всему миру, но самый большой опыт накоплен в странах-членах ОЭСР, где инструмент используется и совершенствуется более 20 лет. Оценка регулирующего воздействия позволяет дать оценку потенциальным последствиям государственного воздействия на экономику, а также повысить прозрачность законотворческого процесса в стране, благодаря проведению консультаций с заинтересованными сторонами (один из этапов ОРВ).Общественным консультациям, как одному из самых важных этапов ОРВ, будет посвящена основная часть данной работы, так как они помогают задействовать в разработке регулирования экспертов анализируемой области и организовать конструктивную дискуссию о решении поставленной проблемы, а также соблюсти баланс интересов сторон, затрагиваемых регулированием.
Важность консультаций рассматривается на примере системы «Платон», подразумевающей взимание платы с большегрузных транспортных средств за проезд по федеральным трассам в счет возмещения наносимого ими вреда, как одной из самых резонансных систем последних лет. В результате запуска системы «Платон» начались массовые недовольства грузоперевозчиков. Правительство неоднократно изменяло условия системы взимания платы уже после запуска, что повлекло за собой трансакционные издержки всех участников процесса: грузоперевозчиков, грузовладельцев, Правительства РФ, конечных потребителей товаров. Своевременно проведенная оценка регулирующего воздействия Системы и качественно организованные консультации с заинтересованными сторонами могли бы помочь избежать данных трансакционных издержек, однако отсутствие устоявшейся методики ОРВ в данной сфере не позволило провести качественный анализ.
Целью данной работы являются рекомендации по применению методики ОРВ в сфере автомобильных грузовых перевозок в Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели решаются следующие задачи:
• изучение методики ОРВ
• сравнительный анализ международного опыта проведения ОРВ
• изучение опыта проведения методики ОРВ в сфере автомобильного транспорта в России
• изучение особенностей введения и эксплуатации системы «Платон»
В ходе написания работы были использованы научные и аналитические публикации, официальные сайты органов государственного управления РФ и зарубежных стран.
В рамках выпускной квалификационной работы был изучен инструмент, использующийся во всех странах мира для повышения эффективности нормотворческой деятельности – оценка регулирующего воздействия. Были рассмотрены основные этапы проведения оценки в странах ОЭСР, а также этапы проведения ОРВ в Российской Федерации. Самым важным этапом ОРВ Европейской Комиссией, а также организацией TheWorldBankбыли названы консультации с общественностью, так как от их качества напрямую зависит эффективность и результативность вводимого регулирования.
Далее была составлена сравнительная таблица, включающая в себя основные отличия проведения ОРВ в России и в странах ОЭСР (США, Австралия, Канада и Великобритания). Основными отличиями стали следующие пункты:
• В России ОРВ проводится на этапе опубликования проекта НПА, а в странах ОЭСР – на этапе рассмотрения проблемы, нуждающейся в регулировании;
• В России все проекты НПА готовят инициирующие ведомства, а проводит Оценки Минкэкономразвития. В странах ОЭСР и проекты НПА, и их Оценку готовит инициирующее ведомство, а качество оценки проверяет специальный орган, ответственный за ОРВ.
Анализ проведенных ОРВ в России за 2015 год показал, что 30-40% представленных нормативных актов содержат в себе избыточные и затратные требования. Лидерами обременительного регулирования назвали Минтранс, Минприроды, Минсельхоз, Минстрой, Минфин, Минздрав, Роспотребнадзор и Минтруд России. На них пришлось около 75% отрицательных заключений за год. Самым обсуждаемым проектом 2015 года названо постановление Правительства РФ «О внесении изменений в некоторые акты Правительства РФ по вопросам движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования», которое предусматривало снижение размера платы в Систему «Платон».
В ноябре 2015 года (месяц запуска Системы) по всей России начались забастовки дальнобойщиков, которые были недовольны условиями Системы, а также ее реализацией: технические проблемы работы Системы, проблемы с составлением Маршрутных карт, установкой и эксплуатацией Бортовых устройств, высокими штрафами. Результатами забастовок стали снижение размеров штрафов, а также отмена повышения тарифа проезда. После запуска, ключевые параметры «Платон» неоднократно пересматривался, в том числе менялся размер тарифа, условия пользования бортовыми устройствами и условия оплаты проезда. Многие пересмотры системы проходили через ОРВ и получили отрицательное заключение Минэкономразвития, однако все равно были приняты. Подробное описание каждой ОРВ нормативных актов, изменяющих «Платон» представлено в таблице 2.
Так как консультации с заинтересованными сторонами являются одним из ключевых этапов ОРВ, в выпускной квалификационной работе подробно рассматривалось, как и с кем проводились обсуждения проектов нормативных актов по «Платону». Изучение различных отчетных документов по консультациям показали, что экспертами, приглашенными со стороны Минэкономразвития к участию в консультациях, были, в основном, сотрудники государственных органов и представители крупных транспортных компаний (подробный перечень участников предоставлен в таблице 2). Однако основными плательщиками системы являются частные перевозчики (см. рис. 4), а подробное изучение массовых забастовок показало, что основными участниками протестов являются именно частные перевозчики – дальнобойщики, для которых налоговое бремя от «Платона» ощущается намного острее, чем для крупных компаний.
Анализ качества проведенных публичных обсуждений происходил следующим образом: консультации с заинтересованными сторонами, проведенные в рамках Системы взимания платы с крупногабаритных транспортных средств, сравнивались с рекомендациями по проведению консультаций, предложенных Европейской Комиссией, которые также можно использовать в качестве критериев оценки качества проведенных слушаний. В результате было установлено, что большая часть рекомендаций ЕС не были соблюдены: только 3 пункта из 9 рекомендованных были полностью выполнены, что позволило говорить о наличии недоработок на данном этапе (подробнее – в таблице 3). В качестве рекомендаций по улучшению проведенных консультаций были выдвинуты следующие пункты:
• Консультации должны были включать более широкий круг лиц, а именно большее количество предпринимателей, работающих по найму или представителей Объединения перевозчиков России
• Необходимо придавать большей огласке начало проведения консультаций, возможно, задействовав дополнительные источники, такие как «Российская газета» или информационные агентства
• Нужно ввести инструменты оценки проведенных консультаций с заинтересованными сторонами, результаты которых были бы доступны в Интернете как участникам обсуждений, так и широкой общественности. В качестве такого инструмента предлагается использовать анкетирование заинтересованных сторон после окончания публичных слушаний, в котором бы оценивалось качество проведенных консультаций, а также определялось, действительно ли учитывались поступившие предложения в усовершенствовании текста НПА.
Помощь студентам и аспирантам в выполнении работ от наших партнеров
