Введение 4
Глава 1. НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРАВИЛ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПОСТАВЩИКА В КОНКУРСАХ НА ПРАВО ЗАКЛЮЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРАКТА 8
1.1. Понятие оценки регулирующего воздействия 8
1.2. Развитие системы государственных закупок РФ 17
1.3. Правила определения поставщика. Общие положения 26
1.4. Выводы по главе 1 35
Глава 2. АНАЛИЗ КЛЮЧЕВЫХ ОСОБЕННОСТЕЙ И ПОСЛЕДСТВИЙ ПРИМЕНЕНИЯ ПРАВИЛ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПОСТАВЩИКА В РОССИИ 36
2.1. Правило начисления баллов по наибольшему-наименьшему предложению 36
2.2. Правило линейного начисления баллов поставщику 40
2.3. Правило начисления баллов по наименьшему или наибольшему предложению 47
2.4. Выводы по главе 2 52
Заключение 54
Список использованной литературы 56
Система государственных закупок страны является неотъемлемой частью экономической деятельности многих стран, направленной на обеспечение нужд государственных органов и организаций общественного сектора путем закупки товаров1, услуг или работ. Через государственные закупки может проходить, почти, любой товар, начиная от канцелярских товаров и заканчивая строительством крупных и сложных объектов. Так, в 2014 и 2015 гг. объем государственных закупок по отношению к ВВП составил примерно 8%2. Процесс осуществления государственных закупок затрагивает интересы сразу нескольких сторон, включающих в себя не только органы государственного управления, организации общественного сектора и предпринимателей, но и общество в целом.
В связи с этим, переоценить роль государственных закупок в экономической и социальной сферах достаточно сложно, поэтому важно, чтобы система государственных закупок была эффективной. Данную эффективность можно оценить с помощью целого ряда критериев, среди которых, прежде всего, можно выделить экономию бюджетных средств, качество закупаемых товаров, издержки осуществления государственных закупок и др.
При этом, основополагающие влияние на систему государственных закупок, безусловно, оказывают нормативно-правовые акты, всесторонне регулирующие весь процесс осуществления закупок. Одним из ключевых этапов этого процесса является отбор поставщика товара.
От выбора поставщика напрямую зависит осуществление закупки, ее своевременность, качество, цена. Поэтому регулятор регламентирует весь процесс отбора поставщика, начиная от подачи поставщиком своего предложения заказчику, заканчивая итоговыми формальностями, необходимых для обеспечения интересов каждой стороны.
Регулятор также регламентирует и возможные способы определения поставщика, которые могут быть конкурентными, например, открытый конкурс или аукцион, и неконкурентными, в частности, закупки у единственного поставщика. Выбор того или иного способа зависит от ряда факторов, которые прописаны законодателем, и от предпочтений самого заказчика.
В настоящей работе основное внимание будет уделено конкурсу, так как это один из самых сложных способов размещения государственного заказа. Связано это с тем, что в конкурсе поставщик отбирается путем оценки по ряду стоимостных (цена) и нестоимостных (квалификация поставщика, качество товара и пр.) критериев. Для проведения оценки используется балльная система, когда по стоимостным и нестоимостным критериям поставщик получает баллы. При этом ключевое значение имеют правила начисления этих баллов, которые устанавливает регулятор и от которых коренным образом зависит не только отбор поставщика как таковой, но и эффективность государственных закупок в целом, что и будет продемонстрировано в работе.
В России, начиная с 2000 г., применялось не одно правило начисления баллов, а три:
1. Правило начисления баллов по наибольшему и наименьшему предложению (Highest bid - lowest bid scoring);
2. Правило линейного начисления баллов (Linear scoring);
3. Правило начисления баллов по наименьшему или наименьшему предложению (Lowest / Highest bid scoring).
Соответственно, каждое правило обладает рядом особенностей и свойств, которые напрямую влияют на результат конкурсов, влияя на поведение участников, которые избирают для себя ту или иную стратегию, которая бы привела их к получению права на заключение государственного контракта, и в данной работе проведена попытка моделирования стратегий поведения участников, прежде всего, поставщиков в условиях действующих в разные периоды правил начисления баллов.
Более того, в работе анализируются результаты самих конкурсных процедур. Для этого используются данные Федеральной службы государственной статистики Росстат, а также данные Единой информационной системы в сфере закупок, содержащие статистические данные по всем тендерам, проведенным в РФ. Для более конкретного изучения влияния правил определения поставщика демонстрируются годовые данные по открытым конкурсам организаций здравоохранения Санкт-Петербурга, позволяющие увидеть не только средние показатели, но и результаты каждой конкретной конкурсной процедуры.
Важно отметить, что проводимое исследование является не просто анализом результатов конкурсов, а фактически, оценкой регулирующего воздействия правил определения поставщика. Оценка регулирующего воздействия или ОРВ является комплексным и достаточно эффективным инструментом государственного управления, позволяющим понять, в общем, эффективно ли регулирование и необходимо ли оно вообще.
Соответственно, исходя из всего вышесказанного, можно сформулировать проблему работу и ее актуальность: правила определения поставщика в конкурсах на право заключения государственного контракта оказывают существенное влияние на поведение участников размещения государственного контракта и, соответственно, на эффективность конкурсной процедуры. Неудовлетворенность регулятора конкурентностью торгов, а также значениями таких параметров эффективности конкурсной процедуры, как качество закупаемой продукции и размер снижения цены контракта, периодически приводит к изменению действующих правил.
Объект исследования: система регулирования размещения государственного заказа Российской Федерации.
Предмет исследования: механизм влияния различных правил определения поставщика («Наилучшее предложение - наихудшее предложение», «Линейное правило с нулевым ценовым порогом», «Правило оценки по наихудшему предложению») на эффективность конкурсной процедуры.
Цель: повысить эффективность конкурсной процедуры путем усовершенствования правил определения поставщика.
Задачи:
• для каждого из действовавших в РФ правил определения поставщика идентифицировать стимулы, которые они порождают у участников размещения заказа;
• определить необходимые условия, при которых возможно применение каждого из действовавших в РФ правил определения поставщика;
Практическое применение: совершенствование процедуры определения поставщика.
Используемые источники информации: нормативно-правовые базы (Консультант+, Гарант), Федеральная служба государственной статистики, официальный сайт Российской Федерации в сети Интернет Единой информационной системы в сфере государственных закупок (http://zakupki.gov.ru/), академические и научно практические публикации.
Применяемый инструментарий исследования: нормативно-правовой анализ, дедуктивное и индуктивное экономико-математическое моделирование.
Этапы исследования:
• Анализ оценки регулирующего воздействия как инструмента повышения эффективности государственного регулирования;
• Анализ основных положений нормативно-правового регулирования системы государственных закупок в Российской Федерации;
• Анализ правил оценки предложений поставщика в конкурсах на право заключения государственного контракта;
• Оценка эффективности и конкурентности открытых конкурсов на примере России в целом и организаций здравоохранения Санкт-Петербурга;
• Моделирование поведения участников размещения заказа в условиях действий различных правил определения поставщика государственного заказа;
• Разработка комплекса предложений по использованию рассматриваемых правил в практике государственных закупок.
Таким образом, в данной работе проведена оценка регулирующего воздействия правил определения поставщика государственного заказа. При анализе, во многом, использовался подход ОЭСР к ОРВ, заключающийся в оценке выгод и затрат, а также последствий, позитивных и негативных эффектов вводимого регулирования, а не только оценке издержек предпринимателя, которые он несет из-за регулирования, как это установлено законодателем в России.
Проведенный анализ демонстрирует, что система государственных закупок России постепенно развивается и улучшается. В частности, основной на сегодняшний день закон 44-ФЗ о контрактной системе в значительной степени улучшил и дополнил закон 94-ФЗ. Более того, регулятор периодически принимал подзаконные акты, которые меняли правила оценки предложений поставщиков, оказывающие существенное влияние на эффективность конкурсных процедур.
В России, начиная с 2000 года и по настоящее время, использовалось три правила определения поставщика:
1. Правило начисления баллов по наибольшему-наименьшему предложению;
2. Правило линейного начисления баллов;
3. Правило начисления баллов по наименьшему или наибольшему предложению.
Каждое из этих правил имеет ряд особенностей и недостатков, которые были продемонстрированы, в том числе, с помощью данных по конкурсным процедурам в России и Санкт-Петербурге.
Так, первое правило не рекомендуется использовать в России по причине слабой конкуренции. Более того, необходимо применять это правило только при наличии не менее трех критериев оценки, каждый из которых имеет вес не более 0,5. В противном случае, правило не позволяет заказчику найти наилучшее, с точки зрения соотношения «цена- качество», предложение. Поставщик, в свою очередь, прибегает к демпингу цены контракта, что гарантирует ему победу.
Второе правило в международной практике, в большинстве случаев, используется с ценовым порогом, однако в России регулятор ввел линейное правило без ценового порога, что привело к негативным последствиям. Поставщик, учитывая то, что для получения максимальных баллов по ценовому критерию, он должен снизить цену до нуля, что невозможно, старался вообще не снижать цену, но улучшать свои балльные значения по нестоимостным критериям. При этом использование линейного правила предусматривалось и для ряда неценовых критериев, однако в данном случае законодатель предусмотрел пороговые значения.
Еще одной стратегией поставщика при линейном правиле является демпинг, который не гарантирует, но увеличивает шансы выиграть. При этом закон 94-ФЗ, действовавший в период использования линейного правила, плохо справлялся с задачей предотвращения дампинга, запрещая заказчику требовать от поставщика данные, подтверждающие истинность его сведений, а сам заказчик зачастую не имел времени на самостоятельную проверку.
Наконец, анализ использования третьего правила - начисления баллов по наименьшему или наибольшему предложению, которое действует в России в настоящее время, продемонстрировал положительную тенденцию как увеличения конкурентности торгов, так и размера снижения цены контракта поставщиком. Однако, данные улучшения нельзя назвать следствием только новых правил оценки. Этому, во многом, поспособствовал и закон 44-ФЗ, вступивший в силу в начале 2014 года.
Более того, увеличение эффективности конкурсов, на данный момент, не столь значительные, особенно учитывая издержки поставщика на организацию тендеров, которые более чем в половине конкурсов превышает размер ценовой скидки. Однако, безусловно, говорить с полной уверенностью о результатах применения правила пока рано.
Таким образом, проведенная оценка регулирующего воздействия показала, что применяемое с 2014 года правило начисления баллов по наименьшему или наибольшему предложению является более эффективным, учитывая, прежде всего, слабую конкуренцию торгов в России. Два других правила также могут применяться, и, возможно, будут даже более эффективными, но только при соблюдении вышеупомянутых условий.
Также важно отметить, что многие из негативных последствий применения правил определения поставщика могли быть учтены законодателем заранее, если бы проводилась оценка регулирующего воздействия, причем в том формате, в котором она применяется в странах ОЭСР.
Помощь студентам и аспирантам в выполнении работ от наших партнеров
