Введение
Глава 1. Историко – теоретические основы института государственной службы
1.1 Эволюция государственной службы в России
1.2 Правовая регламентация государственной службы на современном этапе
1.3 Понятие, признаки и виды государственной службы
Глава 2. Основные направления совершенствования государственной службы в России
2.1 Взаимосвязь видов государственной службы
2.2 Совершенствование законодательства о правоохранительной и муниципальной службе
2.3 Основные тенденции современного развития института государственной службы
Заключение
Список использованных источников
Актуальность настоящего исследования обусловлена следующими обстоятельствами.
Правовое регулирование института государственной службы в России стремительно развивается. Об этом убедительно свидетельствует новое российское законодательство о системе государственной службы (ФЗ от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации") и государственной гражданской службе (ФЗ от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации"). Однако не всякое изменение законодательства повышает его правовое качество и улучшает саму деятельность по осуществлению функций государственного управления; не происходит автоматического улучшения и корпуса государственных служащих. К сожалению, одни лишь законы не изменяют нравственный облик российского государственного служащего и его профессиональные качества. Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию РФ от 2005 г. отметил: "Наша бюрократия и сегодня обладает огромными полномочиями. Но находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти. Должен подчеркнуть, что такая власть в значительной степени имеет своим источником не что иное, как избыточные функции госорганов. При этом, несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффективных людей".
Исследование вопроса о направлениях и итогах развития российского законодательства о государственной службе за последние восемь лет и особенно 2003-2004 гг., не дает ясного ответа на вопрос о том, каковы основные тенденции развития государственной службы на современном этапе.
С нашей точки зрения, внимательное изучение не только государственно-служебного публичного права и законодательства, но и сложившихся административно-правовых конструкций в этой сфере не позволяет утверждать, что государственно-служебные отношения в России получили в связи с принятием ФЗ от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации" и ФЗ от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" необходимый импульс для дальнейшего непротиворечивого и поступательного развития. Конечно, всякие законодательные акты, принятые в рамках спланированной административной реформы, приносят тот или иной "государственно-правовой эффект". Однако для укрепления юридических основ современного правового государства простого желания улучшить деятельность государственного аппарата посредством принятия каких бы то ни было законов вряд ли достаточно. Нужно разрабатывать правовые нормы, которые реально и эффективно осуществляли бы позитивное правовое регулирование государственно-служебных отношений.
Преобразования, происходящие в системе российского административного права, во многом связаны с осуществляемыми в нашей стране судебной, правовой и административной реформами. Ученые продолжают обсуждать вопросы взаимосвязи государственной службы и гражданского общества , а также общие вопросы реформирования государственно-служебного законодательства . Очевидно, было бы правильным установление конечных целей реформирования административного права. Совершенно необходимым является построение модели изменения содержания административно-правового регулирования, которая неизбежно будет складываться в результате проводимых преобразований в административной сфере. С одной стороны, административная реформа воздействует на систему административного права. Уже сейчас утверждают, что принятие в 2003 году ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" явилось результатом проводимой в стране административной реформы . Следующим шагом в развитии института государственной службы стало принятие Государственной Думой Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" . Этот закон называют "трудовым кодексом" для чиновника или ГОСТом службы . В плане законотворческой деятельности находятся и другие законы (например, "О государственной службе казачества" ). С другой стороны, административное право может само воздействовать на характер и содержание административной реформы. Создатели концепции административной реформы, с нашей точки зрения, в меньшей степени согласовывали ее направления и этапы проведения с потребностями развития административного права. Административная реформа изменяет черты, содержание, а иногда и сами принципы соответствующих административно-правовых институтов.
В литературе новые законы о государственной службе получили неоднозначную оценку: наряду с утверждениями о том, что они "заложили, в целом, твердые правовые основы построения и практической деятельности самой двигательной силы в государственном механизме" , можно встретить и достаточно отрицательные оценки нововведений. Например, президент фонда "ИНДЕМ" г. Сатаров оценивает ФЗ от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" на "три с минусом" и приводит соответствующие обоснования .
Государственная служба - важнейший административно-правовой институт, которому в системе административно-правового регулирования отведена роль "локомотива" для обеспечения "движения" государственного управления. Исследование теоретических проблем российской государственной службы происходило в постсоветское время в условиях стремительно развивающегося законодательства о государственной службе, появления новых доктрин, публикации множества научных трудов. По нашему мнению, в настоящее время не только не потеряла актуальности и значимости, но даже и укрепилась идея выделения из структуры административного права такой подотрасли, как служебное право . Появляющиеся время от времени в научной литературе рассуждения об отсутствии смысла в формировании публичного служебного права не базируются на весомых аргументах и должном доктринальном обосновании. Развитие законодательства о государственной осуществляется быстро, что позволит создать основу для дальнейшего развития и самого служебного права.
В последние годы в России изданы учебники , учебные пособия , справочники , комментарии , монографии и научные статьи , посвященные проблемам российской и зарубежной государственной службы . Государственная служба рассматривается учеными и в контексте обсуждения более общих государственно-правовых явлений: например, когда речь идет о функциях государства, государственном управлении, государственном аппарате и его деятельности . Однако лишь в немногиx научных публикацияx авторы пытаются обобщить девятилетний опыт (с 1995 года) нормативного регулирования государственно-служебных отношений в Российской Федерации. Между тем потребность в серьезном анализе основных норм действующего законодательства о государственной службе и главных направлений реформирования государственной службы давно назрела, так как и в теории, и на практике встречается множество проблем организации и функционирования российской публичной службы. Весьма детальный анализ федерального и регионального законодательства о государственной службе, проводимый исследователями в течение последних лет, сопровождался политическими дебатами о сущности и основных направлениях реформирования госаппарата. Например, Б. Немцов считает, что реформу системы государственной службы следует проводить исходя из трех принципов: конкурентность, эффективность, ответственность. Для Б. Немцова одним из важнейших правовых средств улучшения деятельности государственных служащих являлось бы следующее: распространение практики кадровых конкурсов при приеме на государственную службу; увеличение денежного содержания служащих; создание действенных механизмов предупреждения и преодоления конфликта интересов на государственной службе .
Таким образом, вышеизложенные факты подтверждают актуальность настоящего исследования.
Теоретическая разработка проблем, связанных с государственной службой и ее ролью на современном этапе в настоящее время ведется на всех уровнях научного исследования. За последнее время издано много фундаментальных научных трудов по теме исследования. Ориентироваться в данных вопросах помогают научные труды таких известных авторов Буравлев Ю.М., Бахрах Д.Н., Манохин В.М, Старилов Ю.Н. и другие.
Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации законодательства о государственной службе.
Предметом исследования являются нормативные акты и правовые нормы, преимущественно конституционного и ведомственного характера, регламентирующие институт государственной службы. Основной целью исследования является совершенствование правового регулирования института государственной службы, теоретическое обоснование и разработка системы предложений правового характера, направленных на приближение российского законодательства в этой части к международно-правовым стандартам и нормам.
В соответствии с указанной целью основными задачами исследования являются:
— установление главных тенденций развития российского законодательства, регламентирующего государственную службу;
— определение системы, содержания и путей повышения эффективности государственной службы.
Структура и объем дипломной работы определены с учетом целей и задач исследования. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников.
Таким образом, подводя итог настоящему исследованию, сделаем следующие выводы.
В стране продолжается реформа государственной службы. В результате реформирования государственная служба будет представлять собой целостную, базирующуюся на единых принципах систему и включать в себя две подсистемы: федеральную государственную службу и государственную гражданскую службу субъектов Федерации. В свою очередь, предполагается, что федеральная государственная служба будет состоять из трех относительно самостоятельных блоков: федеральной государственной гражданской службы, военной службы, правоохранительной службы. Таким образом, если государственная гражданская служба будет существовать как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, то военная служба и правоохранительная служба - только на федеральном уровне.
Следует отметить, что наряду с перечисленными блоками в состав федеральной государственной службы могут быть включены и другие ее виды, но только путем внесения изменений и дополнений в действующее законодательство.
Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" юридически закрепляет видовую классификацию государственной службы, организационное и правовое обособление государственной гражданской, военной и правоохранительной служб как самостоятельных ее видов. В соответствии с Законом федеральная государственная служба рассматривается как профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации. В свою очередь, государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации - это профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения функций и полномочий субъектов РФ, а также полномочий государственных органов субъектов РФ и полномочий лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ.
Закон "О системе государственной службы Российской Федерации" по своей сути является базовым. Его задача - установить общие принципы и основные положения правового регулирования государственной службы, устранить возникшие в последние годы в законодательстве серьезные противоречия. На его основе должны быть приняты как "видовые" федеральные законы о государственной службе, так и законы субъектов РФ о государственной гражданской службе.
Комплексное решение этих вопросов позволит создать единую, взаимосвязанную систему законодательства о государственной службе, включающую как федеральное законодательство, так и законодательство субъектов Российской Федерации, объединенное общими принципами и обеспечивающее полноту регулирования; ликвидировать в нем противоречия, обеспечить реализацию гражданами конституционного права на равный доступ к ней.
Наряду с законом "О системе государственной службы Российской Федерации" вступил в действие федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации", принятие которого создает правовую основу для эффективного функционирования государственной гражданской службы, имея в виду и тот исторический опыт, который имелся в России до 1917 года.
Исключительно важным представляется определение места гражданской службы в системе государственной службы Российской Федерации, ее взаимосвязь с иными видами государственной службы. При определенной специфике и различиях для всех видов государственной службы установлены общие принципы относительно порядка поступления на государственную службу и ее прохождения, ограничений, обязательств, соблюдения правил служебного поведения, разрешения конфликта интересов и служебных споров, соотносимости должностных окладов и окладов за классный чин гражданской службы, дипломатический ранг, воинское звание или специальное звание и классный чин, освобождения от замещаемой должности или увольнения с гражданской службы, а также некоторых других вопросов. В частности, важным является создание единых базовых принципов применительно к решению вопросов учета стажа (в том числе при наличии стажа по нескольким видам службы), равенства предоставления государственных социальных гарантий и пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу.
Создание единой системы государственной службы не означает отсутствия необходимости разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов в области правового регулирования организации государственной службы и правового положения государственных служащих. Это один из наиболее сложных и актуальных вопросов, без решения которого невозможно успешное реформирование законодательства и создание правовых основ государственной службы.
1. Конституция РФ. – М.: БЕК, 2003. – 123 с.
2. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» с изм. и доп. от 15 декабря 2001 г., 4 июля 2003 г. // Сборник конституционного законодательства. – М.: БЕК, 2004. – 897 с.
3. Закон РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-I «О статусе судей в Российской Федерации» с изм. и доп. от 14 апреля, 24 декабря 1993 г., 21 июня 1995 г., 17 июля 1999 г., 20 июня 2000 г., 15 декабря 2001 г. // Правоохранительные органы: Уч. Пособие. – М.: Былина, 2004. – 506 с.
4. Федеральный закон от 31.07.1995 г. №110 – ФЗ «Об основах государственной службы РФ» // Российская газета. – 1995. - №149.
5. Федеральный закон «О системе государственной службы» // Служебное право: приложения. – М.: 2003. – 403 с.
6. ФЗ «О государственной гражданской службе»// Известия. – 2004. - №167
7. Указ Президента РФ №33 от 11.01.1995 «О реестре государственных должностей государственных служащих» // Российская газета. – 1995. - №19
8. Указ Президента РФ №885 от 12.08.2002 г. «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» // Российская газета. – 2002. - №152
9. Барышев В.Н. Государственная служба России: прошлое и настоящее// Гражданин и право. – 2002. - № 1. – с. 12.
10. Барышев В.Н. Правовое регулирование государственной службы. – М.: 2003. – 306 с.
11. Бахрах Д.Н. Административное право: Академический курс. – М.: Юристъ, 2002. – 1067 с.
12. Егоров Л.Н. Становление государственной службы в России. – СПб.: Нева, 2002. – 200 с.
13. Исаев И.А. История государства и права России: Учебник. – М.: Юристъ, 2003. – 506 с.
14. Иванов В.П. Реформирование государственной службы: вопросы и перспективы // Журнал российского права. –203. -№5. – с. 23-24.
15. Лазарев В.В. Постатейный комментарий к Конституции РФ. – М.: Фонд Правовая культура, 2004. – 604 с.
16. Колесова Н.С. Проблемы института государственной службы в современной России // Права человека в России и правозащитная деятельность государства: Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции, 12 мая 2003 г. – СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. – 399 с.
17. Манохин В.М. Советская государственная служба. – М.: 1966. – 207 с.
18. Облонский А.В. Реформа государственной службы: концепция и стратегия // Общественный науки и современность. – 1998. - №3
19. Окуньков Комментарий к Федеральному закону «Об основах государственной службы». – М.: 2001. – 298 с.
20. Путин В. Выступление перед доверенными лицами в МГУ // Комсомольская правда. – 2004. - №47. – с.6-9
21. Россинский Б.В. О законодательной дефиниции государственной службы // Вестник МГУ. – 2003. - №5. – с. 6-7
22. Россия на рубеже тысячелетия // Российская газета. 1999. 31 дек. Открытое письмо В. Путина к российским избирателям // Известия. 2000. 25 февр.
23. Родионова М. Право государственного служащего на присвоение квалификационного разряда // Российская юстиция. –2003. - №2
24. Старилов Ю.Н. Служебное право. – М.: Юридическая литература, 1989. – 305 с.
25. Стецовский Ю.И. Государственная служба: Учебное пособие. - М.: 1999. – 305 с.
26. Янышев П.Р. Государевы служащие // Эж – юрист. – 2004. - №5. – с.3