Помощь студентам в учебе
Лицензионно-договорный режим недропользования
|
Введение
Глава I. Публично-правовые и частноправовые аспекты правовой природы недропользования
§1 Правовая природа права недропользования…………………………..8
§2 Лицензионный порядок пользования недрами………………………10
§3 Российская практика договорных отношений в сфере недропользования
§4 Договорные правовые формы недропользования в мировой практике
Глава II. Механизм реализации права недропользования…………………….38
§1 Предоставление права пользования недрами………………………..38
§2 Публично-правовые начала перехода права недропользования…...47
§3 Частноправовой аспект перехода права недропользования
§4 Проблемы правового регулирования перехода права пользования недрами
Заключение…
Список использованной литературы
Глава I. Публично-правовые и частноправовые аспекты правовой природы недропользования
§1 Правовая природа права недропользования…………………………..8
§2 Лицензионный порядок пользования недрами………………………10
§3 Российская практика договорных отношений в сфере недропользования
§4 Договорные правовые формы недропользования в мировой практике
Глава II. Механизм реализации права недропользования…………………….38
§1 Предоставление права пользования недрами………………………..38
§2 Публично-правовые начала перехода права недропользования…...47
§3 Частноправовой аспект перехода права недропользования
§4 Проблемы правового регулирования перехода права пользования недрами
Заключение…
Список использованной литературы
Надлежащее правовое регулирование отношений по пользованию недрами в Российской Федерации, несомненно, играет значимую роль в развитии хозяйственной деятельности в нашей стране ввиду сохраняющейся ресурсо-ориентированной направленности российской экономической системы. Как известно, доходы от добываемых и экспортируемых полезных ископаемых составляют значительную долю валового внутреннего продукта России. Предприятия минерально-сырьевого сектора выпускают 50-60% общего объема промышленной продукции, или 30-36% ВВП. Поступления в бюджетную систему Российской Федерации во многом зависят от развития добывающей промышленности, её эффективной, чёткой правовой регламентации, направленной на создание условий для рационального использования и охраны недр, защиты как интересов государства, так и прав пользователей недр.
Важность адекватной правовой регламентации отношений по поиску, разведке и добыче полезных ископаемых обусловлена также объективной, всё возрастающей потребностью человечества в достаточном количестве энергоресурсов. На Петербургском международном экономическом форуме в 2017 году министр энергетики Российской Федерации А.В. Новак отметил, что «все страны, в том числе и Россия, развивают возобновляемые источники энергии, но они не покроют прирост мировых потребностей в энергии. Углеводороды будут ещё несколько десятилетий доминировать. К 2040 году углеводороды будут занимать порядка 80% в структуре энергобаланса. Доля возобновляемых источников энергии увеличится с 3 до 10%».
Горное законодательство Российской Федерации охватывает многочисленные институты, такие как охрана недр, государственное управление отношениями недропользования, платежи за пользование недрами и др. Однако особое значение, с точки зрения его востребованности практикой и важности в определении принципиального подхода государства к свободе доступа частных субъектов к недрам, имеет институт права пользования недрами. В данной работе мы сосредоточимся, главным образом, на таком его аспекте, как предоставление права пользования недрами, а также рассмотрим переход права недропользования, поскольку в особенности на примере перехода права очевидными становятся практические проблемы соотношения гражданско-правового и административного начал в сфере регулирования недропользования в России.
На настоящий момент в российской правовой системе не нашли должного отражения договорно-правовые формы предоставления права недропользования. Потенциально такую возможность предоставляет Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. №225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» (далее – Закон об СРП), однако, как известно, на основании этого законодательного акта до сих пор не было заключено ни одного соглашения, ввиду, главным образом, экономических причин – сложностей с достижением желаемой рентабельности при весьма существенных инвестициях. Существуют также государственные контракты на выполнение работ по геологическому изучению недр, но эта договорная форма не имеет решающего значения для горнопромышленной отрасли. Между тем, в зарубежной практике можно встретить многочисленные варианты предоставления права пользования недрами на основании договоров – концессионных договоров, сервисных контрактов и др. Многообразие договорно-правовых форм и их востребованность объясняется стремлением найти наиболее привлекательные варианты для инвесторов, развивать меры их экономического стимулирования, значительно не поступившись при этом охраной публичных интересов. Всё большая доля вновь открываемых месторождений полезных ископаемых относится в трудноизвлекаемым запасам, возрастает потребность обращения к месторождениям, относящимся к зонам континентального шельфа, что порождает всё большую необходимость увеличения объёмов инвестиций и повышения эффективности их использования. Кроме того, существование договорных форм предоставления права недропользования позволяет учесть специфику конкретных участков недр. Высокие цены на углеводороды в 2000-е годы и соответственно постоянно возраставшие доходы государственного бюджета позволяли закрывать глаза на недостатки лицензионной системы недропользования и порождали нежелание что-либо реформировать. Однако изменившаяся в 2010-х годах обстановка обнажила признаки кризиса российской горнодобывающей промышленности, в особенности нефтегазовой отрасли. По этой причине актуальным становится вопрос о применении различных правовых форм инвестирования.
Нужно отметить особую важность выбора оптимального режима недропользования именно для России. Если во многих странах эффективно действует и лицензионная (разрешительная) система недропользования, то в современной России, существующей в условиях сохраняющейся непрочности гарантий предпринимательской деятельности, вопрос поиска наиболее подходящего инструмента защиты прав инвестора приобретает большую значимость. Многим исследователям таким инструментом видится договор с его цивилистическими принципами равенства и взаимной ответственности сторон, судебными гарантиями защиты их прав.
Объектом настоящего исследования выступает совокупность общественных отношений, возникающих в процессе предоставления и перехода права пользования недрами.
Предметом исследования являются нормы российского законодательства, регулирующие указанные общественные отношения, а также практика их правоприменения.
Степень разработанности темы настоящего исследования невелика. Отдельные вопросы правового регулирования предоставления и перехода права пользования недрами затрагиваются в юридической литературе в монографиях, посвящённых праву недропользования в целом, например, под авторством Д.В. Василевской, Б.Д. Клюкина, Д.В. Козлова, И.Н. Сидорова и других. Имеются отдельные статьи в научных журналах по данной тематике, к авторам которых следует отнести, в частности, М.В. Дудикова, Р.В. Квитко, В.Д. Мельгунова, Д.Л. Никишина, П.М. Ходырева и других. Однако монографии, полностью посвящённые исследованию правового режима недропользования и комплексно его рассматривающие, в настоящее время отсутствуют, в связи с чем представляется, что тема настоящего исследования в современной правовой науке должным образом не раскрыта.
Целью настоящего исследования является определение сущностных характеристик правового режима недропользования в Российской Федерации, выявление актуальных тенденций и проблем правоприменительной практики в сфере предоставления и перехода права пользования недрами и предложение путей их разрешения.
Для достижения поставленной цели определены следующие задачи: проанализировать нормативно-правовые акты Российской Федерации, примеры из зарубежной практики правового регулирования недропользования, актуальную российскую правоприменительную практику по вопросам предоставления и перехода права пользования недрами.
В качестве методологической основы работы используются следующие методы: системный, формально-юридический, сравнительный анализ, логический, исторический, толкование права, технико-юридический анализ.
Структура работы обусловлена решением поставленных целей и задач. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Важность адекватной правовой регламентации отношений по поиску, разведке и добыче полезных ископаемых обусловлена также объективной, всё возрастающей потребностью человечества в достаточном количестве энергоресурсов. На Петербургском международном экономическом форуме в 2017 году министр энергетики Российской Федерации А.В. Новак отметил, что «все страны, в том числе и Россия, развивают возобновляемые источники энергии, но они не покроют прирост мировых потребностей в энергии. Углеводороды будут ещё несколько десятилетий доминировать. К 2040 году углеводороды будут занимать порядка 80% в структуре энергобаланса. Доля возобновляемых источников энергии увеличится с 3 до 10%».
Горное законодательство Российской Федерации охватывает многочисленные институты, такие как охрана недр, государственное управление отношениями недропользования, платежи за пользование недрами и др. Однако особое значение, с точки зрения его востребованности практикой и важности в определении принципиального подхода государства к свободе доступа частных субъектов к недрам, имеет институт права пользования недрами. В данной работе мы сосредоточимся, главным образом, на таком его аспекте, как предоставление права пользования недрами, а также рассмотрим переход права недропользования, поскольку в особенности на примере перехода права очевидными становятся практические проблемы соотношения гражданско-правового и административного начал в сфере регулирования недропользования в России.
На настоящий момент в российской правовой системе не нашли должного отражения договорно-правовые формы предоставления права недропользования. Потенциально такую возможность предоставляет Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. №225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» (далее – Закон об СРП), однако, как известно, на основании этого законодательного акта до сих пор не было заключено ни одного соглашения, ввиду, главным образом, экономических причин – сложностей с достижением желаемой рентабельности при весьма существенных инвестициях. Существуют также государственные контракты на выполнение работ по геологическому изучению недр, но эта договорная форма не имеет решающего значения для горнопромышленной отрасли. Между тем, в зарубежной практике можно встретить многочисленные варианты предоставления права пользования недрами на основании договоров – концессионных договоров, сервисных контрактов и др. Многообразие договорно-правовых форм и их востребованность объясняется стремлением найти наиболее привлекательные варианты для инвесторов, развивать меры их экономического стимулирования, значительно не поступившись при этом охраной публичных интересов. Всё большая доля вновь открываемых месторождений полезных ископаемых относится в трудноизвлекаемым запасам, возрастает потребность обращения к месторождениям, относящимся к зонам континентального шельфа, что порождает всё большую необходимость увеличения объёмов инвестиций и повышения эффективности их использования. Кроме того, существование договорных форм предоставления права недропользования позволяет учесть специфику конкретных участков недр. Высокие цены на углеводороды в 2000-е годы и соответственно постоянно возраставшие доходы государственного бюджета позволяли закрывать глаза на недостатки лицензионной системы недропользования и порождали нежелание что-либо реформировать. Однако изменившаяся в 2010-х годах обстановка обнажила признаки кризиса российской горнодобывающей промышленности, в особенности нефтегазовой отрасли. По этой причине актуальным становится вопрос о применении различных правовых форм инвестирования.
Нужно отметить особую важность выбора оптимального режима недропользования именно для России. Если во многих странах эффективно действует и лицензионная (разрешительная) система недропользования, то в современной России, существующей в условиях сохраняющейся непрочности гарантий предпринимательской деятельности, вопрос поиска наиболее подходящего инструмента защиты прав инвестора приобретает большую значимость. Многим исследователям таким инструментом видится договор с его цивилистическими принципами равенства и взаимной ответственности сторон, судебными гарантиями защиты их прав.
Объектом настоящего исследования выступает совокупность общественных отношений, возникающих в процессе предоставления и перехода права пользования недрами.
Предметом исследования являются нормы российского законодательства, регулирующие указанные общественные отношения, а также практика их правоприменения.
Степень разработанности темы настоящего исследования невелика. Отдельные вопросы правового регулирования предоставления и перехода права пользования недрами затрагиваются в юридической литературе в монографиях, посвящённых праву недропользования в целом, например, под авторством Д.В. Василевской, Б.Д. Клюкина, Д.В. Козлова, И.Н. Сидорова и других. Имеются отдельные статьи в научных журналах по данной тематике, к авторам которых следует отнести, в частности, М.В. Дудикова, Р.В. Квитко, В.Д. Мельгунова, Д.Л. Никишина, П.М. Ходырева и других. Однако монографии, полностью посвящённые исследованию правового режима недропользования и комплексно его рассматривающие, в настоящее время отсутствуют, в связи с чем представляется, что тема настоящего исследования в современной правовой науке должным образом не раскрыта.
Целью настоящего исследования является определение сущностных характеристик правового режима недропользования в Российской Федерации, выявление актуальных тенденций и проблем правоприменительной практики в сфере предоставления и перехода права пользования недрами и предложение путей их разрешения.
Для достижения поставленной цели определены следующие задачи: проанализировать нормативно-правовые акты Российской Федерации, примеры из зарубежной практики правового регулирования недропользования, актуальную российскую правоприменительную практику по вопросам предоставления и перехода права пользования недрами.
В качестве методологической основы работы используются следующие методы: системный, формально-юридический, сравнительный анализ, логический, исторический, толкование права, технико-юридический анализ.
Структура работы обусловлена решением поставленных целей и задач. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Нашедший отражение в данной работе анализ юридической доктрины и правоприменительной практики в сфере права пользования недрами, режима его предоставления и перехода выявил ряд актуальных проблем и позволил прийти к следующим выводам.
Право недропользования является имущественным правом, носящим публично-правовую природу. При характеристике права пользования недрами обойтись исключительно гражданско-правовыми категориями вещного или обязательственного права не представляется возможным.
В условиях рынка требуются меры экономического стимулирования инвесторов, гарантии прав частных субъектов. Как следствие, лицензионная система недропользования, на наш взгляд, не может существовать достаточно плодотворно без внесения, по крайней мере, элементов гражданско-правового регулирования. Использование законодателем в рассматриваемой сфере общественных отношений исключительно административно-правового регулирования делает возможным смещение баланса частных и публичных интересов в сторону публичного субъекта. В результате под удар попадает инвестиционная привлекательность российских недр – механизм гарантирования прав инвестора вследствие оторванности от целостной системы гражданского законодательства искажается и не обеспечивает надлежащей защиты прав и законных интересов частного субъекта. Кроме того, в нынешних условиях лицензионный режим не стимулирует недропользователей к ответственному и рациональному освоению недр, а также не обеспечивает необходимую для инвесторов стабильность условий недропользования, не защищает их от произвола администрации.
Предоставление права пользования недрами в рамках Закона о недрах осуществляется исключительно в административном порядке. Закрепление же формы договорных отношений в лицензии, о котором говорит часть 2 статьи 12 Закона о недрах, возможно, только если лицензия выдана на основании заключенного договора – соглашения о разделе продукции либо государственного контракта на выполнение работ по геологическому изучению недр. При этом анализируя существо рассматриваемых правоотношений, можно прийти к выводу, что административные акты в действительности «маскируют» фактически достигаемое между государством и недропользователем соглашение. Использование лицензионного порядка несомненно является целесообразным в случае, когда закон полностью исключает возможность одной из сторон определять содержание соглашения, но российская лицензия на право недропользования подразумевает определенные согласительные элементы, что вносит в неё черты договора.
Относительно анализа российской практики договорных отношений в сфере недропользования, необходимо отметить следующее. Закон об СРП устанавливает неоправданно сложную процедуру отнесения участков недр к участкам, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции, надлежащим образом не продуман механизм ведения переговоров об условиях СРП. Существующая в нынешний момент редакция Закона об СРП не устраивает в полной мере ни инвесторов, ни государство: изменения, внесенные в Закон в 2003 году, сделали СРП максимально непривлекательными для инвесторов, в результате чего с тех пор не было заключено ни одного соглашения; при этом государство не устраивает то, что в рамках существующего регулирования СРП все нити управления проектами оказываются в руках зарубежных компаний. Вместе с тем, на наш взгляд, всё это не должно ставить крест на СРП как модели организации правоотношений государства и инвестора. Расширение возможности доступа к российским недрам, в том числе на участках недр федерального значения, для иностранных инвесторов, а также введение императивных положений, позволяющих государству в ряде отношений (например, при определении размера компенсационной продукции) контролировать деятельность инвестора, могли бы дать Закону об СРП вторую жизнь.
По итогам анализа законодательства и судебной практики, касающихся перехода права пользования недрами, можно сделать следующие выводы.
Во-первых, регулирование отношений по переходу права недропользования на сегодняшний день носит, в большей степени, публично-правовой характер. Не допускается передача права недропользования путём совершения гражданско-правовых сделок. При переоформлении лицензии запрещён пересмотр условий пользования недрами, являющихся её неотъемлемой частью. Хотя в целом такое императивное регулирование оправдывается необходимостью охраны недр, обеспечение рационального и эффективного использования которых должно являться приоритетом государственной политики по управлению недрами в рамках концепции устойчивого развития, условия современной экономической деятельности требуют расширения частноправовых начал в этой сфере, главным образом, для возрастания инвестиционной привлекательности российских недр как для отечественных, так и для иностранных инвесторов.
Во-вторых, нормативное регулирование отношений по переходу права пользования недрами сосредоточено на регламентации административной процедуры переоформления лицензии, при этом без внимания остаются многие крайне важные для недропользователей вопросы, например, оформление прав на земельный участок, необходимый для проведения работ на соответствующем горном или геологическом отводе; юридическая судьба недвижимого имущества, фактически связанного с участком недр и необходимого для его разработки (горного имущества); процедура возврата лицензии в случае, если сделка, в результате которой возникло основание для перехода права недропользования и была переоформлена лицензия, будет признана недействительной; ответственность предыдущего недропользователя за нарушения условий пользования недрами.
Представляется, что решение на законодательном уровне этих вопросов поспособствует не только снижению числа судебных споров, но и большей устойчивости и определённости отношений по недропользованию, а значит, и более благоприятному инвестиционному климату.
Право недропользования является имущественным правом, носящим публично-правовую природу. При характеристике права пользования недрами обойтись исключительно гражданско-правовыми категориями вещного или обязательственного права не представляется возможным.
В условиях рынка требуются меры экономического стимулирования инвесторов, гарантии прав частных субъектов. Как следствие, лицензионная система недропользования, на наш взгляд, не может существовать достаточно плодотворно без внесения, по крайней мере, элементов гражданско-правового регулирования. Использование законодателем в рассматриваемой сфере общественных отношений исключительно административно-правового регулирования делает возможным смещение баланса частных и публичных интересов в сторону публичного субъекта. В результате под удар попадает инвестиционная привлекательность российских недр – механизм гарантирования прав инвестора вследствие оторванности от целостной системы гражданского законодательства искажается и не обеспечивает надлежащей защиты прав и законных интересов частного субъекта. Кроме того, в нынешних условиях лицензионный режим не стимулирует недропользователей к ответственному и рациональному освоению недр, а также не обеспечивает необходимую для инвесторов стабильность условий недропользования, не защищает их от произвола администрации.
Предоставление права пользования недрами в рамках Закона о недрах осуществляется исключительно в административном порядке. Закрепление же формы договорных отношений в лицензии, о котором говорит часть 2 статьи 12 Закона о недрах, возможно, только если лицензия выдана на основании заключенного договора – соглашения о разделе продукции либо государственного контракта на выполнение работ по геологическому изучению недр. При этом анализируя существо рассматриваемых правоотношений, можно прийти к выводу, что административные акты в действительности «маскируют» фактически достигаемое между государством и недропользователем соглашение. Использование лицензионного порядка несомненно является целесообразным в случае, когда закон полностью исключает возможность одной из сторон определять содержание соглашения, но российская лицензия на право недропользования подразумевает определенные согласительные элементы, что вносит в неё черты договора.
Относительно анализа российской практики договорных отношений в сфере недропользования, необходимо отметить следующее. Закон об СРП устанавливает неоправданно сложную процедуру отнесения участков недр к участкам, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции, надлежащим образом не продуман механизм ведения переговоров об условиях СРП. Существующая в нынешний момент редакция Закона об СРП не устраивает в полной мере ни инвесторов, ни государство: изменения, внесенные в Закон в 2003 году, сделали СРП максимально непривлекательными для инвесторов, в результате чего с тех пор не было заключено ни одного соглашения; при этом государство не устраивает то, что в рамках существующего регулирования СРП все нити управления проектами оказываются в руках зарубежных компаний. Вместе с тем, на наш взгляд, всё это не должно ставить крест на СРП как модели организации правоотношений государства и инвестора. Расширение возможности доступа к российским недрам, в том числе на участках недр федерального значения, для иностранных инвесторов, а также введение императивных положений, позволяющих государству в ряде отношений (например, при определении размера компенсационной продукции) контролировать деятельность инвестора, могли бы дать Закону об СРП вторую жизнь.
По итогам анализа законодательства и судебной практики, касающихся перехода права пользования недрами, можно сделать следующие выводы.
Во-первых, регулирование отношений по переходу права недропользования на сегодняшний день носит, в большей степени, публично-правовой характер. Не допускается передача права недропользования путём совершения гражданско-правовых сделок. При переоформлении лицензии запрещён пересмотр условий пользования недрами, являющихся её неотъемлемой частью. Хотя в целом такое императивное регулирование оправдывается необходимостью охраны недр, обеспечение рационального и эффективного использования которых должно являться приоритетом государственной политики по управлению недрами в рамках концепции устойчивого развития, условия современной экономической деятельности требуют расширения частноправовых начал в этой сфере, главным образом, для возрастания инвестиционной привлекательности российских недр как для отечественных, так и для иностранных инвесторов.
Во-вторых, нормативное регулирование отношений по переходу права пользования недрами сосредоточено на регламентации административной процедуры переоформления лицензии, при этом без внимания остаются многие крайне важные для недропользователей вопросы, например, оформление прав на земельный участок, необходимый для проведения работ на соответствующем горном или геологическом отводе; юридическая судьба недвижимого имущества, фактически связанного с участком недр и необходимого для его разработки (горного имущества); процедура возврата лицензии в случае, если сделка, в результате которой возникло основание для перехода права недропользования и была переоформлена лицензия, будет признана недействительной; ответственность предыдущего недропользователя за нарушения условий пользования недрами.
Представляется, что решение на законодательном уровне этих вопросов поспособствует не только снижению числа судебных споров, но и большей устойчивости и определённости отношений по недропользованию, а значит, и более благоприятному инвестиционному климату.