Тема: Правовой статус главы муниципального образования

Актуальность исследования. В Ростовской области местное самоуправление осуществляется на территории городских округов, муниципальных районов, сельских и городских поселений, образованных в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В донском регионе расположено всего 463 муниципальных образования, из которых: городские округа - 12, муниципальные районы - 43, сельские поселения - 391, городские поселения - 17. Во всех представленных видах муниципальных образований Ростовской области присутствуют органы местного самоуправления, обязательным в их числе является глава муниципального образования.
Тема данной магистерской диссертации «Правовой статус главы муниципального образования». Актуальность диссертационного исследования обусловлена изменением с 2015 года структуры органов местного самоуправления в Ростовской области на основании Областного закона Ростовской области от 17.07.2014 № 201-3C «О внесении изменений в статью 16 Областного закона «О местном самоуправлении в Ростовской области». Начиная с 2015 года в Ростовской области и, в частности, в муниципальном образовании «Город Волгодонск» прошел процесс реформирования организации местного самоуправления.
Согласно статье 36 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ глава муниципального образования представляет собой высшее должностное лицо и согласно уставу наделяется самостоятельными полномочиями в решении вопросов местного значения.
Законодатель наделяет представительные органы самоуправления рядом прав по формированию полномочий главы местного самоуправления. Административная реформа позволила каждое муниципальное образование сделать по-своему уникальным в правовом регулировании полномочий высшего должностного лица и его компетенций перед населением, органами местного самоуправления и представительными органами.
Степень разработанности темы. Рассматриваемая тема исследована рядом ученых-правоведов. Наибольший вклад в изучении правового статуса главы муниципального образования вложили кандидаты юридических наук А.А. Жамборов и Т.Н. Модникова. В диссертациях на соискание ученой степени кандидата юридических наук ими достаточно подробно раскрыта юридическая природа статуса главы муниципального образования, а также очерчены проблемы функциональных обязанностей и взаимодействия с представительным органом местного самоуправления. Авторами О.В. Алексиковой, Н.В. Малявкиной, Е.А. Постригановым рассмотрены проблемы порядка отрешения главы муниципального образования от должности. Различные модели построения структуры местного самоуправления и правовой статус главы муниципального образования в них рассмотрены авторами А.И. Бестужим, М.С. Трофимовым, Е.А. Постригановым, В.А. Пленкиным. О двойственности природы правового статуса главы муниципального образования высказались авторы А.В. Батанов и Н.С. Бондарь. При анализе работ правоведов установлено, что в юридической науке недостаточное внимание уделено феномену главы муниципального образования, который одновременно является муниципальным служащим и органом местного самоуправления, а также недостаточно раскрыта проблема нормотворческой деятельности главы муниципального образования, что и легло в основу настоящего исследования.
Целью диссертационного исследования является изучение процесса исторической трансформации правового статуса главы муниципального образования, его функций и правовых особенностей, и внесение предложений по совершенствованию данного статуса на примере муниципального образования «Город Волгодонск».
Задачами исследования, в соответствии с целью, являются:
• освещение истории развития правового статуса главы муниципального образования;
• изучение полномочий главы и его роли в системе правовых отношений муниципального образования;
• анализ особенностей правового статуса главы, одновременно, как муниципального служащего и органа местного самоуправления;
• изучение нормотворческой деятельности главы муниципального образования;
• внесение предложений по изменению действующего законодательства и усовершенствованию правового статуса главы муниципального образования.
Объектом исследования в данной работе являются правоотношения, возникающие при исполнении главой муниципального образования своих полномочий.
Предметом исследования является правовой статус главы муниципального образования.
Нормативную базу магистерской работы составили законодательные акты Российской Федерации: Конституция РФ, федеральные законы, постановления Правительства РФ, нормативно-правовые акты Ростовской области и муниципального образования «Город Волгодонск».
Методологическую основу данной диссертации составили общенаучные и частные методы познания: логический, статистический, исторический, сравнительно-правовой.
Эмпирическую базу исследования составляет анализ правотворческой деятельности органов местного самоуправления муниципального образования «Город Волгодонск» и председателя Волгодонской городской Думы - главы города за период с 2015 по 2018 годы.
Теоретическая основа исследования. При анализе источников конституционного и муниципального права были изучены труды авторов: Алексеева С.С., Алексиковой О.В., Батанова А.В., Белоусовой Е.В., Бестужего А.И., Бондарь Н.С., Бойко Н.С., Быковой А.Г., Воронкова А.В., Вискуловой В.В., Дубовкина К.П., Жамборова А.А., Карасева А.Т., Кашанина Т.В., Кеня И.А., Корельского В.М., Коростелевой М.В., Костюкова А.Н., Кудрявцева В.В., Кутафина О.Е., Малявкиной Н.В., Маньковской С.И., Модниковой Т.Н., Модина Н.А., Мирошниченко Е.В., Сергеева А.А., Серовой Н.А., Симонян Г.Р., Соловьева С.Г., Смирновой Ю.М., Пленкина В.А., Постриганов Е.А., Тузикова А.Р., Турищевой Н.Ю., Трофимова М.С., Фадеева В.И., Хабарова И.А., Хаманевой Н.Ю., Чеботарева Г.Н., Черепанова В.А., Шугриной Е.С.
Теоретическая значимость магистерской работы заключается в обобщении теоретического опыта законодательного регулирования деятельности главы муниципального образования.
Научно-практическая значимость магистерской работы определяется, прежде всего, возможностью использования положений, сформулированных в диссертации и выводов при разработке соответствующего правового регулирования деятельности главы муниципального образования.
Структура магистерской работы. Исследование состоит из введения, основной части в виде трех глав, заключения, списка литературы, включающего в себя 65 источников. Материал исследования изложен на 91 странице.
Основные научные результаты, выносимые на защиту:
1. В 2014 году в России произошла административная реформа, результатом которой стало создание института главы муниципального образования в его новом организационно-правовом статусе - органа местного самоуправления. Несмотря на наличие обособленного организационно-правового статуса органа, круг исполнительно-распорядительных полномочий главы муниципального образования в решении вопросов местного значения уступает полномочиям представительного органа и главы администрации.
2. В России сложился юридический феномен правового статуса главы муниципального образования, который является одновременно и органом местного самоуправления (наделен функционалом юридического лица), и муниципальным служащим (имеет права и несет обязанности физического лица - муниципального служащего). Элементы правового статуса главы невозможно рассматривать вне их взаимосвязи.
3. В настоящее время в Российской Федерации существует принцип вариативности избрания главы муниципального образования. Глава может избираться на прямых муниципальных выборах либо из числа депутатов представительного органа местного самоуправления. За вариативностью избрания следует дифференциация полномочий главы и его организационно - правового статуса в структуре органов местного самоуправления.
4. Глава муниципального образования, наряду с другими органами местного самоуправления, наделен правом нормотворческой инициативы. Однако глава реализует данное право не самостоятельно, а через представительный орган местного самоуправления, что отражается на общем количестве нормативно-правовых актов, принятых главой и сужает его роль в нормотворчестве муниципального образования.
5. Правовой статус главы муниципального образования нуждается в совершенствовании. Необходимо расширение бюджетных полномочий и нормотворческой функции, а также сужение функционала главы, как председателя представительного органа.
Список работ, отражающих основные положения магистерской диссертации.
Григорьев А.В. Проблемы правового регулирования досрочного прекращения полномочий глав местного самоуправления на примере муниципального образования «Город Волгодонск» // Журнал «Школа науки», № 1, февраль, 2018.
Купить

В диссертационном исследовании установлено, что должностные лица и органы местного самоуправления играют ключевую роль в осуществлении представительной демократии на местах. Одним из ключевых факторов становления современного института главы муниципального образования стала административная реформа, состоявшаяся в 2014 году. Сутью данной реформы стало то, что жители муниципального образования, голосуя за депутатов в своих одномандатных округах, становятся причастны, в конечном итоге, к формированию всей муниципальной власти города, а не только представительной. Избранные народом депутаты из своего числа выбирают главу муниципального образования, как это произошло в г. Волгодонске. Избранный глава, в свою очередь, выбирает из перечня кандидатов на конкурсной основе главу местной администрации. Таким образом, глава муниципального образования, являясь своеобразной «производной» представительного органа, задает основу исполнительной власти на местном уровне. Отдавая главенствующую роль в построении местного самоуправления представительной демократии, законодатель упростил выбор избирателю, который теперь голосует за кандидата, знакомого ему по работе в избирательном округе. Ставший депутатом кандидат затем вместе с такими же коллегами, прошедшими через своеобразный квалификационный отбор на основе доверия избирателей своих округов, выбирают из своего числа главу муниципального образования. Этот выбор невозможно назвать случайным, этот выбор не будет выглядеть очевидным, как было ранее с избранием мэра на прямых муниципальных выборах: здесь нет слабых кандидатов, поскольку все кандидаты равны, каждый из них заручился поддержкой своих избирателей. Соответственно главой становится один из таких сильных кандидатов, впоследствии, депутатов. Безусловно, это является ключевой положительной стороной произошедшей административной реформы.
Одним из основных результатов исследования, стало понимание проблемы построения правовых принципов начала и прекращения деятельности главы муниципального образования. Установлено, что после административной реформы в России сохранился принцип вариативности избрания главы муниципального образования. Согласно уставу, глава:
1) избирается представительным органом (думой) или на прямых муниципальных выборах муниципального образования из состава депутатов;
2) в случае его избрания на муниципальных выборах, может войти в состав представительного органа и наделяется правом решающего голоса, а также становится его председателем, либо вправе возглавить местную администрацию;
3) при избрании представительным органом из числа его депутатов исполняет полномочия председателя такого органа;
4) не вправе одновременно быть председателем представительного органа, главой города и исполнять обязанности главы администрации (исполнительного органа), поскольку в таком случае нарушается принцип разделения власти;
5) при формировании представительного органа в районе, состоящем из нескольких поселений, представительный орган в таком случае может состоять из глав поселений.
Вариативность избрания коренным образом влияет на полномочия главы муниципального образования.
Следующим основополагающим результатом диссертационного исследования стал анализ сложившейся в Российской Федерации практики избрания глав муниципальных образований. Согласно исследованиям Минрегиона России, наиболее популярной в России является модель с «сити-менеджером» и главой муниципального образования, избранного из числа депутатов представительного органа. Такая модель применяется на практике в муниципальном образовании «Город Волгодонск». За ней следует модель с избранным тайным голосованием мэром. Но последняя модель постепенно уходит в небытие и применяется в небольших муниципальных образованиях, как правило, не имеющих развитой структуры представительных органов.
Необходимо отметить, что современная организация местного самоуправления в России, при которой глава муниципального образования избирается не прямыми выборами, а на основании конкурсных процедур среди депутатов представительного органа власти, граждане лишаются такого важного инструмента волеизъявления, как отзыв главы муниципального образования. До изученной в диссертационном исследовании административной реформы граждане могли инициировать отзыв ранее избранного ими мэра. С целью защиты граждан от ненадлежащего исполнения главой своих полномочий и невозможностью граждан лишить главу полномочий через процедуру отзыва, законодателем предусмотрен ряд оснований, согласно которым глава муниципального образования может лишиться своего поста за неисполнение полномочий в течение трех месяцев; неисполнение главой возложенных на него обязанностей по решению вопросов местного значения; неисполнение обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; несоблюдение законодательства о коррупции.
Глава муниципального образования в данном диссертационном исследовании раскрылся как сложный институт, имеющий двойственную правовую природу, в чем и заключается его правовой феномен. С одной стороны, глава муниципального образования - это физическое лицо, муниципальный служащий, имеющий ряд обязательств, запретов и ограничений, которые действуют в Российской Федерации относительно данной категории служащих. С другой стороны, это орган местного самоуправления, который входит в структуру самоуправления и наделен собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Таким образом, глава имеет вдвое больше обязанностей, нежели обычный муниципальный служащий, но и значительный спектр распорядительных полномочий наряду с прочими органами местного самоуправления. Если обратиться к муниципальному образованию «Город Волгодонск» и его структуре органов местного самоуправления, становится очевидным еще один факт. Глава муниципального образования в данном случае еще и несет обязательства перед Волгодонской городской Думой, становясь после избрания председателем представительного органа. Указанный факт еще с одной стороны раскрывает насыщенность правового статуса главы муниципального образования, его разнообразие и противоречивость. Указанное является недостатком правового статуса главы муниципального образования, значительная часть полномочий которого относится к статусу председателя представительного органа. Более того, глава муниципального образования, как правило, не имеет собственного аппарата, а использует помещения и аппарат представительного органа, присутствует на заседаниях представительного органа, подписывает правовые акты органа. Таким образом, правовой статус главы муниципального образования как бы растворяется в статусе председателя представительного органа.
Глава муниципального образования по задумке законодателя некоторым образом является связующим звеном между исполнительной и представительной властью в муниципальном образовании. Глава должен стать своеобразной проекцией федеральной властной структуры, в которой на местном уровне исполняет функции гаранта соблюдения устава муниципального образования, а также исполняет представительские функции без специальной на то доверенности. Необходимо отметить, что глава муниципального образования, наряду с представительным органом осуществляет ряд важных общественных функций: контрольную, бюджетную и нормотворческую функции.
Для полноты диссертационного исследования правового статуса главы муниципального образования, в работе были изучены нормотворческие функции главы муниципального образования. Установлены и проанализированы виды правовых актов, принимаемых главой, а также критерии, согласно которым они могут иметь нормативный или правоприменительный характер. После установления основополагающих моментов правотворческой деятельности главы муниципального образования, в работе были проанализированы количественный и качественный состав правовых актов главы муниципального образования. Установлены сферы общественных отношений муниципального образования, которые чаще всего регулируются главой муниципального образования. Выявлено, что глава муниципального образования издает малое количество нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения неопределенного круга лиц в границах муниципального образования. Указанное является следствием «растворения» статуса главы муниципального образования в полномочиях председателя представительного органа муниципального образования: подавляющее большинство вопросов местного значения регулируется правовыми актами представительного органа. Анализ правовых актов органов местного самоуправления муниципального образования «Город Волгодонск» подтвердил высказанное выше предположение о растворенности статуса главы в полномочиях представительного органа и его председателя.
В заключении исследования автором представленной диссертации предлагается:
1) расширить бюджетные полномочия главы муниципального образования, например, в части осуществления государственных закупок от имени муниципального образования для обеспечения собственных нужд, нужд муниципального образования в какой-либо определенной сфере. Например, при организации межмуниципальных мероприятий, что было бы логично, поскольку глава города выполняет представительские функции и представляет муниципальное образование на уровне субъектов без доверенности.
2) расширить нормотворческую функцию главы муниципального образования. В настоящее время слишком малый процент нормативно-правовых актов, принимаемых главой на уровне муниципального образования, говорит о слабом развитии нормотворческой функции данного института власти.
3) уменьшить функции главы муниципального образования в качестве председателя представительного органа, возложив часть функций на заместителя председателя представительного органа. Указанное предложение по мнению автора, освободит время главы муниципального образования для решения прочих вопросов местного значения.
Несмотря на то, что правовой статус главы муниципального образования после административной реформы год от года укрепляет свои позиции, реализация данных предложений позволит поспособствует дальнейшему развитию роли главы муниципального образования в решении вопросов местного значения.
Купить