Коррупционные правонарушения в сфере государственных закупок

В России государственные закупки представляют собой «совокупность действий, осуществляемых в установленном Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Закупка начинается с предложения поставщика (подрядчика, исполнителя), завершается исполнением обязательств сторонами контракта», а «государственный заказчик - государственный орган (в т.ч. орган государственной власти), орган управления государственным внебюджетным фондом либо государственное казенное учреждение, действующее от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации и осуществляющие закупки».
Практика правоприменительной деятельности свидетельствует о том, что наиболее распространенным результатом противоправных действий, совершаемых в сфере осуществления государственных закупок, является причинение ущерба бюджетной системе государства, связанное с избыточными затратами на финансирование контрактов. В этом случае обязательства по государственному контракту выполняются в полном объеме, но для государственных нужд поставляется товар по явно завышенной цене. Качество этого товара может быть средним для аналогичной продукции либо более или менее высоким, чем это требуется для его использования. Во всех названных случаях применение поставленного товара для тех нужд, ради удовлетворения которых он приобретался, сопряжено с различными проблемами.
Указом Президента Российской Федерации от 29 июня 2018 года № 378 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2018 - 2020 годы» Правительству Российской Федерации с участием представителей объединений субъектов предпринимательской деятельности поручено рассмотреть вопросы о механизмах и условиях введения в организациях антикоррупционных стандартов и об их применении, в частности при установлении деловых отношений с контрагентами; в отдельных сферах хозяйственной деятельности, подверженных коррупционным рискам или имеющих стратегическое значение для государства, которой и является сфера закупок для государственных или муниципальных нужд. Так же данным указом Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации с участием заинтересованных федеральных государственных органов поручено разработать методические рекомендации по выявлению и минимизации коррупционных рисков в сфере государственных и муниципальных закупок.
В рамках государственных закупок главенствуют такие принципы как:
1) информационная открытость закупки (сведения о закупках подлежат размещению в ЕИС, в случае не размещения информации ответственные лица несут административную ответственность);
2) равенство прав участников процедур закупок, справедливость, отсутствие дискриминации и ограничений конкуренции;
3) целевое расходование средств государственного бюджета;
3) экономическая эффективность расходования средств государственного бюджета;
4) отсутствие ограничения допуска к участию в государственных закупках.
О правовом регулировании государственных закупок следует отметить, что оно основано на Конституции Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации, ФЗ-223, ФЗ-44, других нормативных правовых актах Российской Федерации, положениях о закупках.
Целесообразно говорить о возложении обязанностей по антикоррупционной экспертизе положений о закупках на территориальные органы Министерства юстиции Российской Федерации. Связано это в первую очередь с тем, что именно Минюст России имеет самый обширный опыт в рамках проведения правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.
Среди выявленных проблем правового регулирования отметим следующие:
1. Проблема одностороннего расторжения контрактов по инициативе заказчика, в том числе на основании экспертного заключения. При чем предусматривается условие, что заказчик правомочен в индивидуальном порядке определить основания для одностороннего расторжения контракта (такое положение при совокупном подходе с антикоррупционным законодательством поражает безграничными возможностями нерегулируемого поведения заказчика), также заказчик вправе расторгнуть контракт по результатам экспертизы товаров, работ, услуг. Далее следует еще более серьезные последствия такого одностороннего расторжения контракта: исполнитель госзаказа включается в реестр недобросовестных поставщиков. Однако ФЗ-44 не содержит требований к субъектам, проводящим экспертизу, законом также не предусмотрен прямой механизм привлечения таких лиц к ответственности, за неправомерные действия при проведении экспертизы. В такой ситуации можно свидетельствовать о том, что коррупционные риски серьезно возрастают на стадии исполнения контракта, так как складывающаяся обстановка явствует возможностью заказчика оказывать давление на исполнителя по контракту методом угрозы одностороннего расторжения контракта и включения сведений о данном участнике в реестр недобросовестных поставщиков.
2. ФЗ-223 не содержит закрытого перечня видов, способов закупок и регламентации выбора способа закупок, что приводит к сокрытию реального числа закупок у единственного поставщика.
3. ФЗ-223 не содержит регламентацию процедур закупок, критериев оценки заявок, исчерпывающего перечня требований к участникам закупок и отбора победителя, что приводит к фактическому участию в закупке одного участника.
4. Причинами низкой конкуренции на закупочных процедурах, в первую очередь, является отсутствие в ФЗ-223 четких требований к описанию предмета договора (возможно, это следствие обычной практики заключения гражданско-правовых договоров), позволяющих сформировать участникам государственной закупки заявок, соответствующих потребностям государственного заказчика; не урегулирован правовыми нормами порядок оценки заявок, отбора победителя.
Исследуя нормативное регулирование государственных закупок, приходим к выводу о том, что оно требует серьезного пересмотра и доработки, неурегулированность многих и многих моментов не может не приводить к возникновению коррупции, так как порочность закона вызывает порочность правоотношений на основе него возникающих.
В рамках противодействия коррупции большое внимание уделяется определению и выявлению коррупционных рисков, с целью предупреждения правонарушений коррупционной направленности.
Согласно нормативному определению под коррупционными рисками понимаются «условия и обстоятельства, предоставляющие возможность для действий (бездействия) лиц, замещающих должности федеральной государственной службы и должности в государственных корпорациях (государственной компании), с целью незаконного извлечения выгоды при выполнении своих должностных полномочий».
Для того, что свести к минимуму коррупционные риски или устранить их необходимо использовать такие методы как:
- установление препятствий, затрудняющих реализацию коррупционных схем;
- четкое регламентирование административных процедур в рамках реализации полномочий по исполнению коррупционно-опасной функции;
- исключение коррупционных рисков (ставших известными).
Для недопущения возникновения коррупционных рисков требуется введения четкой регламентации административных процедур, что однозначно выступает в качестве барьера для устранения коррупциогенных факторов, что выражается в следующем:
- должностное лицо действует в рамках реализации конкретной цели по строго определенному плану;
- при принятии решений должностное лицо не может действовать самостоятельно, избирая способы достижения конкретно результата;
- снижается количество конфликтных ситуаций и так же рисков возникновения конфликтов интересов, так как вся деятельность осуществляется только в рамках регламента;
- улучшается внешний контроль за процессом принятия решения должностным лицом, что помогает не допустить совершения ошибок на стадии подготовки к основной стадии закупок для государственных нужд.
- функции должностных лиц в рамках государственных закупок, приобретают единообразие, тем самым обеспечивая доступ к участию большего количества предполагаемых контрагентов и снижая риск возникновения нелегальных схем;
- государственные закупки, облекаясь в рамки административных процедур, приобретают гласность и открытость.
Важно применять методы «дробления» процедур, для того чтобы участниками осуществления регламентируемой функции становилось как можно больше должностных лиц, причем различные как по «вертикали», так и по «горизонтали» власти. Такой метод позволит обеспечить взаимный контроль при реализации публичных обязанностей.
Для снижения коррупционных рисков возможно также использовать следующие меры:
- периодическое перераспределение функций между структурными подразделениями органа государственной власти;
- минимизация личного взаимодействия между должностным лицом иными субъектами государственных закупок;
- сокращение сроков;
- усиление ответственности в рамках подачи отчетности должностных лиц.
Особое внимание следует уделить проблеме социальной ответственности должностных лиц и независимому общественному контролю, он как инициатива и позиция активных представителей гражданского общества способен эффективно отслеживать и контролировать складывающуюся ситуацию, корректировать принятие решений и оптимизировать деятельность должностных лиц в системе госзаказа.
В целях эффективного противодействия правонарушениям коррупционной направленности в сфере государственных закупок важно знать наиболее уязвимые места - коррупционные риски, создающие благодатную почву для их развития.
Перейдем к важному понятию в сфере госзакупок - понятию конфликта интересов, оно появилось в законодательстве о контрактной системе не впервые. В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» конфликт интересов определен в качестве ситуации, при которой личная заинтересованность государственных служащих может повлиять (или влияет) на надлежащее исполнение должностных обязанностей, также при такой ситуации может возникнуть (или возникает) противоречие между личными интересами государственных служащих и правами отдельных граждан, в целом общества и государства, влекущее причинение вреда последним. В качестве личной заинтересованности закон определяет возможность получения государственными служащими в рамках исполнения ими должностных обязанностей, каких-либо благ имущественного и неимущественного характера, причем не только для себя, но и для иных лиц.
Важной новеллой ФЗ-44 является норма, устанавливающая требование об отсутствии конфликта интересов между участником закупки и заказчиком (п. 9 ч. 1 ст. 31 ФЗ-44).
Имеется достаточное количество судебной практики по злоупотреблению правами в рамках государственных закупок, с точки зрения заключения гражданско-правовых договоров и прямого нарушения положений статьи 10 ГК РФ.
Чаще всего суд возлагает негативные последствия несоблюдения требований ФЗ-223 на исполнителей, притом, что эти требования адресованы Законом в первую очередь заказчикам. Формируя такую практику, суд, на наш взгляд, оказывается заложником смешения в законе конструкций «злоупотребление правом» и «обход закона». Отказ в защите права служит юридическим последствием квалификации поведения как злоупотребления правом. Непосредственным же последствием обхода закона является непризнание правовой силы за достигнутым результатом.
Работникам, допустившим нарушения в сфере государственных закупок, как правило, грозит административный штраф до 50 тыс. руб., а по некоторым нарушениям - дисквалификация до трех лет. Для юридических лиц такой штраф может достигать 500 тыс. руб. Но есть и нарушения, по которым размер штрафа не ограничен, а зависит от размера причиненного ущерба.
За административные правонарушения в сфере контрактной системы предусмотрены в основном штрафы. За некоторые повторные нарушения предусмотрена дисквалификация - лишение права занимать определенные должности или работать в определенной сфере (ст. 3.11 КоАП РФ).
За каждый вид правонарушения установлены минимальный и максимальный размер штрафа. На его размер в каждом конкретном случае влияют, в частности, характер правонарушения, наличие смягчающих или отягчающих обстоятельств (ч. 1, 2, 3 ст. 4.1 КоАП РФ).
Перейдем к вопросам уголовной ответственности за преступления в сфере закупок для государственных нужд.
В мае 2018 года вступила в силу ст. 200.4 «Злоупотребления в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд» Уголовного кодекса Российской Федерации.
Новая норма предусматривает ответственность за «нарушение законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд работником контрактной службы, контрактным управляющим, членом комиссии по осуществлению закупок, лицом, осуществляющим приемку поставленных товаров, выполненных работ или оказанных услуг, либо иным уполномоченным лицом, представляющим интересы заказчика в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд, которые не являются должностными лицами или лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческой или иной организации, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и причинило крупный ущерб».
Часть вторая ст. 200.4 УК РФ предусматривает ответственность за «деяние, предусмотренное частью первой настоящей статьи: а) совершенное группой лиц по предварительному сговору; б) причинившее особо крупный ущерб».
Одним из выводов в рамках исследования уголовных преступлений, совершаемых в сфере государственных закупок, является то, что преступления совершаются группой лиц, что и не вызывает вопросов, так как в любом случае, действуя к своей выгоде, невозможно выполнять намеренные преступные действия в рамках усложненных процедур закупок одному лицу.
Перейдем к особенностям борьбы с коррупцией в системе госзакупок. В современной действительности нередки ситуации, когда должностные преступления могут тесно соприкасаться с коррупционными проявлениями, так и в рамках закупок для государственных нужд, когда с одной стороны выступает государство в лице своих органов и должностных лиц, а с другой стороны - частное лицо. С целью пресечения коррупционных проявлений законодатель предлагает попытки контролировать проведение закупок и их исполнение, а также подробно регламентирует всю процедуру закупок, начиная от их планирования заканчивая их исполнением.
В России, создана и продолжает развиваться и совершенствоваться комплексная система противодействия коррупции в государственных закупках.
Комплаенс-контроль - это корпоративная идеология, которая направлена на продвижение требований по соответствию внутренним нормативам предприятия и общепринятым социальным ценностям. Этот апробированный, успешный метод возможно применить и для преодоления коррупции в рамках государственных закупок.
В работе была исследована роль органов внутренних дел Российской Федерации в противодействии коррупции в сфере государственных закупок.
Приоритетным направлением деятельности органов внутренних дел Российской Федерации является противодействие коррупции, которое осуществляется в пределах их полномочий, установленных различными нормативными правовыми актами федерального уровня. При проведении анализа законодательства выявились следующие направления работы органов внутренних дел в рамках противодействия коррупции в сфере государственных закупок:
- предупреждение коррупции, то есть ее профилактика, включающая в себя также выявление и последующее устранение причин коррупции в сфере закупочных процедур;
- борьба с коррупцией в сфере госзакупок, которая выражается в выявлении преступлений и правонарушений коррупционной направленности, также пресечении в их совершении;
- профилактическая и ликвидационная работа, по снижению влияния совершенного преступления или правонарушения коррупционной направленности на исследуемую сферу, а также общественные и государственные интересы в целом.
Основываясь на изученных материалах, в первую очередь на правовом регулировании, следует вывод, что работа органов внутренних дел, а в частности подразделений экономической безопасности ОВД по противодействию коррупции в сфере госзакупок носит характер предупреждающий, а также и карающий в последствие несоблюдения субъектами закона в исследуемой сфере.
Однако предупреждению коррупции следует выделить основное значение, по результатам изучения нормативного регулирования возможно выделить следующие:
- работа по устранению коррупционных рисков, корректировка внутренних документов на основании которых осуществляется закупочная деятельность;
- предупреждение возникновения конфликта интересов в рамках закупок для государственных нужд;
- мониторинг осуществления госзакупок отделами собственной безопасности органов внутренних дел;
- формирование доверительного отношение к правоохранительным органам, информационная открытость, снятие препятствий для поступления информации от населения, участников закупок, субъектов малого и среднего предпринимательства и других представителей гражданского общества и государства, о фактах коррупционной направленности в сфере госзакупок;
- информирование населения через средства массовой информации о раскрытии коррупционных преступлений в сфере госзакупок;
- информирование населения и субъектов госзакупок о возможности консультирования по «горячей линии» в случае возникновения проявлений коррупции.


Купить