Правовой основой прохождения муниципальной службы является нормативно-правовые акты разного уровня. К таковым следует отнести Конституцию Российской Федерации, Европейскую Хартию местного самоуправления Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «О муниципальной службе в Российской Федерации», и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
Кроме того, на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации».
Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод об определенных противоречиях между Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» и Трудовым кодексом РФ91.
ТК РФ закреплено, что регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами осуществляется: трудовым законодательством (включая законодательство об охране труда), состоящим из названного Кодекса, иных федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, содержащих нормы трудового права; иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права: указами Президента Российской Федерации; постановлениями Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти; нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Кроме того, трудовые отношения и иные непосредственно связанные с ними отношения регулируются также коллективными договорами, соглашениями и локальными нормативными актами, содержащими нормы трудового права.
Следовательно, Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» из сферы регулирования труда муниципальных служащих исключает иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, а также коллективные договоры, соглашения и локальные нормативные акты, что, по нашему мнению, неверно.
Определенные разночтения имеют место и между статьями самого Федерального закона о муниципальной службе. Так, например, в ст. 2 данного закона дается определение муниципальной службы как профессиональной деятельности, то в ч. 2 ст. 9 упоминается уже о профессиональной служебной деятельности муниципального служащего.
Относительно уровня субъектов Российской Федерации имеются определенные различия в понимании категорий «трудовой договор» и «контракт». Отметим, что в Федеральном законе о муниципальной службе контракт рассматривается как синоним трудового договора. К слову такой же акцент, например, сделан и в соответствующем законе Самарской области92.
Вместе с тем в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации правовая природа контракта с главой местной администрации трактуется по-разному, что позволяет утверждать о наличии трех основных моделей этого понятия:
• контракт как вид трудового договора (например, законодательство Москвы);
• контракт как вид служебного контракта (например, законодательство Тверской области);
• контракт как договор, совмещающий в себе признаки служебного контракта и трудового договора (например, законодательство Кабардино- Балкарии)93.
Еще в качестве одной из проблем можно выделить включение в законодательстве ряда субъектов таких оценочных категорий, как, «профессиональная служебная деятельность», «профессиональные качества», «деловые качества», «личностные качества».
Отчасти данный пробел восполняется судебной практикой. Так, Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17.03.2004 № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» определяет, что под деловыми качествами работника следует, в частности, понимать способности физического лица выполнять определенную трудовую функцию с учетом имеющихся у него профессионально-квалификационных качеств (например, наличие определенной профессии, специальности, квалификации), личностных качеств работника (например, состояние здоровья, наличие определенного уровня образования, опыт работы по данной специальности, в данной отрасли).
По-разному в законодательстве субъектов регламентируются вопросы расторжения трудового договора с муниципальным служащим. Если в законодательстве Республики Чечня, данные вопросы оговорены достаточно четко, то в законодательстве Кабардино-Балкарии идет отсылка к Трудовому кодексу РФ и Федеральному закону о муниципальной службе. В соответствующим законе Самарской области о муниципальной службе нет отдельного раздела о расторжении трудового (служебного) контракта с муниципальным служащим. Лишь фрагментарно обозначены основания для расторжения договора (контракта) по мотивам несоблюдения антикоррупционного законодательства.
Еще одним из слабых моментов организации муниципальной службы является то, что зачастую, она охватывает небольшие муниципальные образования. Грубо говоря, где все всех знают. В этом плане весьма сложно говорить об объективности принятия кадровых решений в малом муниципальном образовании.
Проблемные моменты можно выделить в части правового регулирования квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы. Они, согласно ст. 9 Закона о муниципальной службе, определяются муниципальными правовыми актами на основе соответствующих законов субъектов Российской Федерации. Многообразие типовых квалификационных требований в разных субъектах может стать серьёзным препятствием для равнозначного перехода на муниципальную должность при переезде, например, в другой субъект Российской Федерации. Полагаем, что типовые квалификационные требования для муниципальных служащих должны устанавливать исключительно на федеральном уровне. В противном случае, нарушается принцип равноправия граждан.
Определенная несправедливость по отношению к местному самоуправлению, в целом, и к институту муниципальной службы, в частности имеет место в Конституции Российской Федерации, а именно, в ч. 4 ст. 32, где закреплен принцип равного доступа лишь к государственной службе. Считаем, что данную норму Основного Закона следует привести в логическое соответствие, изложив ее следующим образом «Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной и муниципальной службе».

Купить