Право оперативного управления

По итогам проведенного исследования становится возможной формулировка следующих выводов.
Предпосылки к формированию права оперативного управления возникли еще в ряде правопорядков европейских государств в Средние Века, в которых получил нормативное закрепление институт разделенной собственности.
Содержание данного института составляло разделение правомочий первоначального собственника между ним и подчиненным собственником, причем за первоначальным собственником сохранялось правомочие распоряжения имуществом, в то время как подчиненному собственнику делегировались правомочия владения и пользования.
Данный институт получил дальнейшее развитие в правовой системе СССР, в которой право оперативного управления предполагало реализацию фактического хозяйственного господства над вещью, не принадлежащей лицу на праве собственности.
Однако вплоть до 1961 г. соответствующая конструкция не получила единого наименования в законодательстве. Впервые право оперативного управления получило нормативное закрепление в Основах гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г., в которых одновременно был закреплен принцип единства государственной собственности с имущественной самостоятельностью государственных предприятий, реализующих правомочия владения, пользования и распоряжения переданного им государственного имущества.
В 1990 г. Законом РСФСР «О собственности» право оперативного управления было отнесено к числу ограниченных вещных прав, которые носят производный от права собственности характер и зависят от него. В 1991 г. с принятием Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик перечень субъектов данного права был расширен за счет включения в него создаваемых государством юридических лиц.
На современном этапе развития гражданского законодательства право оперативного управления впервые получило закрепление в части 1 ГК РФ, принятой в 1994 г., в соответствии с главой 19 которого право оперативного управления было отнесено к числу ограниченных вещных прав, на основании которого государственный или муниципальный орган предоставляет унитарному предприятию или учреждению имущество для владения, пользования и распоряжения в соответствии с его назначением, целями деятельности учреждения и собственным волеизъявлением.
В современных условиях институт права оперативного управления сохраняет свое значение как способ обеспечения участия государственных и муниципальных организаций в гражданском обороте, поскольку позволяет при сохранении имущественной самостоятельности соответствующих субъектов обеспечить контроль за эффективностью использования ими имущества и его сохранение и сбережение.
Анализ исторического опыта развития законодательства о праве оперативного управления и основных доктринальных подходов к пониманию его правовой природы позволяет сформулировать вывод, что на протяжении длительного времени данное право рассматривалось как межотраслевой институт, что обуславливалось отсутствием подробной нормативной регламентации соответствующего права.
Однако к 1990м гг. в связи с переходом Российской Федерации к рыночной модели экономической деятельности и закономерными изменениями законодательства была сформирована концепция о цивилистической природе права оперативного управления.
Развитие общественных отношений и форм и методов участия государственных и муниципальных учреждений в гражданском обороте обусловили необходимость расширения их правомочий вплоть до признания ряда государственных организаций собственниками имущества. Вместе с тем признание в Российской Федерации частной собственности и свободы осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности обуславливают необходимость обеспечения баланса между частными и публичными интересами.
Анализ составляющих содержание права оперативного управления правомочий позволяет сформулировать вывод о том, что данное право представляет собой формальный титул правообладателя, в котором правомочие владения не может быть реализовано самостоятельно и во всех случаях реализуется в совокупности с правомочиями пользования либо распоряжения имуществом.
В свою очередь, под правомочием пользования следует понимать нормативно закрепленную возможность использования вещи в соответствии с ее назначением и извлечения из использования полезных свойств, включая получение плодов, продукции и доходов. Несмотря на тот факт, что на доктринальном уровне высказываются предложения о выделении в качестве самостоятельных правомочий по получению доходов и управлению как не связанных с определением юридической судьбы вещи, соответствующие правомочия следует рассматривать как частный случай правомочия распоряжения.
Именно правомочие распоряжения следует рассматривать как наиболее полно характеризующее содержание права оперативного управления, поскольку именно его реализация сопряжена с определением правообладателем юридической судьбы переданного имущества.
При этом предложение о расширении содержания права оперативного управления посредством включения в него обязанности третьих лиц воздерживаться от его нарушения представляется нецелесообразным, поскольку такое понимание структуры права оперативного управления основано на смешении субъективного права и возникающего в связи с его реализацией правоотношения.
Несмотря на тот факт, что содержание права оперативного управления, как и права собственности, составляют правомочия владения, пользования и распоряжения имуществом, пределы их реализации ограничиваются собственником с учетом назначения имущества и цели деятельности субъекта соответствующего права.
С объективной точки зрения право оперативного управления представляет собой комплексный правовой институт, значительная часть составляющих содержание которого норм относится к отрасли гражданского права, однако отдельные особенности реализации данного права урегулированы также административным правом, вследствие чего вопрос относительно возможности отнесения данного института к публичному либо частному праву на доктринальном уровне носит дискуссионный характер.
Как позволяет констатировать анализ правовых норм различной отраслевой принадлежности, посвященных регулированию особенностей реализации и защиты права оперативного управления, содержание данного института охватывает все отношения с участием субъектов права оперативного управления, возникающих в связи с реализацией ими ограниченных правомочий пользования и распоряжения имущества, закрепленного за ними публичным собственником.
Ограничения соответствующих правомочий определяются в соответствии с законом, волеизъявлением собственника, назначением имущества и целями деятельности обладателя соответствующего права. Соответствующие нормы принадлежат как к отрасли гражданского, так и конституционного, финансового, бюджетного и административного права. Таким образом, гражданско-правовые нормы о праве оперативного управления охватываются содержанием данного комплексного института.
Государственные и муниципальные учреждения создаются государством или муниципальными образованиями для достижения социально значимых целей, не связанных с получением прибыли, однако вправе осуществлять направленную на получение дохода деятельность для обеспечения исполнения своих функций.
При этом не следует отождествлять деятельность учреждений, направленную на получение дохода, с предпринимательской, поскольку ее назначение заключается в обеспечении осуществления учреждением своей основной деятельности.
Значимость деятельности ряда государственных учреждений для государства и общества обуславливает возникновение новых форм и методов хозяйственной деятельности публичных субъектов, к числу которых следует отнести введенные с 2015 г. государственные корпорации.
Особенность данных субъектов права заключается в исполнении ими публичных функций, однако имущество, переданное государственным корпорациям, становится их собственностью, в связи с чем становится возможен вывод о том, что при создании данного юридического лица имеет место изменение правового режима имущества, которое из частного преобразуется в частно-государственное, основанное на государственной собственности и достижении публичных интересов, однако управляется субъектами, которые назначаются органами власти.
Государственные корпорации вправе распоряжаться принадлежащим им на праве собственности имуществом исключительно для достижения целей своей деятельности. Кроме того, нормативное закрепление особого порядка создания государственных корпораций позволяет придти к выводу о том, что принятие решений о распоряжении их имуществом, составляющим частную собственность государственных корпораций, принимается представителями органов публичной власти.
Таким образом, с одной стороны, государственные корпорации владеют имуществом на праве собственности, которое возникает на основании безвозмездного отчуждения государственного имущества, однако с другой стороны, будучи публичными субъектами, государственные корпорации фактически реализуют в отношении такого имущества лишь право оперативного управления.
С учетом изложенного целесообразным представляется внесение в гражданское законодательство и законодательство о государственных корпорациях изменений, направленных на исключение положений о владении соответствующими субъектами имуществом на праве собственности и закреплении положений о предоставлении государственным корпорациям имущества на праве оперативного управления.
Анализ правового режима имущества, приобретённого учреждением за счёт доходов, полученных им от осуществления приносящей доход деятельности и учитываемого на отдельном балансе, приводит к выводу о том, что режим права оперативного управления предполагает передачу собственником такого имущества учреждению правомочий владения, пользования и распоряжения с учётом установленных собственником ограничений.
Эти ограничения, прежде всего, касаются возможности самостоятельного распоряжения учреждением вверенным ему имуществом. Так, например, казенные предприятия вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закреплённым за ними имуществом лишь с согласия собственника этого имущества. Аналогичным образом частные и бюджетные учреждения не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закреплённым за ними собственником или приобретённое этими учреждениями за счёт средств, выделенных им собственником на приобретение такого имущества, кроме имущества, полученного от приносящей доход деятельности.
Правовой режим доходов, полученных учреждением от приносящей доходы деятельности, и приобретённого за счёт этих доходов имущества неправомерно квалифицировать в качестве права хозяйственного ведения, либо права собственности, как это нередко определяется в цивилистической доктрине. Правовой режим данных доходов и имущества следует рассматривать как структурный элемент права оперативного управления. Таким образом, имущество учреждения следует дифференцировать в рамках единого правового режима оперативного управления на две разновидности: имущество учреждения, закреплённое за ним собственником или приобретённое этим учреждением за счёт средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, и имущество, приобретённое за счёт доходов, полученных от приносящей такие доходы деятельности.
Отсутствие в действующем гражданском законодательстве норм, закрепляющих возможность обращения взыскания на имущество учреждения, приобретённое этим учреждением за счёт средств, полученных от приносящей доход, предпринимательской деятельности может приводить к злоупотреблению учреждениями правом самостоятельного распоряжения таким имуществом, предоставленным им пунктом 2 статьи 298 ГК РФ, что может выражаться в нарушении прав и законных интересов собственника, как правило, публичного, который несёт субсидиарную ответственность по долгам учреждения, например, в случае нерационального расходования учреждением денежных средств.
В целях совершенствования механизма защиты прав и законных интересов собственника предлагается законодательно закрепить дифференцированный подход к ответственности по обязательствам учреждения, дополнив статью 120 ГК РФ положением, согласно которому частное или бюджетное учреждение самостоятельно отвечает по обязательствам, связанным с осуществлением предпринимательской деятельности, за счёт доходов или имущества, полученных в результате осуществления этим учреждением такой деятельности.
Нормы действующего законодательства недостаточно чётко определяют основания, в соответствии с которыми собственник вправе изъять имущество, закреплённое за учреждениями на праве оперативного управления. На практике нередко возникают споры между учреждениями и собственником в случаях, когда указанные юридические лица используют закреплённое за ними имущество не по прямому назначению, а для достижения иных, в том числе предпринимательских целей. Например, предоставление учреждением имущества, закреплённого за ним на праве оперативного управления, в аренду не может рассматриваться как использование такого имущества по назначению. В то же время доход от данных действий учреждения и в соответствии с пунктом 3 статьи 50 ГК РФ должен служить достижению целей, ради которых создано данное учреждение.
Исходя из этого, представляется необходимым чётко определить критерий признания факта использования имущества не по назначению, поскольку изъятие имущества собственником не должно приводить к ущемлению прав и законных интересов учреждения. В качестве такого критерия выступает нецелевое расходование доходов, полученных от использования имущества, закреплённого за учреждением на праве оперативного управления, в предпринимательской деятельности.
Исследование защиты права оперативного управления имуществом юридических лиц приводит к выводу о том, что статья 12 ГК РФ, устанавливающая перечень способов защиты гражданских прав, в полной мере относится к защите прав субъекта оперативного управления владеть, пользоваться и распоряжаться закрепленным за ним имуществом.
Перечень способов защиты права оперативного управления следует определять с учетом особенностей защиты ограниченных вещных прав в целом, к числу которых, в соответствии с действующим законодательством, следует относить виндикационный и негаторный иски, а также иск о признании права и установление юридических фактов. Проблематика правового регулирования способов защиты права оперативного управления обуславливается отсутствием должной проработанности института владельческой защиты в российском гражданском законодательстве.
С одной стороны, в силу прямого указания закона способы защиты права собственности могут применяться также для защиты ограниченных вещных прав, к числу которых относится и право оперативного управления, с другой же — также в силу прямого указания закона сложно применимой к защите данного права является конструкция виндикационного иска, поскольку статья 301 ГК РФ определяет в качестве субъекта права на данный иск собственника, в то время как его содержание составляет требование об изъятии вещи из чужого незаконного владения.
Соответственно, заявление соответствующего требования обладателем права оперативного управления в отношении собственника переданной вещи невозможно, поскольку титульное владение априори является законным.
Споры же относительно объема взаимных относительных прав и обязанностей собственника вещи и владельца права оперативного управления ею не являются вещно-правовым. Изложенное позволяет констатировать необходимость внесения в ГК РФ изменений, направленных на нормативное закрепление исчерпывающего перечня способов защиты ограниченных вещных прав.
Действующие положения ГК РФ о виндикационном иске как способе защиты вещных прав характеризуются наличием внутреннего противоречия, которое находит свое выражение в нормативном закреплении в статье 301 ГК РФ указания на собственника имущества как истца по данному иску. В то же время согласно статье 305 ГК РФ, виндикационные требования могут быть заявлены как собственником, так и обладателем иного ограниченного вещного права, включая право оперативного управления.
Однако собственник априори не может незаконно владеть имуществом, что влечет возникновение внутренней коллизии между нормами гражданского законодательства. С учетом изложенного, целесообразным представляется внесение в статью 301 ГК РФ изменений с изложением ее в следующей редакции:
- «Собственник либо иной законный обладатель ограниченного вещного права вправе истребовать имущество из чужого незаконного владения».
В отличие от виндикационного иска, при негаторном иске предметом требований истца выступает устранение не связанных с посягательством на владение нарушений, препятствующих реализации правомочия пользования или распоряжения вещью. Особенность негаторного иска заключается в том, что в отношении него не применяются положения об исковой давности. Данное обстоятельство обуславливается длящимся характером нарушений, не связанных с лишением владения, в связи с чем установление исковой давности для негаторного иска в отсутствие незамедлительной реакции собственника на нарушение могло бы повлечь невозможность защиты им своего права.
Иск о признании права, включая право оперативного управления, по своей правовой природе отличается как от виндикационного, так и от негаторного исков, поскольку цель заявления соответствующих требований не заключается ни в истребовании имущества из владения третьего лица, ни в устранении препятствий к пользованию объектом права.
Кроме того, виндикационный и негаторный иски могут быть заявлены при наличии у истца соответствующего объему заявленных требований права, в то время как при заявлении требований о признании права его наличие лишь предполагается, в то время как решение суда об удовлетворении заявленных требований констатирует наличие права. Таким образом, цель иска о признании права заключается в легитимации права истца на спорную вещь.
Особенность иска о признании права заключается также в индифферентности к характеру отношений между истцом и ответчиком, а также возможность заявления требования об устранении неопределенности наличия права в отношении неопределенного круга лиц.
Перечень имеющих юридическое значение фактов, устанавливаемых судом в порядке особого производства, нормативно закрепленный в гражданском процессуальном законодательстве, является открытым, что предполагает возможность использования соответствующего способа для защиты права оперативного управления как ограниченного вещного права, в особенности при возникновении спора о фактическом владении недвижимым имуществом. Установление фактов, имеющих юридическое значение, предполагает наличие заинтересованности истца в соответствующих обстоятельствах, которые применительно к праву оперативного управления предполагают возможность реализации правомочий пользования и распоряжения имуществом для осуществления соответствующей деятельности.

Купить