Введение 3
Глава 1 Основы реформы местного самоуправления: федеральный, региональный и местный уровни 7
1.1 Анализ существующей законодательной базы 7
1.2 Законодательные основы ответственности главы муниципального образования 11
1.3 Соотношение перспектив развития законодательства по организации и деятельности местного самоуправления с существующей законодательной базой Самарской области 23
1.4 Сложившаяся традиция критики в научной литературе аспектов института досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования 28
Глава 2 Основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования 33
2.1 Отставка по собственному желанию, как единственное работающее основание 33
2.2 Иные основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования в призме использования их главой субъекта федерации 43
Глава 3 Удаление главы муниципального образования в отставку. Проблема декларативности оснований 60
3.1 Конституционные основы удаления в отставку 60
3.2 Удаление в отставку по пункту 2 части 2. статьи 74.1 131-ФЗ 65
3.3 Удаление в отставку за неудовлетворительную работу на протяжении двух лет 73
Заключение 79
Список используемой литературы и используемых источников 83
30 марта 2015 года Самарская губернская дума приняла закон Самарской области «О порядке формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Самарской области». Закон определил порядок формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Самарской области. Ключевое изменение - смена принципов определения главы муниципального образования: от прямых выборов к проведению конкурса, победитель которого определяется голосованием представительного органа. Закон Самарской области «О порядке формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Самарской области» можно считать реперной точкой отсчета выстраивания новой региональной практики в рамках института досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования. За семь лет действия Закона все муниципальные образования Самарской области не только внесли соответствующие изменения в Уставы, но и провели, как минимум, первые конкурсы. Как итог, в последние годы все более актуальными становится вопрос по возможности досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования. Прокуратурой Самарской области были сделаны попытки добиться досрочного прекращения полномочий главы города Октябрьск и Хворостянского муниципального района, в Тольятти проводился сбор подписей на отставку главы городского округа. Все попытки закончилась фактически ничем.
В 2020-21 годах на территории Самарской области в силу разных причин неоднократно требовалась досрочная смена главы муниципального образования (Тольятти, Жигулевск, Кинель). Во всех случаях в качестве основания для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования была выбрана отставка по собственному желанию. Реальным инициатором досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования выступал не представительный орган, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации - губернатор Самарской области. Во всех трех случаях губернатор Самарской области предпочел идти не через удаление в отставку, или прямое отрешение. Складывается ситуация, в которой досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования практически целиком и полностью зависит от волеизъявления самого главы, его готовностью покинуть должность по собственному желанию.
Данные факты продолжают порождать вопросы и споры о «жизнеспособности» и правоприменительности существующих оснований института досрочного прекращения полномочий глав муниципальных образований.
Актуальность данного исследования обусловлена сложившейся необходимостью внесения изменений в нормативно-правовые акты, регламентирующие порядок досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования и принятия новых «жизнеспособных» и «рабочих» механизмов института досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.
Степень разработанности темы. Сформирована богатая база научных трудов, как по конституционному, так и по муниципальному праву, в которых разбирается самые разные аспекты вопросы работы местного самоуправления в РФ. Среди авторов, которые активно работали над этими темами можно назвать следующих: С.А. Авакьян, П.А. Астафичев, Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, P.M. Дзидзоев, H.A. Игнатюк, А.Т. Карасева, Е.И. Козлова, А.Н. Кокотов, И.А. Кравец, М.А. Краснов, O.E. Кутафин, A.B. Малько, Т.Н. Модникова, Р.С. Мухаметов, A.M. Никитин, A. Н. Нифанов, Л.Л. Нудненко, Н.Л. Пешин, A.A. Сергеев, С.Г. Соловьев, B. М. Сырых, В.В. Таболин, Р.М. Усманова, В.И. Фадеев, С.Е. Чаянов, Г.Н. Чеботарев, Е.С. Шугрина, P.A. Эфрикян и многие др.
Анализ самых разных аспектов института досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования можно найти в работах П.А. Астафичева, С.В. Гончарова, А.А. Жамборова, Е.М. Ковешникова, С.Д. Князева, Л.А. Нудненко, М.В. Распопина, В.В. Рачинского, A.A. Сергеева, С.Ю. Суменкова, Л.А. Тхабисимовой, A.A. Уварова, и др.
Главной проблемой остается отсутствие научных работ, которые бы всесторонне рассматривали действующие механизмы досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования на основе действующего федерального и местного законодательства, а также складывающей муниципальной практики.
Объектом исследования выступают общественные и служебные отношения, складывающиеся в процессе применения норм и механизмов института досрочного прекращения.
Предмет исследования - совокупность правовых норм, регулирующих механизмы досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования
Цель исследования. Комплексный анализ правовых оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования в разрезе складывающейся муниципальной практики, выявление пробелов и «белых пятен» в существующем законодательстве.
Поставленная цель исследования предполагает решение следующих задач:
1. Определить механизмы досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, заложенные в нормативно-правовых актах;
2. Определить механизмы, которые являются чисто декларативными или малоприменимыми и их правовые последствия;
3. Определить основные правовые последствия применения малоприменимых механизмов, как для главы муниципального образования, так и для самого муниципального образования как финансового и юридического лица, так и органа местного самоуправления, решающего вопросы местного значения, осуществляющего собственные полномочия и полномочия переданные на федеральном и региональном уровнях;
4. Вычленить механизмы досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, которые применимы с наименьшими последствиями в виде судебного оспаривания и при применении которых глава муниципального образования освобождается от должности в наиболее короткие сроки;
5. Разработать предложения по устранению противоречий и пробелов в действующем законодательстве.
Методология исследования. Применяются следующие методы: сравнительно-правовой, формально-юридический и структурно-правовой методы. Применяются приемы индукции и дедукции, анализа и синтеза.
Апробация результатов велась в течение всего исследования. Отдельные результаты исследования были приведены в научной статье под названием «Конституционный аспект досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования». Научный журнал «Человек. Социум. Общество». 2022. № 3.
В результате проведенного исследования были сформулированы следующие положения, выносимые на защиту:
1. Декларативность существующих оснований для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.
2. Отставка по собственному желанию, как единственный работающий механизм досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.
3. Существующая необходимость принятия новых оснований для отрешения от должности главы муниципального образования.
Магистерская диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка используемой литературы и источников.
1. Реформа местного самоуправления практически привела к тому, что принцип определения главы муниципального образования сменился с простых выборов на проведение конкурсов, на которых определяются кандидаты на должность главы. Финальное право выбирать победителя конкурса закреплено за представительным органом муниципального образования. В Самарской области процесс определения главы муниципального образования находится под контролем главы субъекта, так как он определяет половину выборщиков в комиссии.
2. Логично, чтобы глава субъекта, раз он во многом определяет окончательные выбор главы муниципального образования, также был ответственным за его деятельность и мог напрямую влиять на возможность отставки в случае неудовлетворительной работы.
3. Действующее законодательство сильно ограничивает возможность субъекта федерации влиять на главу муниципального образования. Он может или инициировать удаление в отставку, или отрешить его от должности в ограниченном количестве сценариев.
4. За последние десять лет большинство оснований, заложенных законодателями, превратились в декларативные. Они малоприменимы в отношении глав больших муниципальных образований, которые могут опираться на сильные юридические службы. Фактически, остались только основания, которые мало зависят от воли главы субъекта:
• смерть;
• отставка по собственному желанию;
• признание судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
• признание судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
• вступление в законную силу обвинительного приговора суда, в котором будет прописано прекращение полномочий главы муниципального образования;
• выезд за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
• прекращение гражданства Российской Федерации, либо двойное гражданство иностранного государства, у которого нет международного договора с Российской Федерации;
• установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;
• утрата доверия президента РФ.
Считаем нецелесообразным рассматривать использование таких оснований, как преобразование или упразднение муниципального образования, утрата поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом и увеличение численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом, как допустимые для использования исключительно в целях прекращения полномочий главы муниципального образования.
5. Нельзя не отметить, что за последние десять лет практически все основания, заложенные в механизм удаления в отставку, стали во многом декларативными и малоприменимыми в отношении руководителей крупных муниципальных образований.
6. Все это подводит к необходимости создания новых механизмов, когда глава субъекта может досрочно прекратить полномочия главы муниципального образования, не прибегая к помощи отставки по собственному желания. Использование этого механизма в обязательном принципе должно учитывать следующие важные моменты:
• судебная состязательность, так как нельзя не учитывать позицию Конституционного суда, который прямо говорит об этом;
• возможность оперативного выбора нового главы муниципального образования, чтобы избежать длительных разрывов между работами администраций.
7. За основу предлагается взять систему предупреждений, уже предложенную на федеральном законодательном уровне. Предлагается, что губернатор может вынести три предупреждения главе муниципального образования. Правильность вынесения предупреждения должна рассматриваться арбитражным судом субъекта федерации. Предупреждение считается действующим после вступления в силу решения о нем в законную силу.
Это дополнительная защита для главы муниципального образования от возможных скоропалительных решений. Если говорить на конкретных примерах, то предупреждение может выноситься главе, например, за срыв национальных проектов (г.о Тольятти), невыполнение прямого поручения главы субъекта (г.о. Жигулевск).
Третье предупреждение главе муниципального образования автоматически запускает отрешение от должности, уволенный глава вносится в реестр лиц, уволенных по утрате доверия. В этой правовой конструкции глава муниципального образования имеет право опротестовать сам факт внесения в реестр лиц, уволенных по утрате доверия, но не факт прекращения своих полномочий.
8. Предлагаемая правовая конструкция не имела права в условиях прямых выборов главы муниципального образования, но она имеет право в условиях, когда глава субъекта через выборщиков фактически доверяет конкретному лицу выйти в финал конкурса. Если глава муниципального образования утратил доверие главы субъекта федерации, то продолжение его работы в современных условиях не представляется разумным.
9. При использовании предлагаемого механизма отрешения от должности представляется логичным ускоренное проведение нового конкурса на определение кандидатов. В этой ситуации предлагается определение готового кадрового резерва для потенциального участия в конкурсе. Определять кадровый резерв предлагается после того, как вступили в силу решения о двух вынесенных предупреждениях.
10. Кроме того, предлагается максимально расширить полномочия главы субъекта федерации в плане удаления главы муниципального образования. Представляется логичным делегировать полномочия главе региона по инициированию удаления главы муниципального образования в отставку за обвинительный приговор, если в последнем не прописано напрямую необходимость досрочного прекращения полномочий. Кроме того, явно назрела необходимость запрашивания мнения главы региона по ежегодному отчету главы муниципального образования. За главой субъекта должна быть закреплена возможность высказывать свою оценку деятельности главы муниципального образования. Конечное решение должно оставаться за депутатами представительного собрания, этот механизм будет давать им дополнительный ориентир при выставлении оценки.
Помощь студентам и аспирантам в выполнении работ от наших партнеров
