Введение 3-25.
Глава 1. Этапы эволюции аппарата финансового ведомства 26-245.
1.1. Образование и формирование Министерства финансов
в первой половине XIX века 26-53.
1.2. Перестройка системы финансового управления в конце 50-х -
70-х гг. XIX века 53-115.
1.3. Расширение функций Министерства финансов в 80-х - начале 90-х гг.
XIX века 11 5-165.
1.4. Превращение финансового ведомства при С. Ю. Витте в «сверхминистерство». 165-245.
Глава 2. Аппарат Министерства финансов: внутренние взаимоотношения и организация работы 246-306.
3.1. Руководитель финансового ведомства 246-258.
3.2. Чиновники Министерства финансов: административный и социальный статус, основные принципы деятельности 258-306.
Заключение 307-314.
Приложения 315-375.
Библиографический список источников и литературы 376-393.
Актуальность исследования
Долгие годы в нашей стране не обращали должного внимания на вопросы истории отдельных государственных учреждений России, их роли в жизни российского общества на различных этапах его развития. Но нельзя изучать реформы Е. Ф. Канкрина, М. X. Рейтерна,
II. X. Бунге, С. Ю. Витте и при этом ничего не знать о тех структурах, в недрах которых происходили разработка и осуществление преобразований, о принципах взаимоотношений в системе власти, определявших их успех или неудачу, о тех людях, которые участвовали в разработке этих реформ, об интересах, которые двигали ими, об их взаимоотношениях внутри проводившей реформы ведомственной структуры.
Сейчас, когда перед российским обществом особенно остро стоит проблема эффективности работы государственных органов, необходимо обратиться к прошлому опыту и исследовать развитие государственных органов в России на всем протяжении ее истории. Это позволит нам лучше понять историю в целом, потому что «история каждого ведомства - это существенная часть истории той отрасли общественной жизни, которой оно «ведало»
Это относится и к экономической отрасли жизни общества, в которой традиционно для России огромную роль играл и играет государственный аппарат. По, по справедливому мнению Г. Г. Богомазова и Н. П. Дроздовой, «оценка роли и эффективности государственной деятельности в экономике России ... пока не доведена до операционального уровня, когда возможно сказать: больше - меньше, эффективно - не эффективно», на начальном уровне находится разработка конкретных методик комплексной оценки места и роли государства в обществе2. Изучение развития отдельных структур государственного финансового управления позволит разработать и методики для такого анализа.
При изучении вопроса о роли государственной власти в управлении экономикой России в XIX в. принципиальное значение имеет исследование именно министерского управления, так как «именно министерства как орудия исполнительной власти, а не официальные верховные учреждения государства, обладающие законодательными,
1 Горфейн Г. М. Основные источники по истории высших и центральных учреждений XIX - начала XX в. // Некоторые вопросы изучения исторических документов XIX - начала XX в. Сб. ст. Л., 1967. С.73.
• Богомазов Г. Г., Дроздова Н. П. Роль государства в экономике России в конце XIX - начале XX в. // История финансовой политики в России. СПб., 2000. С. 15-49. С. 15.
4
судебными и координирующими политику функциями, были центром тяжести в системе российского правительства»’. Начиная с 1802 г. министры в России играли часто определяющую роль в осуществлении общегосударственной политики, отсутствие объединенного и ответственного правительства делало их совершенно независимыми распорядителями порученной им сферы управления. Проведение ими успешных преобразований зависело не только от личных их способностей и отношений с высшей властью, но и от степени готовности их ведомств, организационной структуры и личного состава к проведению реформ. Поэтому исследование развития организационной структуры и изменений в личном составе министерского аппарата, определение ведомственных задач и связи между ними и конкретными действиями министерства приобретает большое значение.
Одним из самых влиятельных министерств, оказывающим большое влияние не только на экономическое, но и на политическое развитие Российской империи в XIX веке было Министерство финансов (МФ), исследованию истории которого и посвящена данная работа.
Объектом исследования является Министерство финансов Российской империи второй половины XIX века.
Предметом исследования выступает аппарат Министерства финансов, его преобразование во второй половине XIX в., периодизация его развития.
Целью данной работы является всестороннее изучение развития всей системы государственного финансового управления второй половины XIX в. с решением следующих сквозных задач:
проследить возникновение, организационное развитие и процесс взаимодействия центральных и местных органов МФ;
выявить основные периоды в эволюции министерского аппарата; проанализировать содержание и условия деятельности финансового ведомства, процесс его взаимодействия с высшими и другими центральными государственными учреждениями;
осветить особенности работы служащих МФ, взаимоотношений министра и его аппарата и изменения в личном составе министерства во второй половине XIX в.;
показать влияние интересов чиновничьего аппарата на проведение финансовых преобразований, их частое несоответствие задачам модернизации России.
' Россия в XX веке: Историки мира спорят. М., 1994. С.37.
Хронологические рамки диссертации определены как особенностями развития самого Министерства финансов, так и изменениями, происходившими в России в XIX - начале XX вв. Нижней хронологической границей определено начало разработки реформ Александра II. ускоривших модернизацию страны и приведших к серьезной перестройке всей ее финансовой системы и ускорению ее экономического развития. В финансовом ведомстве реформаторская деятельность началась с приходом в 1858 г. на министерский пост
А. М. Княжевича, привлекшего к себе на работ)' целую плеяду молодых экономистов, подготовивших реформы, которые вывели министерство на качественно новый уровень функционирования и определили его курс на десятилетия.
Верхней хронологической границей определен 1903 г. - отставка с поста министра финансов С. Ю. Витте, мри котором финансовое ведомство существовало как сверхминистерство. Ни до, ни после оно не имело столь обширных функций и не пользовалось таким авторитетом. Но уже в 1902 г. начинается распад сверхминистерства, ускорившийся после отставки Витте.
Методологическая основа и методы исследования Диссертация выполнена на основе важнейших методологических принципов научности, объективизма и историзма. Использовались также такие специальные методы исследования, как сравнительный и синхронистический (при рассмотрении общего и различного в эволюции Министерства финансов и других ведомств, некоторых финансовых структур России и западных стран), статистический (анализ количественного роста аппарата министерства, расходов на него, анализ данных формулярных списков и т. д.), ретроспективный (рассмотрение развития министерского аппарата на основе данных о его структуре в более поздний период) и др.
Диссертантом используется теория рациональной бюрократии М. Вебера и концепция «автономного государства» социолога Майкла Манна (Michael Mann), согласно которой государственная элита (бюрократия) действует автономно от остальной части общества, и организующая роль государства в экономическом развитии в большей степени определяется бюрократическими императивами4.
Совмещение государственной и предпринимательской деятельности, ранняя монополизация, рост государственной задолженности (при сохранении неблагоприятного климата для частных инвестиций), - вот далеко не полный перечень негативных последствий такой ситуации.
Преобразования в структуре Министерства финансов во второй половине XIX в., направленные на упорядочение финансово-экономического управления, более четкое разграничение внутренней компетенции, усиление самостоятельности местных финансовых органов при увеличении информационного потока с мест, а, следовательно, контролирующих возможностей центрального аппарата, создание новых и расширение старых органов управления для решения новых задач (усиление контакта с массой налогоплательщиков в посткрепостнических условиях, переориентация с прямого на косвенное налогообложение, стимулирование промышленности, привлечение иностранных инвестиций, поддержка железнодорожного строительства), - все эти преобразования были важнейшим условием успешности деятельности финансовой профессиональной бюрократической группы. Ведомственное развитие МФ во второй половине XIX в., посвященное реализации этих задач, прошло через три этапа:
1) 1858 - 1880 гг. - это этап внутреннего реформирования МФ, этап преобразования, неминуемый в новой общественной обстановке, приведший к более четкому определению компетенции как отдельных частей (разделение Департамента разных податей и сборов на Департамент окладных сборов и Департамент неокладных сборов, сосредоточение управления торговлей и промышленностью в одном департаменте), так и министерства в целом (избавление от горного управления). Это позволило МФ в дальнейшем, осуществив перегруппировку сип. не только активно и эффективно влиять ка развитие экономики России, но и направлять это развитие.
При А. М. Княжевиче в работе министерства принимают активное участие молодые экономисты В. Г1. Безобразов, М. X. Рейтерн, Е. И. Ламанский. Акцизная и банковская реформы упрочили авторитет министра финансов и позволили МФ более активно влиять на финансово-экономическое развитие страны. Акцизная реформа привела к созданию новой сети местных органов финансового ведомства, а созданный в 1860 г. Государственный банк превратился в мощный инструмент не только денежной, но и промышленной политики МФ.
Избавление в 1874 г. МФ от управления горной частью, переживавшей затяжной
309
кризис и не дававшей никаких дополнительных рычагов по управлению экономикой страны, позволило руководящему звену министерского аппарата сосредоточить свое внимание на перспективных областях для модернизации: банковской сфере и железнодорожном строительстве.
Но модернизирующей политике министерства препятствовало стремление Высшей власти экономить в расходах на государственный аппарат, не позволявшее развивать организационную структуру министерства. Активизации роли ведомства в развитии российской экономики препятствовали и фритредерские убеждения Рейтерна и его ближайших помощников. Кроме того, по мнению автора, в отличие от последующего этапа, министры финансов, занимавшие этот пост в конце 50-х - 70-х гг. (даже М. X. Рейтерн), не обладали широкими возможностями осуществлять самостоятельную политику.
Основным вопросом местного финансового управления становится идея объединения казенных палат и акцизных учреждений. Такое объединение могло привести к сосредоточению всего казенного финансового управления в одних органах, которые будут подчиняться руководящим распоряжениям МФ. Это позволило бы усилить власть центрального аппарата МФ над местными учреждениями и вывести последние из-под надзора губернаторов. Результатом объединения должно было стать и сокращение расходов на местный аппарат МФ. Но специфика деятельности акцизных чиновников, требующая специальных, в т. ч. технических знаний, их опасение за свое привилегированное по сравнению с чиновниками казенных палат положение и боязнь высшего руководства МФ нарушить неудачным преобразованием налаженную уже систему акцизного сбора привели к отказу от идеи объединения. Поэтому проведенная в 1878 г. реорганизация казенных палат была направлена ня сосредоточение их на бухгалтерско-казначсйской деятельности.
2) 1880 - 1892 гг., этап, включающий министерства А. А. Абазы, Н. X. Бунге и И. А. Вышнеградского. Хотя политические позиции и взгляды на организационное устройство этих министров были различными, но рост влияния МФ в системе управления Российской империи, произошедший в этот период, особое отношение к финансовому ведомству со стороны Высшей власти, признание приоритета профессионализма над политической благонадежностью в сфере финансового управления, приток в министерство ученых-теоретиков и практических дельцов, рост профессионализма чиновников, - все это, по мнению автора, позволяет объединить эти министерства в один важный переходный
310
период к утверждению МФ в качестве лидирующего ведомства-реформатора.
Главным содержанием этапа становится серьезное расширение функций министерства, выводящее его на качественно новый уровень, связанный с общим подъемом экономики, увеличением бюджетного хозяйства страны, развитием новых капиталистических отношений, начатом промышленной модернизации. В эти годы, за исключением аграрной сферы, министр финансов являлся проводником всей экономической политики царского правительства. Происходит резкий, качественный рост расходов финансового ведомства. Образование податной и фабричной инспекций и учреждение Департамента железнодорожных дел становятся важнейшими преобразованиями той поры, расширяющими возможности ведомства влиять на массу налогоплательщиков (благодаря приближению к ним новых финансовых агентов на местах - податных инспекторов), на промышленное развитие страны и связанные с ним социальные процессы (через рабочее законодательство и контроль над его исполнением со стороны фабричных инспекторов) и на железнодорожную политику (через регулирование железнодорожных тарифов, осуществляемое новым департаментом).
Помощь студентам и аспирантам в выполнении работ от наших партнеров
