Помощь студентам в учебе
Правовые основы оборота земель, используемых в сельскохозяйственном производстве
|
Введение 3
I. Общая характеристика оборота сельскохозяйственных земель 12
1. Понятие оборота земель, используемых в сельскохозяйственном производстве 12
2. Оборот земель сельскохозяйственного назначения в дореволюционной и Советской России 29
3. Оборот земель сельскохозяйственного назначения в зарубежных странах 40
II. Нормативные правовые акты, регулирующие оборот земель сельскохозяйственного назначения 55
1. Федеральные нормативные правовые акты 55
1) Конституция Российской Федерации 55
2) Законы Российской Федерации 60
3) Подзаконные правовые акты 70
2. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации 85
III. Специфика оборота земель, используемых в сельскохозяйственном производстве 99
1. Способы ограничения оборота земель сельскохозяйственного назначения 99
2. Особенности оборота земель, находящихся в общей собственности членов сельскохозяйственных организаций и иных лиц 113
3. Особенности оборота земель крестьянских (фермерских) хозяйств 120
4. О совершенствовании правового регулирования оборота земель, используемых сельскохозяйственными коммерческими организациями 126
Заключение 135
Библиография
139
I. Общая характеристика оборота сельскохозяйственных земель 12
1. Понятие оборота земель, используемых в сельскохозяйственном производстве 12
2. Оборот земель сельскохозяйственного назначения в дореволюционной и Советской России 29
3. Оборот земель сельскохозяйственного назначения в зарубежных странах 40
II. Нормативные правовые акты, регулирующие оборот земель сельскохозяйственного назначения 55
1. Федеральные нормативные правовые акты 55
1) Конституция Российской Федерации 55
2) Законы Российской Федерации 60
3) Подзаконные правовые акты 70
2. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации 85
III. Специфика оборота земель, используемых в сельскохозяйственном производстве 99
1. Способы ограничения оборота земель сельскохозяйственного назначения 99
2. Особенности оборота земель, находящихся в общей собственности членов сельскохозяйственных организаций и иных лиц 113
3. Особенности оборота земель крестьянских (фермерских) хозяйств 120
4. О совершенствовании правового регулирования оборота земель, используемых сельскохозяйственными коммерческими организациями 126
Заключение 135
Библиография
139
Актуальность темы. Одной из целей приватизации сельскохозяйственных земель в России явилась потребность включить их в частноправовой оборот, то есть создать экономические механизмы перераспределения земельных ресурсов в пользу наиболее эффективно и рационально хозяйствующих субъектов. В развитых государствах рынки земли являются мощным средством стимулирования инвестиций землепользователя и роста производительности. Право собственности на землю, возможность ее продажи являются основой ипотечного кредитования. Наличие нормально функционирующих рынков земли важно даже собственникам, не пользующимся этими рынками в течение своей жизни. Как отмечает Тим Хэнстед, рынки земли определяют и подтверждают стоимость активов, которые могут быть переданы следующему поколению и использованы как основа для планирования направлений человеческой деятельности1.
Рынок земель сельскохозяйственного назначения играет важную роль в трансформации аграрной экономики в промышленную экономику. По мере развития экономики происходит перераспределение рабочей силы в иные отрасли народного хозяйства. Лица, покидающие сельское хозяйство, должны иметь возможность продать принадлежащие им земельные участки и получить компенсацию за земельный участок, включая стоимость осуществленных ими вложений (как материальных, так и труда). Несовершенное законодательство России о земельном обороте тормозит эти естественные процессы. Об этом свидетельствует наличие огромного
Тим Хэнстед. Введение в реформу сельского земельного права / Правовые препятствия для эффективных сельских земельных отношений в Восточной Европе и Центральной Азии. Сравнительный анализ. Технический доклад Всемирного Банка № 436. Отв. редакторы Рой Простерман и Тим Хэнстед. М.: Издательство «Весь мир», 2000. С. 13.
4
количества «невостребованных земельных долей» в сельскохозяйственных коммерческих организациях.
В советский дореформенный период существования нашего государства (1917 - 1990 гг.) перераспределение земельных ресурсов осуществлялось преимущественно в публично-правовом порядке. Земля не рассматривалась как недвижимое имущество и как имущество вообще. Перераспределение земли в административном порядке позволяло осуществлять контроль за надлежащим использованием земли.
Включение земли в число объектов права частной собственности и возможность ее перераспределения в частноправовом порядке стали вызывать опасения, что земля может быть перераспределена способом, не соответствующим общественным интересам: возможность утраты доступа к земле широких слоев крестьянства, возникновение монополизма на земельном рынке и возникновение класса рантье и т. п. Способы ограничения земельного рынка в общественных интересах не всегда очевидны, и это существенно тормозит развитие земельного законодательства. Например, чтобы избежать предполагаемых вредных последствий земельного рынка, предлагается вообще запретить куплю- продажу сельскохозяйственных земель; при этом на другую чашу весов не ставятся вредные последствия запрета купли-продажи.
Эффективное правовое регулирование земельного оборота требует предварительного всестороннего исследования как положительных, так и возможных отрицательных его последствий. Такое исследование позволит выработать эффективные ограничители оборота.
Разрабатываемые в последнее время проекты нормативных актов, регулирующих земельный оборот, показывают, насколько законодатель не готов к разрешению проблемы земельного оборота. В последнем президентском проекте Земельного кодекса замалчивается вопрос о возможности купли-продажи сельскохозяйственных земель, что в
совокупности с ныне действующей статьей 129 ГК РФ, в которой говорится, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах, может быть истолковано как запрет купли-продажи.
Законодатель предпринимает попытку ввести некие “земельные паи”, которые якобы могут иметь члены сельскохозяйственных организаций. При этом совершенно игнорируются нормы гражданского законодательства о юридических лицах (например, неясно соотношение прав владельцев акций и владельцев земельных паев в акционерных обществах; неясно соотношение прав полных товарищей, коммандитистов и владельцев земельных паев в товариществах на вере и т. д.).
Рынок земель сельскохозяйственного назначения играет важную роль в трансформации аграрной экономики в промышленную экономику. По мере развития экономики происходит перераспределение рабочей силы в иные отрасли народного хозяйства. Лица, покидающие сельское хозяйство, должны иметь возможность продать принадлежащие им земельные участки и получить компенсацию за земельный участок, включая стоимость осуществленных ими вложений (как материальных, так и труда). Несовершенное законодательство России о земельном обороте тормозит эти естественные процессы. Об этом свидетельствует наличие огромного
Тим Хэнстед. Введение в реформу сельского земельного права / Правовые препятствия для эффективных сельских земельных отношений в Восточной Европе и Центральной Азии. Сравнительный анализ. Технический доклад Всемирного Банка № 436. Отв. редакторы Рой Простерман и Тим Хэнстед. М.: Издательство «Весь мир», 2000. С. 13.
4
количества «невостребованных земельных долей» в сельскохозяйственных коммерческих организациях.
В советский дореформенный период существования нашего государства (1917 - 1990 гг.) перераспределение земельных ресурсов осуществлялось преимущественно в публично-правовом порядке. Земля не рассматривалась как недвижимое имущество и как имущество вообще. Перераспределение земли в административном порядке позволяло осуществлять контроль за надлежащим использованием земли.
Включение земли в число объектов права частной собственности и возможность ее перераспределения в частноправовом порядке стали вызывать опасения, что земля может быть перераспределена способом, не соответствующим общественным интересам: возможность утраты доступа к земле широких слоев крестьянства, возникновение монополизма на земельном рынке и возникновение класса рантье и т. п. Способы ограничения земельного рынка в общественных интересах не всегда очевидны, и это существенно тормозит развитие земельного законодательства. Например, чтобы избежать предполагаемых вредных последствий земельного рынка, предлагается вообще запретить куплю- продажу сельскохозяйственных земель; при этом на другую чашу весов не ставятся вредные последствия запрета купли-продажи.
Эффективное правовое регулирование земельного оборота требует предварительного всестороннего исследования как положительных, так и возможных отрицательных его последствий. Такое исследование позволит выработать эффективные ограничители оборота.
Разрабатываемые в последнее время проекты нормативных актов, регулирующих земельный оборот, показывают, насколько законодатель не готов к разрешению проблемы земельного оборота. В последнем президентском проекте Земельного кодекса замалчивается вопрос о возможности купли-продажи сельскохозяйственных земель, что в
совокупности с ныне действующей статьей 129 ГК РФ, в которой говорится, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах, может быть истолковано как запрет купли-продажи.
Законодатель предпринимает попытку ввести некие “земельные паи”, которые якобы могут иметь члены сельскохозяйственных организаций. При этом совершенно игнорируются нормы гражданского законодательства о юридических лицах (например, неясно соотношение прав владельцев акций и владельцев земельных паев в акционерных обществах; неясно соотношение прав полных товарищей, коммандитистов и владельцев земельных паев в товариществах на вере и т. д.).
Законодательство, создающее предпосылки для нормального функционирования рынка недвижимости, в том числе рынка сельскохозяйственных земель, является крайне необходимым для развития частной инициативы в России. Его формирование является непростой и новой для нас задачей. Признание земли основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, заставляет нас проявлять особую осторожность при выработке рекомендаций по совершенствованию земельного оборота.
До настоящего времени сохраняют свою актуальность слова известного дореволюционного экономиста-аграрника С.Н. Булгакова о том, что товарная форма земли, ее обращение на рынке являются необходимыми условиями современной организации сельского хозяйства. В своем труде “Капитализм и земледелие” он указывает, что “общественные формы, свободные от недостатков, можно сочинить лишь из головы. В действительности каждая форма имеет своим последствием смешение добра и зла и больший перевес того или другого определяет
07
относительную устойчивость и пригодность этой формы” . С.Н. Булгаков там же отмечает, что вся экономика крестьянского хозяйства немыслима, невозможна без существования земельного оборота.
Зарубежный опыт свидетельствует о том, что для преодоления негативных явлений и опасностей (социальных, экономических, нравственных, а в последнее время и экологических), сопутствующих общественному и правовому строю, основанному на частной собственности, в том числе на землю, оказалось необходимым вести постоянный поиск гармонии между правом частной собственности как свободой и правом частной собственности как социальной обязанностью.
Особая социальная, экономическая и экологическая значимость земли, используемой в сфере сельскохозяйственного производства, придает и особую актуальность такой гармонии, оптимального равновесия применительно к праву частной собственности на земли
98
сельскохозяйственного назначения .
Анализ действующего законодательства показывает, что в настоящее время вопросы земельного оборота не урегулированы должным образом: отсутствует федеральный закон, устанавливающий специфику оборота сельскохозяйственных земель; законы субъектов Российской Федерации по этому вопросу существенно различаются между собой и не всегда соответствуют имеющемуся федеральному законодательству. Отсутствие четкой правовой базы препятствует развитию рынка сельскохозяйственных земель.
Обращает на себя внимание неопределенность в вопросе о том, где же проходит грань между гражданским и земельным правом. Законодатель предпринимал попытки дублировать в земельном законодательстве гражданско-правовые нормы; вводимые правила порой не могут сочетаться с действующим гражданским законодательством (представим себе “дивиденд на земельный пай”99 в акционерном обществе).
Исследование показывает, что правовое регулирование земельного оборота должно осуществляться при ясном понимании того обстоятельства, что общие правила совершения сделок, их регистрация, права и обязанности сторон, должны осуществляться в соответствии с нормами гражданского законодательства. Взаимоотношения сторон по поводу отчуждения земельных участков должны строиться на основе равенства
97
Булгаков С.Н, Капитализм и земледелие. СПб., 1900. T.2. С. 270.
98
См.: Л.П. Фомина. Государственное регулирование и право собственности на землю в сельском хозяйстве. / Право собственности на землю в сельском хозяйстве Российской Федерации. Отв. редактор И.А. Иконицкая. М., 1996. С. 116.
сторон и свободы заключения договоров. Земельным законодательством эти вопросы не должны дублироваться. В то же время земельным законодательством должно быть обеспечено рациональное и бережное использование природных ресурсов, обеспечен доступ широких слоев населения к земле. Для достижения этих целей в земельном законодательстве могут содержаться различного рода специальные нормы, минимально ограничивающие гражданские права или устанавливающие особые правила совершения сделок с землей. Это могут быть специальные правила, относящиеся ко всем сделкам с землей (например, правило о сохранении целевого назначения земельного участка - как при продаже, так и при аренде и т. д.), к группам сделок с землей (например ко всем сделкам, в результате совершения которых осуществляется переход права собственности), к отдельным видам сделок (например, о минимальных сроках аренды земельных участков).
Земельным законодательством мог бы быть введен разрешительный порядок совершения сделок с земельными участками. Такой порядок позволил бы исключить переход земельных участков к лицам, не способных обеспечить рациональное и эффективное использование сельскохозяйственных земель, либо такой переход земельных участков, который бы вступал в противоречие с интересами проживающего в данной местности населения.
Земельным законодательством целесообразно было бы установить перечень лиц, которые не могут быть собственниками земель, используемых в сельскохозяйственном товарном производстве, а также установить случаи, когда на собственника земельного участка может быть возложена обязанность по отчуждению принадлежащей ему земли.
До настоящего времени сохраняют свою актуальность слова известного дореволюционного экономиста-аграрника С.Н. Булгакова о том, что товарная форма земли, ее обращение на рынке являются необходимыми условиями современной организации сельского хозяйства. В своем труде “Капитализм и земледелие” он указывает, что “общественные формы, свободные от недостатков, можно сочинить лишь из головы. В действительности каждая форма имеет своим последствием смешение добра и зла и больший перевес того или другого определяет
07
относительную устойчивость и пригодность этой формы” . С.Н. Булгаков там же отмечает, что вся экономика крестьянского хозяйства немыслима, невозможна без существования земельного оборота.
Зарубежный опыт свидетельствует о том, что для преодоления негативных явлений и опасностей (социальных, экономических, нравственных, а в последнее время и экологических), сопутствующих общественному и правовому строю, основанному на частной собственности, в том числе на землю, оказалось необходимым вести постоянный поиск гармонии между правом частной собственности как свободой и правом частной собственности как социальной обязанностью.
Особая социальная, экономическая и экологическая значимость земли, используемой в сфере сельскохозяйственного производства, придает и особую актуальность такой гармонии, оптимального равновесия применительно к праву частной собственности на земли
98
сельскохозяйственного назначения .
Анализ действующего законодательства показывает, что в настоящее время вопросы земельного оборота не урегулированы должным образом: отсутствует федеральный закон, устанавливающий специфику оборота сельскохозяйственных земель; законы субъектов Российской Федерации по этому вопросу существенно различаются между собой и не всегда соответствуют имеющемуся федеральному законодательству. Отсутствие четкой правовой базы препятствует развитию рынка сельскохозяйственных земель.
Обращает на себя внимание неопределенность в вопросе о том, где же проходит грань между гражданским и земельным правом. Законодатель предпринимал попытки дублировать в земельном законодательстве гражданско-правовые нормы; вводимые правила порой не могут сочетаться с действующим гражданским законодательством (представим себе “дивиденд на земельный пай”99 в акционерном обществе).
Исследование показывает, что правовое регулирование земельного оборота должно осуществляться при ясном понимании того обстоятельства, что общие правила совершения сделок, их регистрация, права и обязанности сторон, должны осуществляться в соответствии с нормами гражданского законодательства. Взаимоотношения сторон по поводу отчуждения земельных участков должны строиться на основе равенства
97
Булгаков С.Н, Капитализм и земледелие. СПб., 1900. T.2. С. 270.
98
См.: Л.П. Фомина. Государственное регулирование и право собственности на землю в сельском хозяйстве. / Право собственности на землю в сельском хозяйстве Российской Федерации. Отв. редактор И.А. Иконицкая. М., 1996. С. 116.
сторон и свободы заключения договоров. Земельным законодательством эти вопросы не должны дублироваться. В то же время земельным законодательством должно быть обеспечено рациональное и бережное использование природных ресурсов, обеспечен доступ широких слоев населения к земле. Для достижения этих целей в земельном законодательстве могут содержаться различного рода специальные нормы, минимально ограничивающие гражданские права или устанавливающие особые правила совершения сделок с землей. Это могут быть специальные правила, относящиеся ко всем сделкам с землей (например, правило о сохранении целевого назначения земельного участка - как при продаже, так и при аренде и т. д.), к группам сделок с землей (например ко всем сделкам, в результате совершения которых осуществляется переход права собственности), к отдельным видам сделок (например, о минимальных сроках аренды земельных участков).
Земельным законодательством мог бы быть введен разрешительный порядок совершения сделок с земельными участками. Такой порядок позволил бы исключить переход земельных участков к лицам, не способных обеспечить рациональное и эффективное использование сельскохозяйственных земель, либо такой переход земельных участков, который бы вступал в противоречие с интересами проживающего в данной местности населения.
Земельным законодательством целесообразно было бы установить перечень лиц, которые не могут быть собственниками земель, используемых в сельскохозяйственном товарном производстве, а также установить случаи, когда на собственника земельного участка может быть возложена обязанность по отчуждению принадлежащей ему земли.