Помощь студентам в учебе
Соотношение конституционно-правовык и этнополитическин аспектов федерализма
|
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФЕДЕРАЛИЗМА И ИХ РЕАЛИЗАЦИЯ В ПРАКТИКЕ МЕЖНАЦИОНАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ (ЗАРУБЕЖНЫЙ
ОПЫТ) 18
1.1. Генезис, сущность и понятие федерализма 18
1.2. «Старый» федерализм США: правовые и этнополитические аспекты 35
1.3. Канада как федеративное государство 67
ГЛАВА 2. ФЕДЕРАЛИЗМ КАК СПОСОБ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УСТРОЙСТВА СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ 93
2.1. Самоуправленческие устои Российского федерализма: политико-правовой анализ 93
2.2. Конституционно-правовой процесс в современной России: тенденции развития 122
2.3. Перспективы развития российского федерализма 154
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 175
Список источников и используемой литературы 185
Приложения 201
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФЕДЕРАЛИЗМА И ИХ РЕАЛИЗАЦИЯ В ПРАКТИКЕ МЕЖНАЦИОНАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ (ЗАРУБЕЖНЫЙ
ОПЫТ) 18
1.1. Генезис, сущность и понятие федерализма 18
1.2. «Старый» федерализм США: правовые и этнополитические аспекты 35
1.3. Канада как федеративное государство 67
ГЛАВА 2. ФЕДЕРАЛИЗМ КАК СПОСОБ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УСТРОЙСТВА СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ 93
2.1. Самоуправленческие устои Российского федерализма: политико-правовой анализ 93
2.2. Конституционно-правовой процесс в современной России: тенденции развития 122
2.3. Перспективы развития российского федерализма 154
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 175
Список источников и используемой литературы 185
Приложения 201
Среди основных актуальных проблем науки конституционного права проблема федерализма сегодня занимает одно из центральных мест. В современной российской ситуации именно федерализм, как демократический принцип государственного обустройства социума и средство обеспечения стабильности и согласия в отношениях между федеральным центром и субъектами Федерации, получивший свое наиболее зримое воплощение в ряде мировых государств, стоит в повестке дня.
Интеллектуальная и политическая история федерализма досконально исследована в Старом и Новом Свете. Его переменчивое содержание, связь с демократией — не тайны, а богатейший опыт, который российские политики должны и могут использовать.
Современная мировая ситуация позволяет определить, что из семи крупнейших по территории государств мира шесть - Австралия, Бразилия, Индия, Канада, США и Россия, за исключением Китая, являются федеративными. Следовательно, существует прямая зависимость между величиной территории и типом территориально-политического устройства страны.
В современной России происходит глубокое реформирование и становление нового, реального федерализма, а во многих других странах СНГ остро стоят вопросы политико-правового статуса различных национально-территориальных и территориальных образований, решение которых может потребовать использования федерализма или отдельных его элементов. С этих позиций анализ опыта федерализма в его самой широкой интерпретации имеет для России не только большое теоретическое, но и практическое значение. Поэтому проблемы современного федерализма находятся в центре теоретических и практических исследований.
Вопрос о государственном устройстве возникал, как правило, в критические моменты политического развития посткоммунистической России. Он обнаруживал себя как дилемма: «федерализм» или «унитарное государство». Поиск ее решения составляет стержень дискуссии о федерализме. Однако для сознательного политического выбора не хватало главного — четкого понимания федерализма в его необходимо меняющейся соответственно времени и обстоятельствам сущности.
Проблемы федеративной природы России, межнациональных отношений и национальной политики, прав человека, предотвращения и урегулирования этнонациональных конфликтов - основные аспекты современного развития нашей страны. В современной ситуации следует акцентировать внимание на политико-правовые коллизиях, которые возникают между Центром и субъектами Российской Федерации и являются показателем несовершенства федеративных отношений.
Среди причин возникающих проблем — отсутствие четко очерченного круга прав и обязанностей органов власти на всех уровнях; незавершенность процесса разграничения полномочий; излишняя регламентация деятельности органов государственной власти субъектов Федерации федеральным законодательством; несовершенство модели бюджетного федерализма; перегруженность Центра несвойственными ему функциями; практикуемое вмешательство Центра в компетенцию органов государственной власти субъектов; различия в темпах развития федерального законодательства и законодательства отдельных субъектов Федерации. Российская Федерация являет собой сочетание национально-территориального и территориального принципов федерального устройства. Но именно из противоречия двух одновременно существующих форм государственного устройства России — национальной и территориальной - проистекает спор между республиками и областями о равноправии субъектов Российской Федерации. Выход из этого противоречия видится таким: Россия обречена на долгий переходный период, в течение которого необходимо прийти к оптимализации форм
взаимодействия национальных аспектов государственного устройства с территориальными и экономическими. В поиске оптимального решения данной проблемы необходимо использовать в адаптированном виде зарубежный опыт построения федерации.
Становление федеративных начал в России зависит от цивилизованности форм решения национального вопроса, с другой стороны, — успешная федерализация невозможна без своевременного преодоления возникающих противоречий, как на национально-государственном, так и на административно-территориальном уровнях. Решение этнонациональных конфликтов - проблема, с которой столкнулась не только наша страна. В данном случае показателен опыт Канады и Соединенных Штатов Америки.
В контексте изучения тенденций развития и соотношения политико¬правовых аспектов федерализма актуальность осуществления комплексного политико-правового анализа обусловливается совокупностью следующих факторов:
1 .Общепланетарный аспект: вступление России как субъекта мирового сообщества в новую историческую эпоху, когда резко ускоряются темпы всех общественно-политических процессов, происходит
интернационализация и интенсификация разновекторных и противоречивых процессов, - интеграции / дезинтеграции, модернизации / демодернизации, мондиализации / балканизации. Обстоятельства Нового времени ставят все страны и каждого отдельного индивида перед лицом опасных вызовов и рисков. Угроза системного кризиса в общемировом масштабе диктует необходимость переосмысления парадигмы развития как на общепланетарном, так и на страновом и региональном уровнях.
2. Политико-правовой аспект: становление новой российской государственности, включающей в себя в качестве неотъемлемой части федерализм, систему местного самоуправления, связано с созданием институтов гражданского общества (которое, по мнению большинства отечественных и зарубежных ученых, только-только начинает
6
формироваться), социальных организаций и сообществ районов, городов, регионов. Обществу и многонациональному государству необходимо всеми силами поддерживать и стимулировать граждан к освоению комплекса политических прав и свобод, их заинтересованность в устойчивом функционировании общественно-правовых институтов, дальнейшем развитии муниципалитетов. Все это формирует новую политико-правовую культуру, - культуру гражданственности, федерализма, а также этику участия в управлении государством.
Интеллектуальная и политическая история федерализма досконально исследована в Старом и Новом Свете. Его переменчивое содержание, связь с демократией — не тайны, а богатейший опыт, который российские политики должны и могут использовать.
Современная мировая ситуация позволяет определить, что из семи крупнейших по территории государств мира шесть - Австралия, Бразилия, Индия, Канада, США и Россия, за исключением Китая, являются федеративными. Следовательно, существует прямая зависимость между величиной территории и типом территориально-политического устройства страны.
В современной России происходит глубокое реформирование и становление нового, реального федерализма, а во многих других странах СНГ остро стоят вопросы политико-правового статуса различных национально-территориальных и территориальных образований, решение которых может потребовать использования федерализма или отдельных его элементов. С этих позиций анализ опыта федерализма в его самой широкой интерпретации имеет для России не только большое теоретическое, но и практическое значение. Поэтому проблемы современного федерализма находятся в центре теоретических и практических исследований.
Вопрос о государственном устройстве возникал, как правило, в критические моменты политического развития посткоммунистической России. Он обнаруживал себя как дилемма: «федерализм» или «унитарное государство». Поиск ее решения составляет стержень дискуссии о федерализме. Однако для сознательного политического выбора не хватало главного — четкого понимания федерализма в его необходимо меняющейся соответственно времени и обстоятельствам сущности.
Проблемы федеративной природы России, межнациональных отношений и национальной политики, прав человека, предотвращения и урегулирования этнонациональных конфликтов - основные аспекты современного развития нашей страны. В современной ситуации следует акцентировать внимание на политико-правовые коллизиях, которые возникают между Центром и субъектами Российской Федерации и являются показателем несовершенства федеративных отношений.
Среди причин возникающих проблем — отсутствие четко очерченного круга прав и обязанностей органов власти на всех уровнях; незавершенность процесса разграничения полномочий; излишняя регламентация деятельности органов государственной власти субъектов Федерации федеральным законодательством; несовершенство модели бюджетного федерализма; перегруженность Центра несвойственными ему функциями; практикуемое вмешательство Центра в компетенцию органов государственной власти субъектов; различия в темпах развития федерального законодательства и законодательства отдельных субъектов Федерации. Российская Федерация являет собой сочетание национально-территориального и территориального принципов федерального устройства. Но именно из противоречия двух одновременно существующих форм государственного устройства России — национальной и территориальной - проистекает спор между республиками и областями о равноправии субъектов Российской Федерации. Выход из этого противоречия видится таким: Россия обречена на долгий переходный период, в течение которого необходимо прийти к оптимализации форм
взаимодействия национальных аспектов государственного устройства с территориальными и экономическими. В поиске оптимального решения данной проблемы необходимо использовать в адаптированном виде зарубежный опыт построения федерации.
Становление федеративных начал в России зависит от цивилизованности форм решения национального вопроса, с другой стороны, — успешная федерализация невозможна без своевременного преодоления возникающих противоречий, как на национально-государственном, так и на административно-территориальном уровнях. Решение этнонациональных конфликтов - проблема, с которой столкнулась не только наша страна. В данном случае показателен опыт Канады и Соединенных Штатов Америки.
В контексте изучения тенденций развития и соотношения политико¬правовых аспектов федерализма актуальность осуществления комплексного политико-правового анализа обусловливается совокупностью следующих факторов:
1 .Общепланетарный аспект: вступление России как субъекта мирового сообщества в новую историческую эпоху, когда резко ускоряются темпы всех общественно-политических процессов, происходит
интернационализация и интенсификация разновекторных и противоречивых процессов, - интеграции / дезинтеграции, модернизации / демодернизации, мондиализации / балканизации. Обстоятельства Нового времени ставят все страны и каждого отдельного индивида перед лицом опасных вызовов и рисков. Угроза системного кризиса в общемировом масштабе диктует необходимость переосмысления парадигмы развития как на общепланетарном, так и на страновом и региональном уровнях.
2. Политико-правовой аспект: становление новой российской государственности, включающей в себя в качестве неотъемлемой части федерализм, систему местного самоуправления, связано с созданием институтов гражданского общества (которое, по мнению большинства отечественных и зарубежных ученых, только-только начинает
6
формироваться), социальных организаций и сообществ районов, городов, регионов. Обществу и многонациональному государству необходимо всеми силами поддерживать и стимулировать граждан к освоению комплекса политических прав и свобод, их заинтересованность в устойчивом функционировании общественно-правовых институтов, дальнейшем развитии муниципалитетов. Все это формирует новую политико-правовую культуру, - культуру гражданственности, федерализма, а также этику участия в управлении государством.
Сам латинский термин «федус» означает не только союз, но порядок и закон. Федерация отправляется от множества и идет к единению и интеграции. Это есть процесс не центробежный, а центростремительный. Федерация не расчленяет и дробит, а сращивает и объединяет. Типичное возникновение классического федеративного государства - снизу - вверх. От малого к большому, от разрозненного к единству. Современный процесс федерализации указывает на дуалистичный, инверсионный и амбивалентный характер взаимодействия и взаимозависимости конституционно-правовых и этнополитических аспектов федерализма.
Федеральная конституция кроме главного объединяющего несет еще и другой оттенок - неугасший в самобытности составляющих его частей, их самостоятельности в законных пределах, их органической самодеятельности в рамках большого союза. Этот нюанс имеет смысл не юридический, а политический, ибо он касается не конституционной нормы, а ее практического применения и осуществления. В условиях глобализации данный процесс выражается в сопересечении, взаимодополнении и подпитывании двух следующих тенденций: взрыв национально-религиозной идентичности и усиление роли государства, как основного регулятора, координатора и арбитра в разрешении возникающих противоречий или конфликтных ситуаций.
Чем больше территория, чем многочисленнее население, чем разнообразнее составляющее его народы и конфессиональные общности, тем сложнее и масштабнее державные задачи, тем труднее осуществить федеративную форму государства. Тем выше и крепче должно быть правосознание в стране и потому есть условие, при котором требование федерации равносильно антифедеративному расчленению. Российская самобытность аксиоматична и было бы неразумно и наивно оспаривать данный очевидный факт. Естественно, это находит проявление и в сфере
176
государственно-правового строительства. Строго говоря, по самой своей сути (вселенской) Россия не вписывается полностью в сугубо американские стандарты или канадские рамки. Мы — самостоятельная цивилизация, со своей собственной историей и культурой, собственной моделью федерализма. Наиболее актуальной для современной России является проблема выбора модели федерализма. Концепция реорганизации российской государственности может претендовать на успех лишь в том случае, если она будет базироваться на трех надежных столпах:
1. федерализме (подразумевающем территориальную форму демократического устройства);
2. местном самоуправлении;
3. социально ориентированной рыночной экономике.
Последовательная реализация данной концепции реорганизации (а для
этого необходима и политическая воля) приведет к постепенной модификации сегодняшней российской «гибридно-ассиметричной» модели в «державно-евразийскую».
Державность в России (в силу исторических, геополитических, климатологических, этнодемографических, национально-психологических особенностей) объективно необходима, ведь она представляет из себя - сильный и эффективный российский федерализм, сочетающий как территориальный, так и национальный принципы. Новый российский федерализм должен быть целостно деятельным и в то же время адаптивно¬гибким, т.е. обеспечивать такое соединение различных групп в единый союз, которое позволяло бы осуществлять общие цели и при этом сохранять самостоятельность частей, что подразумевает определенную комбинацию самоуправления и разделенного правления.
Россия ментально, исторически, онтогенетически, не будучи в чистом виде ни Западом, ни Востоком, вбирает и синтезирует в себе и Запад, и Восток. Учитывая это, правомерно вести речь о появлении в результате длительного процесса синтеза «восточно-деспотических» и «европейско-
муниципальных» начал новой - «трансвременной», очень своеобразной и достаточно органичной «державно-евразийской» модели самоуправления. Она формировалась не в изолированном пространстве, а в ходе активного межцивилизационного, культурного, политико-правового взаимодействия, как с Западом, так и с Востоком. В историко-правовом плане Россия традиционно довлеет к федеративному государственному устройству. Таким образом, «державно-евразийский федерализм», основанный на принципе «сильный федеральный Центр - эффективное местное самоуправление», как здание новой российской державности должен строиться на основе национально-государственного патриотизма, который объединяет, сплачивает и консолидирует всех граждан Российской Федерации, независимо от их этноконфессиональной принадлежности, идеологических пристрастий и политических симпатий. Очевидно, что это подразумевает безусловный приоритет Закона и Конституционно-правовых норм.
Российская Федерация характеризуется обширной территорией, многочисленным населением, его разнообразием, диффернцированностью как этнической, так и религиозно-конфессиональной. Осуществление державных задач, необходимое по концепции «державно-евразийского федерализма» реализуемо лишь с развитым правосознанием населения, чему по нашему мнению способствует внедрение в массовое сознание «политико¬правовой культуры федерализма».
«Политико-правовую культуры федерализма» можно определить как культуру совместного проживания людей, принадлежащих к различным национальным, религиозно-конфессиональным и этнолингвистическим группам, в целостном федеративном государстве, их творчески созидательная и целеполагающая деятельность по совершенствованию федеративных отношений, базирующихся на консолидирующей национально-государственной идеологии, патриотической доктрине, объединяющей системе ценностных ориентиров, общегражданской самоидентификации, официальном общепринятом языке общения, наличии
178
гибкого федерального регламента, приверженности принципам конституционализма, правозаконности, экстерриториальности и бюджетного федерализма; последовательное претворение в жизнь основополагающего принципа федерализма «Единство в многообразии».
Федерации вырастают органически, но мало взаимной пользы - важно чтобы народы поняли и признали эту нужду и пользу и захотели этого единения. Федерализм призван способствовать укреплению, объединению государства в единое целое через законодательное разграничение полномочий, предметов ведения центральной и периферийных властей. Необходимо чтобы политико-культурные, административно-управленческие элиты формировались не по этническому или кланово- корпоративному принципу, а по принципу профессиональной компетентности, ибо, как, свидетельствует практика, националистически настроенные этнополитические элиты стремятся монополизировать право собственности на недра, ресурсы, возможность ими владеть, пользоваться, распоряжаться.
Федеральная конституция кроме главного объединяющего несет еще и другой оттенок - неугасший в самобытности составляющих его частей, их самостоятельности в законных пределах, их органической самодеятельности в рамках большого союза. Этот нюанс имеет смысл не юридический, а политический, ибо он касается не конституционной нормы, а ее практического применения и осуществления. В условиях глобализации данный процесс выражается в сопересечении, взаимодополнении и подпитывании двух следующих тенденций: взрыв национально-религиозной идентичности и усиление роли государства, как основного регулятора, координатора и арбитра в разрешении возникающих противоречий или конфликтных ситуаций.
Чем больше территория, чем многочисленнее население, чем разнообразнее составляющее его народы и конфессиональные общности, тем сложнее и масштабнее державные задачи, тем труднее осуществить федеративную форму государства. Тем выше и крепче должно быть правосознание в стране и потому есть условие, при котором требование федерации равносильно антифедеративному расчленению. Российская самобытность аксиоматична и было бы неразумно и наивно оспаривать данный очевидный факт. Естественно, это находит проявление и в сфере
176
государственно-правового строительства. Строго говоря, по самой своей сути (вселенской) Россия не вписывается полностью в сугубо американские стандарты или канадские рамки. Мы — самостоятельная цивилизация, со своей собственной историей и культурой, собственной моделью федерализма. Наиболее актуальной для современной России является проблема выбора модели федерализма. Концепция реорганизации российской государственности может претендовать на успех лишь в том случае, если она будет базироваться на трех надежных столпах:
1. федерализме (подразумевающем территориальную форму демократического устройства);
2. местном самоуправлении;
3. социально ориентированной рыночной экономике.
Последовательная реализация данной концепции реорганизации (а для
этого необходима и политическая воля) приведет к постепенной модификации сегодняшней российской «гибридно-ассиметричной» модели в «державно-евразийскую».
Державность в России (в силу исторических, геополитических, климатологических, этнодемографических, национально-психологических особенностей) объективно необходима, ведь она представляет из себя - сильный и эффективный российский федерализм, сочетающий как территориальный, так и национальный принципы. Новый российский федерализм должен быть целостно деятельным и в то же время адаптивно¬гибким, т.е. обеспечивать такое соединение различных групп в единый союз, которое позволяло бы осуществлять общие цели и при этом сохранять самостоятельность частей, что подразумевает определенную комбинацию самоуправления и разделенного правления.
Россия ментально, исторически, онтогенетически, не будучи в чистом виде ни Западом, ни Востоком, вбирает и синтезирует в себе и Запад, и Восток. Учитывая это, правомерно вести речь о появлении в результате длительного процесса синтеза «восточно-деспотических» и «европейско-
муниципальных» начал новой - «трансвременной», очень своеобразной и достаточно органичной «державно-евразийской» модели самоуправления. Она формировалась не в изолированном пространстве, а в ходе активного межцивилизационного, культурного, политико-правового взаимодействия, как с Западом, так и с Востоком. В историко-правовом плане Россия традиционно довлеет к федеративному государственному устройству. Таким образом, «державно-евразийский федерализм», основанный на принципе «сильный федеральный Центр - эффективное местное самоуправление», как здание новой российской державности должен строиться на основе национально-государственного патриотизма, который объединяет, сплачивает и консолидирует всех граждан Российской Федерации, независимо от их этноконфессиональной принадлежности, идеологических пристрастий и политических симпатий. Очевидно, что это подразумевает безусловный приоритет Закона и Конституционно-правовых норм.
Российская Федерация характеризуется обширной территорией, многочисленным населением, его разнообразием, диффернцированностью как этнической, так и религиозно-конфессиональной. Осуществление державных задач, необходимое по концепции «державно-евразийского федерализма» реализуемо лишь с развитым правосознанием населения, чему по нашему мнению способствует внедрение в массовое сознание «политико¬правовой культуры федерализма».
«Политико-правовую культуры федерализма» можно определить как культуру совместного проживания людей, принадлежащих к различным национальным, религиозно-конфессиональным и этнолингвистическим группам, в целостном федеративном государстве, их творчески созидательная и целеполагающая деятельность по совершенствованию федеративных отношений, базирующихся на консолидирующей национально-государственной идеологии, патриотической доктрине, объединяющей системе ценностных ориентиров, общегражданской самоидентификации, официальном общепринятом языке общения, наличии
178
гибкого федерального регламента, приверженности принципам конституционализма, правозаконности, экстерриториальности и бюджетного федерализма; последовательное претворение в жизнь основополагающего принципа федерализма «Единство в многообразии».
Федерации вырастают органически, но мало взаимной пользы - важно чтобы народы поняли и признали эту нужду и пользу и захотели этого единения. Федерализм призван способствовать укреплению, объединению государства в единое целое через законодательное разграничение полномочий, предметов ведения центральной и периферийных властей. Необходимо чтобы политико-культурные, административно-управленческие элиты формировались не по этническому или кланово- корпоративному принципу, а по принципу профессиональной компетентности, ибо, как, свидетельствует практика, националистически настроенные этнополитические элиты стремятся монополизировать право собственности на недра, ресурсы, возможность ими владеть, пользоваться, распоряжаться.