Введение 3
Глава 1. Система законодательства о государственно-частном партнерстве 7
§ 1.1. Соотношение модели соглашения о государственно-частном
партнерстве с моделью концессионного соглашения 7
§ 1.2. Соотношение федерального и регионального законодательства о государственно-частном партнерстве 18
Глава 2. Соглашение о государственно-частном партнерстве 29
§ 2.1. Перемена лиц в обязательстве из соглашения о государственно-частном партнерстве 29
§ 2.2. Элементы соглашения о государственно-частном партнерстве 39
Заключение 51
Список использованной литературы
13 июля 2015 года принят № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»(далее - Закон о ГЧП, Закон № 224-ФЗ). Этот нормативный акт вступил в силу 1 января 2016 года, за исключением отдельных положений, для которых установлены иные сроки.
Следует отметить, что споры относительно необходимости разработки единого системного федерального закона в сфере государственно-частного партнерства2(далее - ГЧП) велись в научной литературе довольно давно. Так, некоторые ученые выдвигали идею о том, что принятие такого закона необязательно, достаточно совершенствования существующей нормативной правовой базы по примеру ряда зарубежных стран, в частности Великобритании.
Понятие государственно-частного партнерства, а также правовая природа соглашения о государственно-частном партнерстве была предметом многих исследований. Проводились сравнительно-правовые анализы, изучалась международная практика, предлагались разные подходы к понятию ГЧП. Отметим, что следует различать понятия государственно-частного партнерства в широком и узком смыслах. В широком смысле ГЧП - это любые формы взаимодействия государства и бизнеса в целях решения социально-экономических задач. В узком смысле под ГЧП понимается формализованный институт - конкретное соглашение публичного и частного партнеров, в рамках которого осуществляется их сотрудничество, направленное на реализацию совместного инвестиционного проекта в отношении объекта, находящегося в сфере публичного интереса и контроля, предусматривающего объединение ресурсов и разделение рисков между ними в целях решения публичных задач.
В новом Законе о ГЧП закреплен достаточно подробный понятийный аппарат, включающий определения таких впервые регламентированных на уровне федерального закона понятий, как государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство, соглашение о государственно-частном партнерстве, соглашение о муниципально-частном партнерстве, публичный партнер, частный партнер и другие.
Следует сказать, что в Законе № 224-ФЗ используется именно узкое понимание ГЧП. Так, в соответствии с пунктом 1 статьи 3 Закона о ГЧП государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство - это юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в соответствии с данным Федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества.
В данном федеральном законе предусматриваются особенности правового режима для объектов, которые могут быть объектами соглашения о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве, особенности, характерные для порядка заключения и порядка прекращения соглашения о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве, гарантии прав и законных интересов частного партнера и др.
До принятия федерального закона регулирование в этой сфере осуществлялось в основном на региональном уровне. На сегодняшний день существует большое количество законодательных актов субъектов Российской Федерации, адаптация которых к положениям нового федерального закона является актуальной проблемой. Не стоит забывать, что в силу того, что некоторые законы субъектов существуют уже продолжительное время, на их основе были заключены соглашения о ГЧП, которые продолжают действовать. Соответственно, необходимо понимание того, как должно быть реформировано региональное законодательство, а также какова судьба соглашений, заключенных на их основе.
Особое внимание нужно уделить тому факту, что наряду с Законом о ГЧП существует Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее - Закон о концессионных соглашениях, Закон № 115-ФЗ). Закон о ГЧП не затрагивает концессионные соглашения; механизмы, регулируемые Законом о ГЧП и Законом о концессионных соглашениях, на данный момент существуют параллельно и не пересекаются. Поэтому нужно понимание того, как соотносятся данные нормативные акты, имеет ли какой-то из механизмов преимущества и какова применимость каждого из них.
Кроме рассмотрения системы в целом необходимо рассмотреть одни из наиболее острых и центральных моментов в правовом регулирования государственно-частного партнерства в самом законодательном акте. В данной работе внимание будет уделено институту перемены лиц в обязательстве из соглашения о государственно-частном партнерстве в силу того, что законодателем выбран специфический подход к регулированию данного вопроса, который редко встречается в сфере ГЧП.
Нельзя не затронуть и такой аспект как элементы соглашения о ГЧП. По сути, он является центральным в правовом регулирований отношений из соглашения о государственно-частном партнерстве. В литературе уже сегодня можно встретить критику положений Закона о ГЧП, связанных с данным институтом.
Целью данной работы является комплексное исследование такой категории как государственно-частное партнерство, а также выявление проблем, связанных с вышеперечисленными аспектами. Для реализации указанной цели необходимо изучение законодательной базы, научной литературы, а также существующего международного опыта в данной сфере.
Необходимость рассмотрения вышеперечисленных аспектов вызвана большой значимостью государственно-частного партнерства в целом. Основным преимуществом государственно-частного партнерства является объединение усилий частного и публичного субъектов в целях решения публичных задач. Течение времени и сложные экономические условия потребовали активного и повсеместного участия частного капитала в модернизации инфраструктуры. Закон о ГЧП открывает новый этап в развитии правового регулирования данной сферы. Стоит отметить, что в связи с тем, что Закон о ГЧП вступил в силу только с 1 января 2016 года, практика на основе его положений еще не успела сформироваться. Тем не менее, положения нового нормативного акта нуждаются в подробном рассмотрении хотя бы с теоретической точки зрения.
Принятие Федерального закона от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» является принципиальным шагом в развитии российского законодательства о государственно-частном партнерстве. Данная сфера заслуживает особого внимания, поскольку напрямую связана с объектами публичной инфраструктуры, имеющими большую социальную и экономическую значимость. Реализация проектов ГЧП важна не только с точки зрения создания таких объектов, но и тем, что механизм их создания осуществляется за счет привлечения частного капитала. Следствием этого является снижение нагрузки на бюджеты публичных образований.
Необходимым условием развития этой сферы является построение и совершенствование система правового регулирования ГЧП, которая складывается из основополагающих федеральных законов, законодательства субъектов федерации и подзаконных актов. В первую очередь, реформа отразится на региональном законодательстве, которое должно быть приведено в соответствие с новым федеральным законом.
Также в рамках построения системы законодательства о государственно-частном партнерстве важно учитывать соотношение Закона № 224-ФЗ с Законом о концессионных соглашениях. Представленные в указанных нормативных актах механизмы являются схожими. Ключевым отличием является приобретение частным партнером права собственности на объект соглашения о ГЧП (МЧП) по истечении срока действия соглашения. Однако и этот момент может быть изменен, что сближает данные механизмы еще больше. Более того, статус частного партнера и статус концессионера почти идентичны. Безусловно, специфика той или иной модели ГЧП существует, но, возможно, целесообразным было бы объединить регулирование соглашений о ГЧП (МЧП) и концессий в рамках одного федерального закона, учитывая при этом то, что характер и целевая направленность данных институтов совпадают. Такой подход позволил бы упорядочить и создать более стройную и понятную систему государственно-частного партнерства.
Дискуссии относительно создания нормативного акта, который регулировал бы отношения в сфере государственно-частного партнерства, на федеральном уровне велись уже давно. В целом, положения нового федерального закона создают гибкий, вариативный механизм, включающий такие модели реализации проектов ГЧП как ВООТ и ВОО. Очевидно, что положения закона направлены на минимизацию рисков сторон соглашения. Однако некоторые нормы демонстрируют жесткое ограничение статуса частного партнера. Это следует из обременения и ограничения права собственности частного партнера на объект соглашения. Кроме того, механизм перемены лиц на стороне частного партнера исключает возможность добровольной уступки прав по соглашению третьему лицу, а также перевод долга. В этой части российский законодатель отходит от зарубежного опыта регулирования и международных стандартов, где добровольная замена осуществляется часто с согласия публичного партнера. При этом механизм принудительной замены частного партнера реализуется безусловно вне зависимости от того, какое неисполнение или ненадлежащее исполнение частным партнером своих обязанностей было допущено частным партнером. В таком случае под угрозу ставится реализация проекта в целом, потому как действие соглашения прекращается, если замена не была произведена по истечении определенного законом срока. Как было отмечено, такие положения могут снизить инвестиционную привлекательность такой модели ГЧП, а также осложнят выполнение своих публичных функций государственным партнером. Хотя специфика соглашения о ГЧП требует особого внимания к передаче общественно значимых инфраструктурных объектов частным субъектам, что во многом оправдывает такое регулирование.
Важно отметить, что законодатель в Законе № 224-ФЗ регламентирует понятия и категории государственно-частного партнерства, которые ранее существовали только в рамках научных исследований. Необходимо при этом помнить, что соглашение о ГЧП (МЧП) является в силу прямого указания законодателя гражданско-правовым договором, что влечет необходимость учитывать сложившуюся в теории и практике гражданского права понятийную и категориальную базу.
Одним из наиболее важных аспектов в регулировании можно признать элементы соглашения о ГЧП (МЧП), которые составляют его предмет и являются существенными условиями. В этой части, хотя и существуют некоторые вопросы, на которые обращается внимание в научной литературе, представляется, что регулирование, предусмотренное законодателем, является в целом последовательным. Так, например, удается избежать рисков, связанных со смешением рассматриваемого механизма с приватизацией, поскольку регламентированные обязательства частного партнера по строительству и (или) реконструкции объекта соглашения неслучайно объединяются в термин «создание», что в свою очередь подразумевает приобретение права собственности на новый объект.
Подводя итог вышесказанному, отметим, что институт государственно-частного партнерства находится на этапе становления. Поэтому преждевременно делать какие-либо абсолютные выводы по поводу эффективности механизма, установленного Законом № 224-ФЗ. Положения данного нормативного акта нуждаются не только в подробном научном исследовании, но и применении их на практике. На сегодняшний день фактически еще не сложилась правоприменительная практика на основе данного закона. Оформление и развитие системы правового регулирования невозможно без доктринальной основы и правоприменительной практики. Однако новый закон дает сильный импульс к такому развитию, устанавливая основу для реализации проектов ГЧП на территории Российской Федерации, что, в свою очередь, способствует развитию рынка и общественной инфраструктуры.
Помощь студентам и аспирантам в выполнении работ от наших партнеров
