ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ГАРАНТИИ КАК ИНСТРУМЕНТ ФИНАНСОВОЙ ПОЛИТИКИ

На текущем этапе развития российской экономики государственные гарантии играют все более значительную роль, выступая в качестве важного инструмента посткризисной экономической политики.
В последнее время многие, если не большинство программных документов (отраслевых стратегий, федеральных целевых программ, «дорожных карт» и т.п.) содержат ссылки на государственные гарантии Российской Федерации как главное условие привлечения денежных ресурсов для финансирования проектов в сфере модернизации экономики, инфраструктуры, частно-государственного партнерства, поддержки экспорта высокотехнологичной отечественной продукции.
По итогам предварительного анализа содержания программ государственных гарантий в субъектах РФ при предоставлении гарантий не прослеживается доминирующего вида экономической деятельности принципалов. Гарантии предоставляются сельскохозяйственным производителям, предприятиям агропромышленного комплекса, при реализации проектов развития коммунальной и дорожной инфраструктуры, в жилищном секторе, в целях развития инновационных кластеров, особых экономических зон, зон территориального развития, технопарков и промышленных парков. Существует также практика предоставления государственных гарантий по обязательствам муниципальных образований. Случаи поддержки на основе государственных гарантий субъектов РФ единичны (например, Республика Удмуртия). Типичная программа государственных гарантий субъекта РФ, где были выделены юридические лица - получатели, включала в 2015 г. 2-4 организации или публично-правовых образования, значительно реже 5-10 лиц.
Таким образом, законодательство РФ устанавливает весьма консервативные по международным стандартам требования к применению и учету государственных гарантий. Гарантии, как правило, могут быть предоставлены только в отношении обязательств принципала, отражаются в составе государственного долга в полном объеме и в ряде случаев - требуют согласования с антимонопольным органом.
Исходя из этого, для крупного субъекта РФ предоставление государственных гарантий, как правило, оправдано при реализации крупных, значимых для региона проектов. Прямое использование государственных гарантий субъекта РФ для поддержки малого и среднего предпринимательства, осложнено строгостью установленных законодательством РФ требований к процедурам предоставления гарантий.
Совокупный объем исполнения государственных гарантий, то есть платежей из региональных бюджетов по принятым обязательствам, отражаемых в составе источников финансирования дефицита составил по данным Казначейства России в 2015 г. 643,8 млн. руб. (обеспечено 7 субъектами РФ), по итогам I полугодия 2016 г. - 298,9 млн. руб. (обеспечено 3 субъектами РФ).
Показатель объема исполнения государственных гарантий в составе источников финансирования дефицита по итогам года отражает исполнение, которое произошло по государственным гарантиям, предоставленным за все предшествующие годы. При этом он не учитывает исполнение гарантий в составе расходов. В связи с этим он не может быть непосредственно соотнесен с объемом предоставленных гарантий в течение одного финансового года. Однако сопоставление порядков значений данных показателей позволяет оценить, что доля исполненных гарантий в общем объеме предоставленных гарантий субъектов РФ с очень высокой вероятностью не превышает в последние годы 1%. Это обусловлено преобладанием в структуре государственных гарантий субъектов РФ гарантий, предоставляемых в целях реализации крупных и средних проектов, а также консервативностью действующей системы регулирования.
1. Применение гарантий публичным сектором в целях стимулирования социально-экономического развития широко распространено в мировой практике. Наиболее распространенными сферами применения гарантий являются
- поддержка приоритетных проектов развития, отбираемых исходя из масштаба, принадлежности к виду экономической деятельности, либо территориальной принадлежности проекта
- поддержка малого и среднего предпринимательства.
В большинстве стран ОЭСР существует от 2-3 до нескольких десятков гарантийных агентств, деятельность которых дифференцирована по региональному и (или) отраслевому принципу. Распространен опыт создания региональных гарантийных агентств властями, либо при участии властей, соответствующих регионов (Япония, Германия, Франция, Португалия, Испания, Чили и др.). Деятельность таких агентств контролируется национальными правительствами или министерствами, отвечающими за экономические вопросы.
При этом если гарантийные агентства функционируют на региональном уровне, они достаточно часто являются частью национальной структуры, что позволяет диверсифицировать риски и придерживаться единой стратегии деятельности. Так, 52 гарантийных агентства на территории Японии (47 префектур и 5 метрополий) объединены в Японскую кредитную корпорацию, которая контролируется национальным правительством и парламентом.
В Испании гарантийные схемы реализуются 20 региональными и 3 национальными организациями, последние из которых ориентированы на конкретную отрасль деятельности.
Французская гарантийная схема реализуется на национальном уровне через филиальную сеть, охватывающую всю страну.
2. Поддержка приоритетных проектов развития путем предоставления государственных гарантий является инструментом государственно-частного партнерства (далее - ГЧП). Предоставление гарантий является одной из наиболее распространенных форм участия государства в проектах ГЧП.
Гарантийные обязательства по крупным проектам преимущественно несут соответствующие бюджеты.
3. Основной объем гарантий в рамках реализации проектов развития выдается в качестве обеспечения инфраструктурных проектов, прежде всего, проекты создания и модернизации транспортной и коммунальной инфраструктуры.
Использование гарантий при реализации проектов развития является одной из наиболее распространенных форм участия государства в ГЧП проектах как в развитых, так и в развивающихся странах. Как правило, в рамках ГЧП с предоставлением гарантий реализуются крупные и (или) особо значимые проекты развития. В разном масштабе государственные гарантии применялись в последние несколько десятилетий практически во всех странах ОЭСР. В Канаде, Испании, Нидерландах, США, Турции, Швеции, Чили гарантии используются на систематической основе.
Предоставление гарантий позволяет полностью или частично переложить на частные лица реализацию проекта и его финансовое обеспечение, обеспечить более выгодные условия привлечения заемных средств. Эти преимущества сохраняются и в случае, если получающее гарантию лицо является не полностью частной организацией, а организацией смешанной формы собственности или полностью государственной (последний вариант наиболее распространен в странах Центральной и Восточной Европы).
Предоставление гарантий, как инструмента ГЧП, также позволяет повысить качество отбора и управления проектами, в частности за счет передачи рисков реализации проекта тому участнику, который может лучше ими управлять.
Опыт стран с длительной историей ГЧП показывает, что реализация проектов с использованием этого механизма чаще приводит к завершению проекта в срок и с соблюдением первоначально определенного бюджета, чем при реализации гарантии.
4. Поддержка малого и среднего предпринимательства в мире, как правило, осуществляется на основе гарантийных агентств. Гарантийные агентства создаются на национальном, региональном и муниципальном уровне и обычно являются самостоятельными юридическими лицами.
5. В последние годы в ряде стран наблюдается смещение акцента государственной поддержки с предоставления государственных гарантий на прямое кредитование правительством ограниченного круга важнейших компаний за счет займов, привлекаемых правительством на открытом рынке (так называемый re-lending).
6. Бюджетное законодательство России устанавливает консервативные по международным стандартам требования к применению и учету государственных гарантий. Требование об учете гарантий в бюджете делает оправданным предоставление государственных гарантий субъекта РФ в отношении крупных проектов развития, но не в качестве формы поддержки малого и среднего предпринимательства.
7. В соответствии с оценками Института экономики города (ИЭГ), полученными на основе уточненных данных о региональных бюджетах на 2015 год, государственные гарантии были утверждены в 52 из 83 регионов, общий объем утвержденных гарантий составлял 76,5 млрд. рублей. При этом доля исполненных гарантий в общем объеме предоставленных гарантий субъектов РФ с очень высокой вероятностью не превышает в последние годы 1%.


Купить