Введение 3
Глава I. Теоретико-методологические основания исследования влияния рейтингования на систему отношений «центр - регионы» 9
§1. Понятие регион и его значение в системе отношений «центр - регионы» 9
§2. Понятие центр и его значение в системе отношений «центр - регионы» 14
§3. Оценивание как аспект государственного управления 18
Глава II. Система отношений «центр - регионы» в России 25
§1. Эволюция отношений федерального центра и регионов 25
§2. Проблемы взаимоотношений «центр - регионы» в России 32
§3. Кадровая политика федерального центра 37
Глава III. Роль рейтингования в системе отношений «центр - регионы» 42
§1. Экспертные политические рейтинги 42
§2. Анализ влияния рейтингов на кадровую политику 45
§3. Сравнительный анализ влияния рейтингов на кадровую политику 47
Заключение 63
Список литературы 66
Феномен региональных экспертных рейтингов развивался по мере становления разнообразных региональных политических процессов. Развитие рейтингования в значительной степени зависело от региональной политики центра. В связи с этим отношение научного сообщества к рейтингам и их роли в региональном политическом процессе неоднозначно. С одной стороны, рейтинги призваны быть объективными индикаторами деятельности губернаторов, с другой стороны - авторы рейтингов зачастую обвиняются в репрезентации отношения центра к регионам. Однако вне сомнения остается то, что рейтинги имеют определенное предназначение.
Интерес различных экспертных организаций и политических консультантов к регионам возникает после начала процесса регионализации электоральных процессов в конце 1990-х и становления партикуляризма в системе взаимоотношений центра и регионов.
Учитывая то, что различные рейтинги появлялись на разных этапах развития отношений между центром и регионами, предметы оценки также варьировались. Появление системы рейтингования во второй половине 2000-х связано с оценкой политической «выживаемости» губернаторов, которая появилась в период так называемых «мягких назначений» глав регионов. С возвращением прямых губернаторских выборов появились и другие политические региональные рейтинги, измеряющие эффективность, политическое влияние и социально-политическую стабильность регионов.
Популярность рейтингования регионов и резонанс, который политические экспертные рейтинги имеют в регионах, актуализируют изучение влияния рейтингов на региональную политику, в частности, на кадровый аспекты.
Объект исследования: рейтинги российских регионов и региональных руководителей, составляемые федеральными экспертными структурами.
Предмет: влияние региональных политических рейтингов на кадровую региональную политику федерального центра.
Цель исследования заключается в выявлении влияния региональных политических рейтингов на принятие федеральным центром кадровых решений.
Для достижений поставленной цели необходимо выполнить следующие задачи:
• Концептуализировать понятие регионального политического рейтинга и систему отношений «центр - регионы»;
• Обозначить особенности кадровой политики и системы отношений «центр-регионы» в России;
• Провести регрессионный анализ с целью выявления значимых в кадровой политике рейтингов и обозначить факторы, влияющие на решения, связанные с кадровой политикой, с помощью сравнительного анализа;
Достичь цели исследования поможет следующая методология: неоинституционализм рационального выбора, которая учитывает как формальные, так и неформальные институты. В российских исследованиях, касающихся региональной политики, ярко выражен тренд использования данной методологии, т.к. одновременно с постепенным установлением таких институтов, как выборы, рейтингование, осуществление политики в отношении регионов всё-таки происходит по неформальным правилам. В связи с этим необходимо учитывать реализацию де-юре в виде конкретных реформ, и дефакто - то, как выглядит это на практике. В данном исследовании будет принято во внимание влияние рейтингов на региональную политику в виде конкретных решений центра, коррелирующих с тем или иным положением губернатора в рейтингах. Рейтингование обособилось в институт, задающий «правила», в соответветствии с которыми выстраиваются отношения центра и регионов. Однако решения центра принимаются на основе рейтингов неформально.
Неформальные практики понимают как «деятельность акторов, направленную на преобразование сложившихся в обществе формальных институтов, для создания необходимых условий своего существования и развития» . Стоит отметить, что институты служат для достижения коллективных целей , а именно рейтинги делают отношения центра и регионов более прозрачными и понятными. Оба актора, таким образом, могут максимизировать свою полезность: центр посредством введения института рейтингования снизит издержки, связанные со сбором информации, и, принимая решения на основе результатов оценки губернаторов, максимизирует полезность, убирая менее эффективных лидеров, не способных обеспечить развитие регионов. Главы регионов, зная «правила игры», стараются проявить свои конкурентные преимущества, обеспечивая пребывание в должности.
Методы исследования: регрессионный анализ; сравнительный анализ на основе СМИ. Гипотеза, которая будет подтверждена или опровергнута в результате исследования: позиции губернаторов в рейтингах, составляемых аффилированными с федереальным центром структурами, оказывают положительное влияние на кадровую политику федерального центра, а также влияют на распределение трансфертов в пользу губернаторов, значимых на федеральном уровне.
Степень научной разработанности темы связана с двумя центральными понятиями: непосредственно ролью оценки и рейтингования, а также
взаимоотношениями центра и регионов.
Концепция оценивания берет начало из теории «нового государственного управления». Соответственно, пласт работ, описывающих различные формы оценки и мониторинга, является результатом трудов, главным образом, теоретиков new public management. В частности, Х. Волманн писал о том, что оценивание использовалось при принятии политических решений, основанных
на максимизации полезности различных программ . Многие зарубежные исследователи уделяют внимание в своих работах оцениванию, среди них: А. И. Кузьмин, Р. О’Салливан и Н. А. Кошелева , Р. Эндрюс и С. Валле , Д. Андерсон , В. Данн и другие.
Некоторые авторы сконцентрировались на оценке государственной службы гражданами. В частности, Келли и Свинделл считали, что восприятие
о
граждан стало широко использоваться при оценке государственных услуг . Также общественное мнение расценивали как надежный источник при оценке качества государственной службы исследователи С. Иммервар и С. Альтман , а также Ф. Шарбонне и Д. Ван Ризан .
Важность деятельности экспертных сообществ для принятия решений региональной властью отмечал М. Баркасов . О. Малинова подчеркнула идеологическое влияние экспертных организаций и их роль в формировании политической повестки .
О явлении регионального мониторинга и его задачах писал А. Шишкин . Многих исследователей заинтересовал вопрос эффективности существующих систем мониторинга эффективности региональной власти. Р. Ф. Туровский обратил внимание на проблемы измерения эффективности, связанные, главным образом, со слабой концептуализацией понятия . В. Ефремова рассматривала влияние рейтинга эффективности Фонда развития гражданского общества на позиции губернаторов и имидж регионов . А. Бочарова в своей работе провела анализ методики рейтинги Министерства регионального развития и представила новую модель оценки эффективности .
Однако необходимо учитывать, что региональные рейтинги создаются в условиях централизации политической системы. В связи с этим для данного исследования представляются важными работы, посвященные централизации в федерации. Например, А. Захаров определяет состояние современной России как «унитарную федерацию», сравнимую с имперской моделью .
Стоит отметить, что некоторые представители научного сообщества отмечают положительные последствия процессов рецентрализации в России. Например, Ольга Тынянова утверждает, что ослабление центра может стать причиной распада федерации . Виталий Иванов считает, что централизацию необходимо усилить . Д. Хьюз также проиллюстрировал, что «структурные
ограничители» ассиметричного федерализма помогли Российской Федерации справиться с претензиями этнических групп .
Для понимания квазифедеративных взаимоотношений между центром и
регионами могут быть полезны работы Р. Ф. Туровского , В. Я. Гельмана , Н. Ю. Лапиной , Б. Тейлора .
Многие авторы, среди которых М. В. Столяров , В. Иванов , А. А. Захаров , В. А. Черепанов , Е. А. Чебанков , Е. А. Чирикова занимались изучением федеративных реформ В. В. Путина. Д. П. Гуд акцентировал внимание на отмене губернаторских выборов . В то время как большинство исследований базируются на теории централизации власти, Г. Т. Шарафутдинова сосредоточивает внимание на обосновании реформ. Для данного исследования особенно важны работы, написанные о кадровой политике как о главном аспекте региональной политики центра. Тему кадровой политики исследователи затрагивают, как правило, в контексте выборов .
Научно-практическая значимость: несмотря на большое количество работ, написанных на тему рейтингования, влияние российских политических региональных рейтингов на взаимоотношения между центром и регионами не было доказано эмпирически. В данной работе будет предпринята такая попытка.
Структура работы обусловлена предметом, целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав и заключения.
Введение раскрывает актуальность, определяет степень научной разработанности темы, объект, предмет, цель, задачи и методы исследования, раскрывает научно-практическую значимость работы.
В первой главе рассматриваются понятия регион, центр и оценивание.
Во второй главе раскрываются особенности кадровой политики и системы отношений «центр-регионы» в России.
Третья глава посвящена изучению роли рейтингования в системе отношений «центр-регионы».
В заключение представлены основные выводы и результаты проведённого исследования.
В исследовании была проанализирована роль политических экспертных рейтингов в системе отношений центра и регионов в России. Отношения центра и регионов понимаются в данном случае как финансовая и кадровая политика центра в отношении регионов. Для выявления влияния рейтингов был проведен регрессионный анализ, показавший некоторую роль рейтингов эффективности Фонда развития гражданского общества и политического влияния АПЭК в распределении политически чувствительных трансфертов. Для кадровой политики оказались значимыми рейтинги Фонда развития гражданского общества, АПЭК, а также оценка политической выживаемости губернаторов Фонда «Петербургская политика» и «Минченко Консалтинг». С помощью сравнительного анализа на основе СМИ был подробнее изучен аспект кадровой политики, а именно выявлены факторы, повлиявшие на кадровые решения, и роль динамики губернаторов в рейтингах. В условиях возвращения прямых губернаторских выборов в большинстве регионов роль рейтингования глав субъектов возрастает. Принимая во внимание большое количество кампаний в 2014-2015 годах и предшествующие им кадровые перестановки в высших эшелонах региональной власти, анализ положения губернаторов в политических экспертных рейтингах (и его динамика) может быть репрезентативен для понимания отношений между центром и регионами. На период 2014-2015 пришлось много губернаторских выборов, так как в 2016 году предстоят выборы в Г осударственную Думу, и целесообразным представляется разграничение федеральных и региональных кампаний. Многие губернаторы стремились переизбраться досрочно, и рейтинги сигнализировали им о том, когда рационально было бы просить президента об этом. Помимо желания губернаторов быть переизбранными, на решение центра влияли и другие факторы, в соответствии с которыми главы субъектов были сняли с постов. Основными причинами отставки губернаторов являются обвинения ОНФ. Пропрезидентская организация, отвечающая за снижение уровня коррупции в стране, поспособствовала смещению подавляющего количества губернаторов с должностей. Кроме того, некоторые новые кандидатуры являлись функционерами ОНФ (Богомаз и Бочаров). На этом основании можно судить о возросшей роли движения во внутренней политике. Еще один смысл таких отставок состоит в повышении репутации власти за счет демонстративной борьбы с коррупцией. Центр всячески демонстрирует неодобрение возникающих ситуаций конфликта интересов, а также нерациональной траты бюджетных средств. В условиях кризиса финансовая экономия становится актуальной. А также обострение ситуации во внешней 78 политике обусловило национализацию элит, что предполагает отказ губернаторов от зарубежного имущества. Еще одной причиной для увольнения губернатора становилась их непопулярность среди населения или усталость от регионального лидера. Уровень медиа-активности губернаторов также оказывает влияние на возможность переназначения. Конфликты с региональной элитой также отражались на кадровых решениях: на отставку могли влиять полномочные представители, лоббировавшие свои кандидатуры, силовые структуры или влиятельные представители бизнеса. В кризисной ситуации становятся значимыми качества губернатора как эффективного менеджера. Деятельность губернаторов президент в большей степени оценивает по степени исполнения «майских указов». Достижения в социально-экономическом развитии регионов стали оцениваться высоко и влияли на возможность губернатора получить шанс быть переизбранным. Таким образом, в современных условиях федеральному центру особенно необходимы управляемые губернаторы с безупречной репутацией, способные эффективно управлять экономикой и контролировать социально- политическую ситуацию в регионах. Методология неоинституционализма рационального выбора позволяет выявить неформальные решения центра в кадровой и финансовой политике, которые принимались в соответствии с рейтингами (кадровая политика) либо совпадали с позициями губернаторов в некоторых докладах (финансовая политика). Итак, рейтинги губернаторов выполняют ряд важных функций по посредничеству между федеральной, региональной властью, а также населением. С помощью рейтингования губернаторов, осуществляемого 79 исследовательскими центрами и экспертными организациями, центр формирует определенные требования для глав регионов, а также указывает на существующие недостатки и поощряет за управленческие успехи. При этом процедура кадровых перестановок становится более прозрачной, так как решения, принимаемые властью, выглядят в глазах населения обоснованными.
Помощь студентам и аспирантам в выполнении работ от наших партнеров
