Актуальность темы исследования заключается в том, что в условиях значительного дефицита многих региональных бюджетов, невозможности существенного увеличения доходов в регионах за счет собственных источников, ограниченности финансовой помощи от федерального центра, субъекты Российской Федерации будут вынуждены более активно прибегать к использованию рыночных механизмов с целью привлечения дополнительных средств для финансирования дефицита бюджета. Заимствования выходят за рамки возможностей субъектов Российской Федерации, что вызывает необходимость сокращения расходов на социальные, инвестиционные и другие цели, не связанные с погашением и обслуживанием долга. Поэтому необходим серьезный анализ структуры долга, возможностей по его погашению, срочности и целесообразности ведения переговоров по его реструктуризации.
Работа выполнена на основе практических данных Министерства финансов Российской Федерации и Министерства финансов Республики Татарстан, а именно содержатся сведения об объеме и структуре государственного долга субъектов Российской Федерации и Республики Татарстан. В процессе исследования нами были сделаны следующие выводы.
Во-первых, собственные доходы большинства региональных бюджетов не покрывают расходы по ранее принятым расходным обязательствам, что приводит к увеличению количества субъектов Российской Федерации, формирующих свои бюджеты с дефицитом и наращивающих долговые обязательства. Однако, следует отметить, что за последние 3 года наблюдается рост доходов бюджетов субъектов Российской Федерации. Согласно данным Федерального казначейства, за 2018 год суммарные доходы консолидированных бюджетов всех регионов РФ выросли по сравнению с 2017 годом на 15,2% (+1,63 триллиона рублей). Что касается бюджетного дефицита, то наблюдаются положительные изменения: в 2016 г. бюджетный дефицит имел место в 42 регионах из 85. В 2017 г. бюджетный дефицит наблюдался в 30 регионах; в 2018 г. число таких регионов сократилось до 16.
Во-вторых, по данным Министерства финансов Российской Федерации, суммарный объем государственного долга всех регионов Российской Федерации продолжает расти. В течение последних пяти лет объем государственного долга субъектов Российской Федерации последовательно увеличивался вплоть до середины 2017 года, далее наблюдается снижение объема долговых обязательств. На 01.01.2015 государственный долг субъектов составил 2,089 трлн руб, на начало 2016 года 2,319 трлн руб, на начало 2017 года 2,353 трлн руб. На начало 2018 долговые обязательства субъектов Российской Федерации составили 2,315 трлн, на 01.01.2019 2,206 трлн руб. Всего же за период с 1 января 2015 года по 1 января 2019 года долговые обязательства субъектов Российской Федерации увеличились на 116,8 млрд рублей, или же почти в 1,056 раза.
В-третьих, уровень долговой нагрузки субъектов Российской Федерации представляет собой отношение объема долга к доходам бюджета субъекта РФ без учета безвозмездных поступлений. В 2018 году долговая нагрузка российских регионов уменьшилась по сравнению с данными прошлых лет. В абсолютном выражении суммарный государственный долг регионов (без учета долгов муниципальных образований) уменьшился на 109,1 млрд. рублей и составил 2 206, 3 млрд. рублей. Годовой темп прироста суммарного государственного долга регионов составил -4,71%, что существенно ниже годовых приростов за минувшие два года (1,49% в 2016 году и -1,61% в 2017 году). За прошедшие 10 лет государственный долг субъектов РФ вырос на 147,68%. Наибольшие темпы роста долговой нагрузки пришлись на 01.01.2013 и 01.01.2014 15,33% и 28,57% соответственно. Долговая нагрузка на 1 января 2019 г. по Российской Федерации по субъектам в целом составила 25,3 %. Величина долговой нагрузки по регионам существенно различаются: от 0 % в Севастополе и до 236,9% в Республике Мордовия. К лидерам относятся регионы, в которых государственный долг составляет менее 10% от объема налоговых и неналоговых доходов бюджетов, и в число входят г. Москва, Тюменская область, Ленинградская область, Алтайский край, г. Санкт- Петербург, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Приморский край, Ямало-Ненецкий автономный округ, Иркутская область, Республика Крым и Владимирская область. Все регионы в группе, за исключением Тюменской области и Приморского края, сократили свою долговую нагрузку по итогам прошедшего года. Уровень долговой нагрузки вырос в шести субъектах РФ, и самый существенный прирост показала Республика Мордовия, нарастив долговое бремя на 11,2%.
В-четвертых, согласно ст. 107 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений, а для субъекта с существенной долей дотаций в консолидированном бюджете 50% утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений. Для ряда регионов ситуация по данному индикатору является весьма рискованной. Так, у 2 из них уровень долговой нагрузки превысил 100% ожидаемых собственных доходов (Костромская область 115,2 % и Республика Мордовия 236,9 %) , еще у 13 долговая нагрузка превысила 80%. В условиях высокой стоимости рыночных заемных ресурсов и низкой гибкости региональных бюджетов (в части возможностей сокращения бюджетного дефицита) данная ситуация формирует значительные риски, поскольку на долю обязательств упомянутых 15 «проблемных» заемщиков приходится значительная часть от общего объема государственного долга субъектов РФ. Что же касается Республики Татарстан, данный показатель находится в рамках пороговых значений. Кроме того на начало 2019 года наблюдается снижение уровня долговой нагрузки с 43,7% до 40,4 %.
В-пятых, согласно ст. 111 Бюджетного кодекса Российской Федерации, объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации в очередном финансовом году и плановом периоде или муниципального долга в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде), утвержденный законом (решением) о соответствующем бюджете, по данным отчета об исполнении соответствующего бюджета за отчетный финансовый год не должен превышать 15% объема расходов соответствующего бюджета, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. По состоянию на 1 января 2019 года, среднее значение этого показателя по всем субъектам составило 0,9%. Однако у некоторых субъектов его уровень составил выше 2%. Так, например, в Красноярском крае 2,14%, в Удмуртской республике 2,22%,в Республике Хакасия 2,24%,в Республике Мордовия 4,06%. Наибольшее значение данного показателя в Республике Коми 5,59%. Практика показывает, что у заемщиков проблемы возникают при весьма низких значениях данного соотношения.
В-шестых, проведенный анализ структуры государственного долга по субъектам Российской Федерации показывает, что структура государственного долга за последние 5 лет изменялась. На 01.01.2015 (42,5%) и 01.01.2016 (41,64%) наибольшую долю в структуре долга занимали кредиты от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций. Затем соотношение изменилось в пользу бюджетных кредитов. Их доля с 5% на 01.01.2015 увеличилась до 42,6% на 01.01.2019. Доля государственных ценных бумаг на 01.01.2019 года увеличилась незначительно на 3,83% по сравнению со значением на 01.01.2015 года.
В-седьмых, анализ изменений государственного долга в разрезе субъектов Российской Федерации показал, что наблюдается тенденция снижения объема государственного долга в Краснодарском крае, в Нижегородской области. В таких регионах, как Московская область, Красноярский край, Республика Татарстан и Свердловская область наблюдается увеличение объема государственного долга. Значения объема государственного долга ничего не значат. Для реализации долговой политики необходимо смотреть структуру долга на предмет рисковости. Самыми рисковыми и ненадежными из видов долговых обязательств являются кредиты от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций, государственные ценные бумаги и бюджетные кредиты от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. На 01.01.2019 года наибольший объем задолженности по кредитам у Московской области 71,23 млрд руб и Краснодарского края 45,55 млрд руб. По государственным ценным бумаг наибольший объем в общей совокупности долговых обязательств на 01.01.2019 составляет 73,66 млрд руб в Красноярском крае и 42,70 млрд руб в Нижегородской области. Наибольший объем бюджетных кредитов от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в общей совокупности долговых обязательств этих регионов приходятся на такие регионы, как Республика Татарстан 84,58 млрд руб и Краснодарский край 59,70 млрд руб.
В-восьмых, рассматривая структуру государственного долга субъектов Российской Федерации, можно сделать вывод, что по объему государственного долга на 01.01.2019 года Республика Татарстан занимает 4 место, но учитывая рисковость видов долговых обязательств данных субъектов, Республика Татарстан использует наименее «опасные» виды обязательств. У республики также довольно примечательная разбивка: здесь совсем нет долгов по государственным ценным бумагам и кредитам от организаций. За год государственный долг Республики Татарстан, увеличился на 1,57 млрд руб. Рост госдолга в данном регионе может быть связан с финансированием спортивных мероприятий таких, как Универсиада-2013 и Чемпионат мира по водным видам спорта-2015, Чемпионат мира по футболу-2018.
В-девятых, государственные гарантии субъектов Российской Федерации могут стать достаточно эффективным средством регулирования инвестиционной деятельности, финансирования инвестиционных программ, а также инструментом активизации инвестиционной политики и создания необходимых условий для дальнейшего развития предпринимательства в регионе. Основным критерием отбора инвестиционных проектов для оказания такого вида государственной поддержки может служить величина потенциального социального и экономического эффекта развития субъекта РФ, увеличения ВРП. Потенциал предоставления государственных гарантий огромен. С одной стороны, их выдача не увеличивает реальных государственных расходов (при надлежащем исполнении должником своих обязательств) в отличие от других форм государственного долга, а с другой - позволяет развивать наиболее перспективные отрасли экономики, нуждающиеся в дополнительном коммерческом финансировании. На долю гарантий в общем объеме государственного долга субъектов РФ приходится незначительное значение. Также наблюдается уменьшение значений данного показателя за последние 5 лет на 2,09%.
На основании сделанных выводов нами были разработаны следующие предложения:
1) Установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации ограничения практически не сдерживают роста задолженности регионов. Некоторые из них являются слишком «мягкими» и потому практически не работают. Показатель «отношение объема государственного долга субъекта к общему объему доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений» отражает уровень общей долговой нагрузки на бюджет субъекта и является индикатором, характеризующим возможности субъекта погасить накопленный долг. Для ряда регионов ситуация по данному индикатору является весьма рискованной. Субъектам рекомендуется поддерживать значение указанного показателя на уровне не более 50% (25% для высокодотационного субъекта). Показатель «доля объема расходов на обслуживание госдолга субъекта в общем объеме расходов бюджета субъекта» характеризует способность субъекта обслуживать свои долговые обязательств без ущерба для других направлений расходов бюджета, т.е. социально-экономического развития региона. Практика показала, что долговые проблемы у субъектов возникают и при более низких значениях данного показателя. В связи с чем рекомендуется ограничивать расходы на обслуживание долга субъектов на уровне не более 5% от общего объема расходов. Затраты на обслуживание долга в структуре расходов бюджета, превышающие безопасный уровень, существенно ограничивают возможности субъекта по социально-экономическому развитию территории. Приоритетной должна быть такая политика государства, когда привлекаемые заемные средства будут расходоваться не на решение текущих проблем, а на выполнение стратегических целей развития региона (к примеру, строительство объектов инфраструктуры, поддержание экономического потенциала и др.), результатом которых будет выступать существенное повышение качества жизни населения. В целях недопущения опасного увеличения долговой нагрузки регионов можно предположить следующие мероприятия:
- поддержание государственного долга на уровне, обеспечивающем сохранение экономической безопасности региона;
- контроль за графиком долговых выплат с тем, чтобы в нём отсутствовали периоды пиковых нагрузок, а основные выплаты приходились бы на моменты ожидаемого роста экономики;
- минимизация стоимости долга за счёт удлинения срока заимствований и снижения доходности;
- своевременное и полное выполнение обязательств с целью избежания начисления штрафов за просрочки;
- обеспечение эффективного целевого использования привлечённых средств;
- обеспечение предсказуемости и стабильности рынка долговых обязательств.
2) Заметные изменения происходят в структуре задолженности субъектов Российской Федерации. Несмотря на то, что бюджетные кредиты привлекаются регионами по сверхльготной процентной ставке (0,1% годовых), неправильно оценивать указанную тенденцию как однозначно положительную. Высокая доля таких обязательств в общей структуре долга региона - свидетельство того, что заемщик испытывает проблемы с доступом к рыночным заемным ресурсам - облигационному рынку и банковским кредитам. Субъекты, получающие значительные объемы бюджетных кредитов, быстро ухудшают кредитную историю, лишаются опыта управления накопленным долгом, у таких регионов могут возникнуть проблемы с их обслуживанием. Субъектам необходимо рассматривать использование облигаций как источник долгосрочного финансирования дефицитов региональных и местных бюджетов и, по возможности, минимизировать привлечение банковских кредитов. Тем не менее, к выпуску облигационных займов пока прибегают лишь немногие регионы. Большинство из них осуществляет заимствования в форме банковских и бюджетных кредитов
3) Основным риском, с которым сталкиваются субъекты Российской Федерации в ходе реализации заемной/долговой политики, являются риск рефинансирования. Значительная доля краткосрочных обязательств или неравномерный график погашения, содержащий пиковые нагрузки на бюджет, значительно повышает риск рефинансирования. В целях оценки риска рефинансирования необходимо на постоянной основе осуществлять мониторинг конъюнктуры рынка с учетом графика погашения долговых обязательств.
4) Государственные гарантии на текущем этапе могут выступать важным инструментом стимулирования экономического развития региона и государственной антикризисной поддержки. Все параметры этих обязательств (объемы, сроки, вероятность наступления гарантийных случаев и т.д.) должны учитываться при планировании объема, структуры долга и графика соответствующих платежей. Учитывая, что риски бюджета, связанные с предоставлением государственных гарантий, напрямую зависят от условий их предоставления, в целях снижения таких рисков целесообразно:
- не допускать предоставления гарантий по «планово-убыточным проектам» и финансово-неэффективным предприятиям;
- распределять риски между субъектом и участниками сделки (проекта), которой оказывается гарантийная поддержка, в частности отказаться от практики гарантирования субъектом уплаты процентов по кредитам (дохода по облигациям);
- устанавливать ответственность принципала за нереализацию поддерживаемых субъектом инвестиционных проектов;
- не допускать предоставления госгарантий без обеспечения регрессных требований (за исключением госгарантий по обязательствам предприятий, прямо или косвенно принадлежащих или контролируемых субъектом).
Субъекты должны принимать все возможные меры для снижения рисков, связанных с предоставлением гарантий, включая формирование четкой правовой основы для их предоставления и исполнения. Не следует недооценивать риски наступления гарантийных случаев и чрезмерно наращивать объемы гарантийных обязательств, полагая, что гарантии не придется исполнять.
Таким образом, стратегии проводимой долговой политики, чрезмерно «опирающиеся» на краткосрочный долг, обязательства с плавающей ставкой, общепризнаны как весьма рискованные. Отсутствие доступа субъекта к внутреннему рынку долговых обязательств, неоправданная зависимость от бюджетных кредитов лишает заемщика практической возможности выработать и придерживаться эффективной стратегии управления государственным долгом. Следование указанным рекомендациям позволит субъекту снизить риски, связанные с долговыми обязательствами, уменьшить стоимость заимствований, повысить самостоятельность, эффективность и прозрачность проводимой долговой политики, расширить инвесторскую базу.


Купить