Во всем мире возрастает ущерб, наносимый наводнениями. Современное общество недостаточно адаптировано к происходящим гидрометеорологическим явлениям и еще меньше — к возможным климатическим изменениям. Исследования показывают, что именно рост проживающего в речных долинах населения и хозяйственное освоение пойм, а не климатически обусловленное увеличение частоты наводнений определяет возросший ущерб и потери. Исследования по прогнозированию социально-экономических потерь при прохождении наводнений указывают на то, что без мер адаптации наводнения наряду с увеличением экономического развития затапливаемых территорий приведут к общему увеличению ущерба. В России эта тенденция усугубляется недостатками пространственного планирования, поощрением заселения подверженных риску зон и практически полным отсутствием доступной населению информации об уровне потенциальной опасности.
Наводнение 2013 г. в бассейне Амура продемонстрировало неэффективность государственной политики в решении проблемы наводнений. Более 20 лет регулярно декларируется необходимость зонирования паводкоопасных территорий, регламентации хозяйственной деятельности в этих зонах, развития страхования, но используются преимущественно дорогостоящие инженерные меры по борьбе с естественными процессами периодического затопления пойм.
На трансграничном Амуре водохозяйственное планирование отягощено еще и проблемами больших различий между Россией и Китаем, соперничеством в защите границ и использовании ресурсов, культурными и организационными барьерами, препятствующими взаимодействию. Опыт 2013 г. может послужить отправной точкой для создания совместной программы управления рисками паводков на основе улучшения прогнозирования, регулирования землепользования в поймах, охраны пойменных экосистем, стратегической оценки планирования и создания противопаводковых сооружений наряду с использованием емкости существующих водохранилищ. Приступая к такой работе, следует понимать, что условия и интересы Китая и России могут различаться, и не всякая совместная программа «борьбы с паводками» в одинаковой степени служит к благу двух стран. Например, России может быть вовсе невыгодна максимизация соседом освоения противоположного берега за счет его защиты от затопления с увеличением плотности населения. В то же время обеим странам одинаково выгодна комплексная программа, ставящая во главу угла адаптацию экономической деятельности и структуры расселения к циклическим изменениям водности Амура и со- хранение биологического разнообразия единой речной экосистемы. Этим и следует руководствоваться при планировании мер по управлению рисками паводков и засух в бассейне Амура.
Наши предложения по созданию комплексного плана защиты от наводнений в бассейне Амура сводятся к следующим тезисам.
1. Строительство Г АЭС
Проведя расчеты, при которых было определено что при паводке с прогнозируемой вероятностью 95% вода поднимется на 0,63 метра выше среднего уровня 4,46 метров. Тем самым при площади затопления 300 км , в час обьем воды гидроагрегатов мощностью: насос 22700 м / час и электродвигатель 8000 кВт. Тем самым мы сможем остановить повышения уровня воды в Амуре.
Можно сделать вывод , при среднем значение ущерба в год 10 миллионов рублей, срок окупаемости Г АЭС составляет 6 лет 6 месяцев.
2. Инженерные противопаводковые мероприятия должны рассматриваться как вынужденная мера по защите существующих ценных объектов, преимущественно городов и крупных населенных пунктов. 
2.1 Регулирование стока водохранилищами
Создание водохранилищ всегда сопряжено с существенным многофакторным воз- действием на экосистему речного бассейна и является скорее крайней мерой, при острой потребности в защите территорий от максимального стока и при отсутствии альтернатив. Суммарное негативное воздействие предложенных после наводнения 2013 г. «противопаводковых» ГЭС на экосистему бассейна Амура может оказаться большим, чем негативное воздействие уже существующих Зейской и Бурейской ГЭС.
При планировании новых водохранилищ должна выполняться оценка их противопаводковой эффективности, а также сравнительная экономическая оценка с другими мероприятиями с учетом возможных сроков проектирования и строительства.
Реконструкция гидроузла Зейской ГЭС — необходимая мера для создания оптимальных условий при прохождении максимального стока.
На малых и средних реках бассейна возможно устройство одноцелевых противопаводковых водохранилищ.
2.2 Строительство дамб
Строительство дамб было и должно оставаться основной структурной мерой по за- щите от затопления уже существующих населенных пунктов в бассейне реки Амур.
Особое внимание при проектировании и строительстве дамб следует уделять вопросам водоотведения с защищаемой территории, так как при длительном стоянии высоких вод дамбы не могут обеспечивать защиту от затопления.
На пограничных участках рек целесообразно применять более значительные запасы при назначении отметок гребня дамб, так как невозможно учесть все возможные обстоятельства развития сопредельной стороны.
При проектировании любых сооружений, влияющих на уровень реки, следует предусматривать затраты на реконструкцию или капитальный ремонт существующих дамб для компенсации возникающих подпоров.
При строительстве дамб для защиты сельхозугодий следует предусмотреть условие их принудительного затопления при катастрофических паводках, что позволит сохранить и эффективно использовать противопаводковую функцию отторгнутой поймы.
Не следует стремиться к защите сел, подверженных редкому затоплению: более значительный эффект могут дать меры, направленные на их адаптацию к возможным наводнениям.
2.3 Расчистка русел и углубление дна рек
На средних реках, как правило, одних мер по повышению пропускной способности русел недостаточно для гарантированной защиты от затопления — их целесообразно осуществлять в комплексе со строительством дамб.
В то же время планы углубления дна Амура вызывают опасение с точки зрения как их целесообразности, так и возможных негативных последствий для окружающей среды.
Руслорегулирующие мероприятия могут быть сопряжены с существенным ущербом, наносимым экосистемам. Для его снижения требуется проведение экологической экспертизы. Без результатов всесторонней оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) назначение компенсационных мероприятий часто не имеет природоохранного эффекта.
2.4 Реконструкция сооружений, увеличивающих уровень при максимальных расходах Как в России, так и в КНР анализ наводнений показал, что недостатки в конструкции уже существующих сооружений (мостовых переходов, польдеров и др.) приводят к повышению максимальных уровней воды у важнейших городов бассейна. В связи с этим оценка возможности и эффективность дальнейшей реализации мер по исправлению таких конструктивных изъянов — очевидная приоритетная задача.
3. Адаптация к наводнениям должна предусматривать меры по переселению, территориальному планированию, повышению устойчивости поселений и хозяйственной деятельности к затоплению участков.
3.1 При территориальном планировании следует учитывать, что в зоне затопления проживает население, размещены предприятия и организации. Несмотря на установленные запреты, в ближайшем будущем не удастся полностью прекратить использование этих территорий для строительства и реконструкции объектов инфраструктуры, капитального ремонта зданий.
3.2 Адаптация поселений должна предусматривать установление требований к зданиям и сооружениям, выполнение которых гарантирует низкую уязвимость при затоплении.
3.3 Территориальное планирование должно заключаться в зонировании паводкоопасных зон, установлении для выделенных зон допустимых направлений их использования, а также предусматривать контроль за соблюдением данных регламентов. При этом сразу после наводнений следует идентифицировать границы затопления с установлением запрета на любое новое строительство на период разработки карт риска. В частности, на Амуре сейчас необходимо для этого использовать границы затоплений при наводнении 2013 г. Эта временная мера позволит «купить» время, необходимое на качественное картирование зон затопления нормативной обеспеченности.
3.4 Адаптация хозяйственной деятельности должна также осуществляться на основании зонирования. Для сельского хозяйства основным механизмом адаптации должно стать страхование, так как при правильной организации производства высокая урожайность пойменных земель обеспечивает возможность покупки страхового полиса. Производственные предприятия могут организовать условия хранения готовой продукции, сырья, полуфабрикатов выше возможного уровня воды.
В отношении жителей приречных поселений перспективным направлением является переориентация в многоводные годы с выращивания сельхозкультур на добычу и переработку частиковых рыб.
Информация о возможных путях адаптации и неизбежных последствиях дезадаптации должна быть доступна всем жителям, с конкретной адресной привязкой к условиям их населенных пунктов.
4. Создание эффективных механизмов мотивации жителей, бизнеса и местных властей к адаптации паводкоопасных территорий.
4.1 Наводнение 2013 г. показало неразвитость механизмов самоуправления и самоорганизации населения. Жители часто воспринимают защиту от наводнения и преодоление его последствий как прерогативу государства, не вполне осознавая, что они сами по- селились на паводкоопасной территории. Государство должно приложить усилия, чтобы соответствующие знания, умения и технологии «самопомощи» были доступны жителям, их объединениям и органам местного самоуправления, а система распределения общественных благ (налогообложения и др.) способствовала наличию на местном уровне ресурсов для адаптации к повторяющимся паводкам. Современная система отношений граждан и органов власти стимулирует безответственное поведение и проживание на паводкоопасных территориях с расчетом на государственную помощь в случае наводнения.
4.2 Первым шагом к поэтапному отказу от предоставления государственной помощи для восстановления утраченного в результате наводнений имущества должно стать законодательное закрепление данного принципа в отношении незаконных строений, так как на них приходится значительная доля ущерба, возмещаемого за счет государственной помощи. Следует определить процедуру оценки реального ущерба незастрахованному имуществу.
4.3 Страховые тарифы должны быть дифференцированы (в десятки-сотни раз) и отражать реальный уровень риска, что предполагает необходимость разработки специальных карт. В противном случае в страховании будут заинтересованы только владельцы наиболее дорогой недвижимости, расположенной в наиболее опасных местах. Это приведет к отказу страховых компаний от страхования на случай наводнения, что подтверждается опытом многих стран.
4.4 Необходимо поэтапно ввести в законодательство ряд ограничений на условия оборота на рынке незастрахованных объектов недвижимости, расположенных в зоне затопления.
4.5 Следует предусмотреть меры мотивации муниципальных образований на реализацию мероприятий по адаптации их инфраструктуры к уровню опасности наводнений.
5. Для совершенствования системы прогнозирования наводнений и информирования населения необходимо:
- осуществить восстановление, модернизацию и развитие наблюдательной гидрологической сети до рекомендуемых Всемирной метеорологической организацией параметров, оснастить ее современным оборудованием с гарантией его технического обслуживания;
- повысить точность определения интенсивности и объема (слоя) выпавших осадков (особенно в труднодоступных горных районах) с использованием современных дистанционных методов, в первую очередь — метеорадаров;
- совместно с китайской стороной разработать единую систему прогнозирования наводнений для всего бассейна Амура (по аналогии с системой, функционирующей в бассейне Сунгари);
- обеспечить проведение научных исследований экстремального паводка в бассейне реки Амур в целях определения влияния возможных изменений климата на гидрологический режим рек и установления новых требований к условиям обеспечения безопасности территорий и гидротехнических сооружений;
- создать условия по обеспечению населения и всех заинтересованных лиц доступной и своевременной информацией об уровне риска затопления и его возможных последствий.
6. Международное сотрудничество. Создание действенного механизма защиты от наводнений для пограничных рек невозможно без тесного сотрудничества с китайской стороной. В этой связи:
6.1 Необходимо взаимно детально ознакомиться с системами управления наводнениями и выявить как перспективные направления для сотрудничества, так и элементы, которые могут привести к возрастанию ущерба сопредельной стороне и неэффективным решениям. Эффективный первый шаг — продолжить доработку российско-китайского.
Доклада о наводнении 2013 г., дополнительно рассмотрев существующие защитные сооружения и их состояние, использование паводкоопасных территорий в хозяйственной деятельности, территориальное распределение нанесенного в 2013 г. ущерба и действий по его ликвидации, национальные программы защиты от наводнений, иные важные механизмы управления и т. д. Сам процесс подготовки комплексного доклада вовлечет больший спектр организаций и специалистов и будет способствовать взаимопониманию и эффективному практическому взаимодействию.
6.2 Сторонам следует стремиться к скорейшему формированию совместной про- граммы управления рисками паводков на основе улучшения прогнозирования, регулирования землепользования в поймах, охраны ВБУ, координации планирования создания противопаводковых сооружений и использования емкости существующих водохранилищ. Такая программа потребует тесной координации разных ведомств, организаций и уровней администрации обеих стран на всех стадиях работ по снижению рисков паводков — от мониторинга и прогнозирования до восстановления после наводнений.
6.3 Необходимо договориться с китайской стороной о регламентации строительства дамб на трансграничных реках. Реальным преимуществом для планирования комплексного управления паводками на берегах Амура, Уссури, Аргуни является меньшая заселенность и застройка пойм. Создание после паводка 2013 г. вдоль пограничных рек в КНР дамб, отсекающих большую часть поймы, несет потенциальную угрозу более частого формирования повышенных уровней. Существуют опасения, что для защиты сельскохозяйственных земель будут применяться такие же требования, как для городских дамб. Это приведет к полному исключению емкости поймы из регулирования катастрофических паводков.
6.4 В рамках совместного научно -технического и информационного обеспечения необходимо создание единой модели бассейна Амура и карты трансграничных долин рек, которая позволяла бы обеим сторонам постоянно отслеживать в реальном времени состояние водных объектов, гидротехнических сооружений и пойм, режим работы гидроузлов и выпадение осадков по станциям на территории РФ и КНР, а также прогнозировать исходя из этой информации изменения гидрологического режима по всему бассейну. Это позволит:
-заблаговременно принимать меры по защите населения и объектов экономики от наводнений;
-наладить мониторинг состояния естественных противопаводковых емкостей пойм и других ВБУ;
-планировать необходимые меры по созданию и реконструкции ГТС и регулированию землепользования на поймах;
-эффективно использовать противопаводковые емкости водохранилищ и пойменных емкостей обеих сторон для снижения опасных расходов и уровней воды в реках бассейна.
6.5 Целесообразно предложить дополнить Схему экофункционального зонирования КНР трансграничной эколого-функциональной зоной для сохранения паводкорегулирующих емкостей пойм и охраны биологического разнообразия на пограничном Среднем Амуре.
6.6 Адаптация программ по управлению водными ресурсами к вероятным изменениям климата может решаться как в рамках национального планирования, так и трансграничного сотрудничества. В бассейне Амура, где крупнейшие водотоки являются трансграничными, предпочтительно разрабатывать программы климатической адаптации совместно с китайской стороной. Рекомендуем как можно скорее инициировать двухсторонний (для Верхнего и Среднего Амура, Шилки) и трехсторонний (для бассейна Аргуни) процессы планирования адаптации к изменениям климата в бассейне Амура.
7. Сохранение естественных пойменных емкостей. Одной из основных задач противопаводковой политики в бассейне реки Амур должна являться охрана пойменных экосистем для сохранения их естественной способности аккумулировать сток и других экологических функций. Для этого предлагается:
7.1 Ввести ограничения на возможность отсечения емкости пойм защитными дамбами.
7.2 Создать экономические и административные стимулы для развития в речных долинах форм хозяйствования, полностью совместимых с режимом периодического затопления пойм и сохранением пойменных ВБУ.
7.3 Пересмотреть ПИВР существующих водохранилищ Среднего Амура (Зейского водохранилища, Бурейского водохранилища с учетом достраивающегося Нижнебурейского гидроузла) для обеспечения близкого к естественному режима затопления нижележащих пойм путем реализации экологических попусков. Внедрение норм экологического попуска будет способствовать восстановлению ценных речных и пойменных экосистем и позволит поддерживать большие суммарные противопаводковые емкости — территории пойм.
7.4 Совместно с китайской стороной следует оценить приоритетность участков пойм трансграничных рек как естественной защиты от паводков в зависимости от их емкости, местоположения, степени освоенности и состояния экосистем. Оценить антропогенные и природные факторы, снижающие пропускную способность и увеличивающие риски при наводнениях, в том числе оценить долю естественной емкости пойм, утраченную вследствие создания дамб, польдеров и иных ГТС. Выявить участки пойм, где есть риск дальнейшей утраты. Разработать совместную комплексную программу по сохранению и восстановлению противопаводковой роли пойм и регламентации землепользования в долинах трансграничных рек (Аргунь, Амур, Уссури) в целях снижения рисков и ущербов от паводков и охраны биоразнообразия.
7.5 На основе Российско-китайской стратегии создания трансграничной сети особо охраняемых природных территорий в бассейне реки Амур на 2011-2020 гг. создать ООПТ на участках пойменного комплекса, имеющих наибольшее значение для депонирования паводковых вод и сохранения ценных природных комплексов, охраны редких и концентраций мигрирующих видов.
8. Комплексное планирование
При создании комплексного плана по управлению наводнениями в бассейне реки Амур разные варианты наборов мер по защите от наводнений с их обоснованиями должны пройти процесс оценки экономической эффективности, социальной приемлемости и экологической безопасности.
Естественно, что меры должны соответствовать принятым стандартам планирования, строительства и т. д. Для комплексной оценки таких планов следует использовать анализ выгод-издержек, мультикритериальный анализ принятия решений и стратегическую экологическую оценку (СЭО). Для обеспечения комплексного планирования следует учесть следующие аспекты:
8.1 Принципы комплексного управления наводнениями:
-общебассейновый подход к управлению наводнениями;
-междисциплинарная организация планирования и мониторинга;
-уменьшение уязвимости и снижение рисков, связанных с паводками; -проявление особого внимания к климатической изменчивости;
-обеспечение участия населения в процессе управления наводнениями.
8.2 Планирование адаптации к климатическим рискам (в первую очередь наводнениям и засухам) должно учитывать следующие важнейшие соображения:
-адаптация к кратковременным климатическим флуктуациям и экстремумам первый шаг на пути к снижению уязвимости для более долгосрочных климатических изменений;
-адаптационные программы и меры полезнее всего оценивать в контексте программ развития территории и региональных природоохранных стратегий и планов;
-адаптация должна планироваться и происходить на разных уровнях (общества), включая местное самоуправление;
-адаптация требует серьезного научно-технического и информационного обеспечения, базирующегося на лучших мировых стандартах и методологиях.
Необходимо усовершенствовать нормативно-методические документы по СКИОВО, с тем чтобы в рамках схем были подготовлены комплексные планы адаптации к наводнениям.
8.3 Комплексный план защиты от наводнений должен создаваться при участии заинтересованных групп населения и органов местной власти на протяжении всего процесса планирования: от анализа проблем и выбора целевых показателей до сравнения альтернативных комплексов мероприятий и мониторинга их исполнения. Современное водохозяйственное планирование включает общественные обсуждения только как формальность. Необходимо оптимизировать систему общественных обсуждений документов планирования в водном хозяйстве. На примере подготовленной в 2009-2013 гг. СКИОВО по бассейну реки Амур мы видим, что проведение в 2013-2014 гг. многочисленных слушаний и общественной экологической экспертизы не привело к существен - ному усовершенствованию схемы.
8.4 Методика оценки ущерба от наводнений должна быть улучшена, ибо оценки ущерба от наводнения 2013 г. методически не выдержаны и вызывают сомнения при сравнении с десятикратно меньшими размерами выплаченных компенсаций и другой экономической информацией по региону. Без достоверных инструментов оценки ущерба планирование невозможно.
8.5 Методика оценки эффективности планируемых мер по защите от наводнений требует существенной корректировки. Используемая в настоящее время методика позволяет доказать высокую эффективность малозначимых проектов, в соответствии с ней среднегодовой ущерб часто превышает фактический ущерб от самого крупного наводнения. Имеются примеры, когда затраты на противопаводковые мероприятия, рассчитанные по данной методике, окупаются за несколько дней.
8.6 России необходимо завершить процесс ратификации Конвенции Эспо о трансграничном контексте и Протокола о Стратегической экологической оценке и принять разрабатываемые ныне нормативные акты, способствующие применению стратегической экологической оценки на практике. Комплексный план управления наводнениями, будучи сложной управленческой программой, требует проведения стратегической экологической оценки, а не только оценки воздействия на окружающую среду, которая более эффективна в применении к конкретным проектам.


Купить