Российское законодательство не предполагает проведения спонтанных акций — все публичные мероприятия с участием более одного человека должны быть заранее согласованы с властями. В докладе рассмотрены основные механизмы, превращающие процедуру согласования в инструмент цензурирования и запрета нежелательных акций. Ограничения и запреты, о которых идет речь, могут быть обусловлены спецификой нормативной базы или же применяться в нарушение закона.
Многочисленные ограничения для публичных мероприятий заложены в самой нормативной базе, регулирующей проведение и согласование акций.
Российские законы ставят организаторов акций в крайне сжатые сроки. В зависимости от дня недели, на который запланировано мероприятие, у организатора митинга или демонстрации остается всего четыре или пять дней на подачу уведомления. При этом требования к скорости ответов властей таковы, что при возникновении каких-либо проблем у организатора в большинстве случаев не остается времени на исправление ошибок и подачу нового уведомления. Кроме того, законодательство фактически предусматривает приоритет массовых культурно-развлекательных мероприятий перед политическими акциями: их согласование может быть сдвинуто на более ранние сроки и ими часто оказываются заняты популярные места в городе.
В течение последних лет нормативная база пополнялась все новыми запретами. Был ограничен круг возможных организаторов акций, появились новые ограничения на тематику мероприятий. Поправки в федеральный закон активизировали законодательную деятельность в регионах: в
результате существенно возросла площадь территорий, где запрещено проводить митинги, особенно в центральных районах городов.
Лепту в запретительное нормотворчество вносят и исполнительные власти. В связи с проведением Чемпионата мира по футболу в 2018 году в крупных российских городах на два месяца ограничили проведение публичных мероприятий, не связанных со спортивными соревнованиями. При отказе в согласовании местные власти ссылаются на собственные распоряжения — например, об уборке снега или благоустройстве на территории целого города в течение нескольких недель. Иногда такие распоряжения органы власти издают уже после получения уведомления о проведении акции.
В результате процедуру согласования регулирует множество законов и нормативных актов, которые формируют все уровни и ветви власти. Вместе с тем в законах разных уровней встречаются прямые противоречия друг другу. Подобным образом дела обстоят, например, со статусом субботы: федеральный закон не запрещает подавать уведомления в этот день, в то время как региональные или локальные акты могут предусматривать подачу уведомлений только в рабочее время с понедельника по пятницу. В некоторых региональных законах три дня для ответа на уведомление о проведении акций превращаются в три рабочих дня, что существенно затягивает коммуникацию между организатором и властями.
Из-за того, что нормативная база слишком сложная и многоуровневая, организатору при подготовке к согласованию недостаточно ознакомиться с федеральным законом о митингах, а необходимо собирать мозаику из разрозненных и не всегда очевидных норм. Только для определения статуса места, на котором запланировано мероприятие, следует выяснить, кто является владельцем территории, не подпадает ли она под федеральный или региональный запрет, не является ли она специально отведенным местом, на котором действуют другие правила информирования, нет ли рядом памятников культуры и объектов транспортной инфраструктуры — все это в большей или меньшей степени будет влиять на процедуру согласования. Отдельно региональные законы определяют, в какие именно органы власти следует подавать уведомления — это может зависеть от количества участников, формата мероприятия, места его проведения. Такая сложная нормативная база неизбежно приводит к ошибкам, а те, в свою очередь, к отказу в согласовании.
Многие проблемы с согласованием публичных мероприятий основываются не на прямых законодательных ограничениях или сложности нормативной базы, а на недостаточном законодательном регулировании отдельных вопросов. Это позволяет органам власти, рассматривающим уведомления, отвечать на эти вопросы по собственному усмотрению, что приводит к дополнительным запретам.
Проблемы возникают уже на этапе подготовки уведомления. Не очевидно, в каком виде организатор должен указать место проведения мероприятия и должен ли он указывать своих уполномоченных, если собирается проводить мероприятие без них. В федеральном законе перечислены требования к организаторам, но не сказано, должны ли они доказывать соответствие этим требованиям. Если мероприятие планируется на частных владениях, закон требует до подачи уведомления получить разрешение владельца, но нигде не говорится, в какой форме. Все эти пробелы на практике могут стать причиной затягивания процесса согласования и даже привести к тому, что акция не будет согласована. Администрация может потребовать уточнений или документов, доказывающих согласие владельца, дееспособность организатора или отсутствие у него судимости, а получив дополнительные документы, счесть их новым уведомлением, поданным не в срок.
Еще до лета 2018 года единого мнения о том, как высчитывать сроки подачи и ответов на уведомления, не было не только среди организаторов публичных мероприятий, но и среди органов власти. Только в 2018 году Верховный суд частично прояснил ситуацию, однако отдельные вопросы, связанные со сроками, по-прежнему остаются неразрешенными. Кроме того, пока рано говорить о том, как рекомендации Верховного суда повлияют на практику.
Закон почти не регулирует ход коммуникации после подачи уведомления, если акция не была согласована сразу. Между тем, именно эта часть переговоров определяет, удастся ли в итоге прийти к консенсусу и провести согласованное мероприятие. Власти, рассматривающие уведомления, могут приравнять продолжение коммуникации к подаче нового уведомления, что в большинстве случаев будет означать отказ в согласовании из-за пропущенных сроков. Кроме того, закон устанавливает требования к срокам только для ответов на само уведомление и не обязывает администрацию отвечать в те же сжатые сроки в ходе последующей переписки с организатором. Федеральный закон также предусматривает возможность направлять в ответ на уведомление предупреждение о недопустимости нарушения закона, однако не проясняет, как в таком случае должна развиваться коммуникация дальше и можно ли проводить акцию. Плохо описаны и средства, которые должны использовать власти для связи с организатором, — в результате может случиться, что в условиях крайне сжатых сроков администрация направляет ответ организатору бумажной почтой.
По-прежнему не все проговорено в требованиях к обоснованности и мотивировке ответов на уведомления, хотя на эту тему успели высказаться и Конституционный, и Верховный суды. Например, при проведении акций рядом с памятниками культуры или на объектах транспортной инфраструктуры в отказе в согласовании администрация может сослаться на запрет другого ведомства, к форме которого закон не предъявляет никаких требований.
Часто возникают и проблемы с терминологией. Например, в некоторых документах речь идет не о «публичных мероприятиях», которым дано определение в федеральном законе, а о неких «общественнополитических мероприятиях». В разных субъектах по-разному трактуется понятие «транспортная инфраструктура». Не всегда ясно, что
подразумевается в региональных законах под теми или иными типами
объектов, рядом с которыми не разрешается проводить митинги. Возникают проблемы с определением границ площадок — например, когда речь идет о «непосредственно прилегающих территориях» или о специальных местах для проведения публичных мероприятий.
Запретительная законодательная база и пробелы в регулировании приводят к усложнению процедуры согласования и дают органам власти, рассматривающим уведомления, дополнительные инструменты для запрета нежелательных мероприятий. Но также не редки ситуации, когда администрации препятствуют проведению акции, нарушая при этом закон, что становится возможным, прежде всего, благодаря непрозрачности процедуры согласования и отсутствию работающего внешнего контроля.
Нередко проблемы возникают уже с самими формулировками ответов на уведомления. Встречаются ответы, не содержащие ни подтверждения согласования, ни прямого отказа, ни каких бы то ни было встречных предложений. В таком случае организатору неясно, какой статус носит его мероприятие и как ему действовать дальше. Скрытой формой отказа является и предложение подать новое уведомление или изменить не место или время, а дату мероприятия.
Закон предусматривает всего две возможные причины для отказа в согласовании (несоответствие организатора или законодательный запрет на проведение акций рядом с конкретными объектами), а также разрешает властям не рассматривать уведомления, поданные слишком рано или слишком поздно. Однако на деле отказы обосновываются и другими причинами, не предусмотренными законом, например, тем, что акция приведет к нарушению функционирования тех или иных объектов или помешает движению транспорта и пешеходов.
Самыми распространенными поводами для отказа в согласовании или предложения изменить условия проведения мероприятия является проведение других мероприятий (публичных или массовых — спортивных, культурных, развлекательных) или различные ремонтные работы или работы по благоустройству.
Закон не содержит прямого запрета на проведение акций в таких условиях и требует от властей, во-первых, четко обосновывать, почему проведение мероприятия невозможно, а во-вторых, предложить организатору альтернативное место или время. На практике органы власти, как правило, считают указание на проведение другого мероприятия или работы достаточным обоснованием для предложения изменить место и даже для отказа. Нередко организаторам не предлагают альтернативной площадки, а если предлагают, то в удаленных местах, которые не удовлетворяют организаторов. На подачу нового уведомления к этому моменту может не остаться времени.
Часто в ответе не называется время проведения альтернативной акции, и организатор не может самостоятельно сдвинуть свое мероприятие на свободное время, оставив его в том же месте. Отсутствие доступного плана по проведению массовых мероприятий и работ по благоустройству, списка принятых уведомлений, информации о согласованных акциях и причинах отказов позволяет администрации легко скрывать факты прямых нарушений, таких как согласование альтернативных мероприятий или назначение работ по благоустройству задним числом или запрет со ссылкой на несуществующее мероприятие.
Часто оказывается, что альтернативные мероприятия проводят молодежные и патриотические организации, связанные с властями, или непосредственные подразделения органов власти. Еще больше зависит от решения властей проведение различного рода работ. Специфика последних заключается в том, что они могут быть назначены экстренно и используются администрациями для отмены уже согласованных мероприятий, несмотря на то, что возможность отзыва властями согласования не предусмотрена законом.
Помимо обоснованности ответов на уведомления, проблемы возникают со скоростью переговоров между организаторами и властями. Затягивание сроков коммуникации может происходить разными способами и по разным причинам. Оно не обязательно сопровождается прямым нарушением законов: достаточно того, чтобы администрация, не
расположенная идти навстречу организатору, отвечала медленно и не предоставляла полной информации, а выдавала ее постепенно.
Однако нередко встречаются и нарушения, когда администрация отвечает дольше установленного законом срока. По закону, если в срок не поступило встречных предложений от властей или отказа, организатор может считать акцию согласованной и начинать подготовку к ней. В таком случае предложение что-то изменить или сообщение об отказе, выданные позже, фактически означают не предусмотренный законом отзыв согласования. Случается, что дата ответа соответствует установленному законом сроку, но организатор получает документ не в день регистрации, а на следующий день или даже позже.
Затягивание переговоров с властями явно противоречит интересам организатора. С приближением дня, на который намечена акция, у него остается все меньше времени на согласование мероприятия, а у властей — все больше поводов для его несогласования. Все меньше времени остается и на подготовку к самой акции и на привлечение участников: с 2012 года закон разрешает распространять информацию о мероприятии только после его согласования с властями.
От того, согласована акция или нет, зависит количество задержанных участников и ее образ в СМИ. При этом сама процедура согласования привлекает меньшее внимание и остается в тени.


Купить