Актуальность темы исследования. Формирование практических механизмов реализации конституционного принципа единой системы исполнительной власти в Российской Федерации является одним из важнейших условий повышения эффективности государства.
Сложность создания эффективной, действенной и единой системы многоуровневого управления в федеративном государстве состоит, зачастую, в диалектической противоречивости интересов федерального центра и субъектов федерации. До недавнего времени столкновение данных интересов приводило к конфликтам и противоречиям между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, частому выходу их за рамки конституционно-правового поля, что отрицательно сказывалось на функционировании системы исполнительной власти в масштабах всей Российской Федерации.
В связи с этим сегодня особую актуальность приобрела проблема разработки долгосрочной и фундаментальной государственной стратегии по построению и функционированию государственной администрации в Российской Федерации, ее системно-структурной организации, выработки постоянных и долговременных горизонтально-вертикальных связей между ее субъектами. При этом данная стратегия должна быть свободной от сиюминутной политической конъюнктуры, ориентированной на повышение эффективности институтов исполнительной власти, сохранение федеративных основ российского государства и ответственности органов государственного управления перед гражданами страны.
В рамках реализации государственной стратегии необходимо в первоочередном порядке четко обозначить и законодательно закрепить механизмы и инструменты практической реализации конституционного положения об образовании единой системы исполнительной власти в Российской Федерации.
К сожалению, до настоящего времени данный вопрос не только не получил необходимого правового обеспечения, но и не стал предметом глубокого научного осмысления и анализа.
На решение этой задачи направлены предложения Президента России В. Путина по проведению административной реформы в Российской Федерации, последние указы и законодательные инициативы Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Серьезной правовой базой для упорядочения структуры управления российским государством, сбалансированного функционирования и взаимодействия всех его институтов становится законотворческая деятельность Федерального Собрания Российской Федерации, государственных органов власти субъектов Федерации по вопросам государственного строительства. На законодательном уровне закреплены новые механизмы ответственности органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц субъектов Российской Федерации за несоблюдение норм Конституции России и федерального законодательства.
В целях укрепления «вертикали» исполнительной власти Президент Российской Федерации своим Указом «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» преобразовал институт полномочных представителей Президента России в субъектах Федерации в институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в семи федеральных округах.
Все вышесказанное позволяет в теоретическом и практическом плане сделать вывод, что в действиях федерального центра и субъектов Федерации намечается тенденция по формированию более скоординированной, целенаправленной и эффективной системы
государственного управления в Российской Федерации. При этом идет поиск оптимальной структуры организации системы исполнительной власти, которая способствовала бы осуществлению естественного стремления субъектов Федерации к большей самостоятельности наряду с укреплением единства и целостности России.
Вместе с тем, без фундаментальных научных исследований проблем и механизмов создания института единой системы исполнительной власти в Российской Федерации невозможно и эффективное правовое регулирование этих проблем на законодательном уровне.
Степень разработанности проблемы. За последнее время по проблемам реформирования и дальнейшего развития системы исполнительной власти в Российской Федерации опубликовано большое число работ в виде монографий, отдельных статей в юридических журналах и научных сборниках, диссертационных исследований.
Современное состояние и пути трансформации системы государственного управления в России, проблемы организации и функционирования системы исполнительной власти в Российской Федерации, взаимоотношений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации широко отражены в работах современных отечественных ученых — А.С. Автономова, Г.В. Атаманчука, В.В. Бакушева, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, А.И. Бобылева, Ю.М. Козлова, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, А.Ф. Ноздрачева, А.В. Оболонского, И.И. Овчиникова, В.В. Полянского, Л.Л. Попова, Н.Г. Салищевой, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, Т.Я. Хабриевой, Н.Ю. Хаманевой и других ученых.
Теоретические аспекты правового оформления государственной власти в Российской Федерации изложены в трудах И.Н. Бариица,
В.Г. Графского, В.Е. Гулиева, С.А. Комарова, И.А. Умновой, В.Е. Чиркина, Ю.Л. Шульженко, А.Ю. Якимова.
Большой вклад в законодательное оформление института выборов Президента России, глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации внесли Ю.А. Веденеев, Е.И. Колюшин, В.И. Лысенко.
Правовое обоснование финансово-экономических основ и ресурсов для создания единой системы исполнительной власти в Российской
Федерации даны в работах Г.А. Тосуняна.
Значительно возрос интерес к теоретическим разработкам и практической реализации конституционных норм об образовании единой системы исполнительной власти в Российской Федерации. Все более системным и многоаспектным становится практика обсуждения и согласования на различных уровнях соответствующих федеральных законов и законопроектов. Более активно в решение спорных вопросов организации системы исполнительной власти в Российской Федерации
включаются судебные органы. Кроме обоснованней становятся предложения проблематике региональных властей, общественных объединений, ученых и специалистов.
В последнее время проявляется большой научно-практический интерес к институтам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также проблемам взаимоотношений государственных органов исполнительной власти регионов с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами.
К сожалению, в многочисленных научных статьях, монографиях, диссертационных работах юридической направленности часто рассматриваются только отдельные аспекты образования единой системы исполнительной власти в Российской Федерации в условиях разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. При этом более углубленному научному анализу этих проблем нередко мешает недостаточная разработанность юридических аспектов по вышеобозначенной проблематике.
Вместе с тем, системный и комплексный правовой анализ специфики организации и деятельности единой системы исполнительной власти в Российской Федерации в условиях административной реформы предполагает обращение не только к работам по юриспруденции, но и затрагивает политологические, социологические, исторические аспекты исследуемой проблемы.
Цель и задачи исследования.
Цель исследования: раскрыть сущность, основные принципы и особенности организации системы исполнительной власти в Российской Федерации иа основе разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов; проанализировать правовые механизмы и формы взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках единой системы исполнительной власти.
Задачи исследования:
- проанализировать теоретические аспекты основных принципов организации исполнительной власти и конституционно-правовые механизмы образования единой системы исполнительной власти в Российской Федерации;
- выявить и обозначить правовые механизмы взаимодействия и взаимоответственности между органами единой системы исполнительной власти в Российской Федерации;
наметить дальнейшие пути практической реализации конституционного положения об образовании единой системы исполнительной власти в Российской Федерации в условиях административной реформы.
Объект исследования. Объектом исследования является система исполнительной власти в Российской Федерации.
Предмет исследования. Предметом данного исследования являются закономерности и специфика взаимоотношений исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках единой системы исполнительной власти в России.
Методологическая основа.
Методологической основой исследования является комплексная система научных методов познания, позволяющих осуществить всесторонний анализ предмета исследования и сделать выводы по нему. При проведении исследования использовались, в частности, общенаучный диалектический метод, исторический, логический, структурно-функциональный, сравнительно-правовой и технико-юридический методы.
Научная и нормативно-правовая база исследования.
Теоретическую базу диссертационного исследования составляют научные труды российских и ряда зарубежных ученых, занимающихся проблемами государственного управления и исполнительной власти. В ходе исследования были использованы общетеоретические положения, изложенные в научных работах по конституционному, административному праву, теории государства и права, российскому федерализму, системам государственного и муниципального управления.
Эмпирическую и нормативно-правовую базу диссертации составили - Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы Российской Федерации, федеральные законы Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти, решения Конституционного Суда Российской Федерации; а также конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, нормативно-правовые документы государственных органов исполнительной власти субъектов Федерации, международно-правовые документы.
В диссертации были использованы текущие аналитические материалы Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации, Аппарата Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Научная новизна исследования обусловлена постановкой проблемы, недостаточной степенью ее теоретической разработанности, попыткой выявить сущность, основные принципы, особенности организации и функционирования единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, а также раскрыть правовые механизмы взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов РФ в условиях разграничения предметов ведения и полномочий.
В диссертации сделана попытка комплексного исследования правовых аспектов оптимизации системы исполнительной власти в Российской Федерации в условиях административной реформы.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. В диссертации дано определение понятия единой системы исполнительной власти в Российской Федерации как совокупности органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации во главе с Правительством Российской Федерации, а также как совокупности правоотношений между ними на основе единой политики правового нормотворчества и разграничения полномочий в пределах предметов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в условиях координации их деятельности Президентом Российской Федерации.
2. Необходимо различать понятия принцип единства системы исполнительной власти и принцип единства системы органов исполнительной власти. Принцип единства системы исполнительной власти является более широким понятием, нежели принцип единства системы органов исполнительной власти. Наряду с единством системы органов исполнительной власти, он выражается в единой политике правового нормотворчества государственного регулирования и управления, в наличии механизмов координации деятельности и институтов представительства, при этом единство системы исполнительной власти органически перерастает в единство системы органов исполнительной власти в общегосударственном масштабе.
3. К процессу разграничения предметов ведения и полномочий, равно как и к построению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, должен быть применен принцип постепенности и эффективности, то есть изменение основных принципов формирования полномочий органов власти различных уровней должно происходить в течение определенного переходного периода с обязательной проверкой на практике и с учетом мнения как Федерации, так и ее субъектов.
4. При решении проблемы разграничения предметов ведения и полномочий необходимо исходить из того, что единство исполнительной власти в Российской Федерации не является абсолютным. Оно обеспечивается в рамках, очерченных предметами ведения Российской Федерации и полномочиями Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что, обеспечивая единство системы исполнительной власти, федеральные органы не могут выходить за пределы своих полномочий и
нарушать предусмотренные Конституцией Российской Федерации право субъектов Федерации по самостоятельному установлению ими собственной системы органов государственной власти на основе общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя и нормами федерального законодательства.
5. Без принятия пакета федеральных законов, способствующих созданию оптимальной системы органов исполнительной власти и определению их правового статуса, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, реализация принципа единства исполнительной власти в условиях федеративной России затруднительна. При этом важным является разграничение полномочий органов исполнительными власти Российской Федерации и ее субъектов на законодательном уровне.
6. При проведении административной реформы следует законодательно закрепить наиболее эффективные организационные и правовые механизмы взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом практическая деятельность органов исполнительной власти по созданию системы многоуровневого управления должна строиться, в том числе, на основе учета принципа субсидиарности.
Практическая значимость диссертации заключается в том, что на основе проведенного исследования сделаны выводы, которые могут расширить основу для дальнейшей теоретической и практической разработки проблем организации в Российской Федерации единой системы исполнительной власти, скоординировать взаимодействие всех ее уровней, повысить эффективность и стабильность государственного управления.
Оценки и выводы, сделанные в диссертации, могут быть использованы органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов при определении возможных вариантов оптимизации системы исполнительной власти в условиях административной реформы.
Теоретические выводы и эмпирический материал диссертации может быть использован преподавателями при разработке учебных курсов по проблемам административного права Российской Федерации, а также органами государственной власти Российской Федерации в законодательной и иной нормотворческой деятельности.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в публикациях автора, в выступлениях на научно-практических конференциях и форумах, в том числе, на межрегиональной научно-практической конференции «Местное самоуправление в условиях реформируемой России: опыт становления и проблемы развития» (Великий Новгород, 2003 г.), пятой всероссийской научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Россия: цивилизация, патриотизм, культура» (Москва, 2003 г.), научно-теоретической конференции «История становления и современное состояние исполнительной власти в России» (Москва, 2003 г.); международном научном форуме к 300-летию Санкт-
Петербурга «Система государственной власти и управления в России: история, традиции и современность» (Санкт-Петербург, 2003 г.).
Структура исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.

Купить

Обеспечение эффективности государственного управления в условиях реформирования государственной администрации невозможно без трансформации ныне существующей структуры исполнительной власти в Российской Федерации в единую, целостную и слаженно работающую систему, в которой бы эффективно взаимодействовали и функционировали все ее институты.
Одной из главных задач, решение которой позволит приблизиться к созданию эффективной системы государственного управления и построению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации является решение проблемы распределения объема и количества властных полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Федерации.
Оптимальной моделью взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами должна стать модель строгого разграничения компетенции между органами управления, а, следовательно, ее четкого финансового, правового, организационного обеспечения.
Утверждение принципа управления на основе собственной компетенции, причем с переносом основного объема текущей управленческой деятельности на уровень субъектов Российской Федерации, позволило бы снять нынешнюю остроту проблемы расплывчатости конституционного понятия единой системы исполнительной власти в Российской Федерации.
Очевидно, что решению проблемы строительства единой системы исполнительной власти в Российской Федерации во многом должно способствовать продолжение работы по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Как нам представляется, четкое распределение функций, полномочий, ответственности, ресурсов по уровням власти является одной из главных задач государственной власти на ближайшие годы. Надлежащее разграничение полномочий по предметам ведения, закрепленным в ст. 72 Конституции Российской Федерации, должно стать показателем эффективности государственного управления.
При этом необходимо особо отметить, что определение конкретных, четких полномочий федерального центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции должно производиться исключительно федеральными законами. Как представляется, именно федеральный закон является той правовой формой, в которой конституционные предметы ведения, контуры которых нередко весьма расплывчаты, становятся конкретными полномочиями конкретного уровня публичной власти.
Особо нужно отметить и поддержать позицию тех ученых, кто считает, что при распределении предметов ведения и полномочий между различными уровнями исполнительной власти необходимо следовать принципу субсидиарности. Согласно этому принципу, вопросы должны быть отнесены к компетенции того уровня управления, на котором они решаются наиболее эффективно.
Одной из задач при решении вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами должно стать построение такой системы отношений, когда на каждом уровне управления органы власти строго следовали бы законодательству, не вторгаясь в компетенцию друг друга. При этом принципиально важно установить практические механизмы согласованного функционирования, а по вопросам, касающимся положения ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации — организации работы государственных органов
исполнительной власти российского государства на основе принципов системности и единства.
В ходе реформирования исполнительной власти в России и образования единой системы исполнительной власти в Российской Федерации необходимо определить и законодательно закрепить общие и единые принципы образования, функционирования, цели и задачи, стоящие перед единой системой исполнительной власти российского государства.
На наш взгляд, следовало бы согласиться с мнением тех ученых, кто считает целесообразным принятие в ходе административной реформы отдельного федерального закона об единых принципах организации исполнительной власти, касающихся как федерального, так и регионального уровня.
Государственно-управленческая деятельность органов
исполнительной власти в Российской Федерации призвана обеспечивать организацию всех важнейших сторон жизни российского общества. Решение проблем формирования и функционирования единой системы исполнительной власти в Российской Федерации невозможно без определения структурно-функциональной модели взаимосвязанности между собой федеральных органов исполнительной власти. Сегодня назрела насущная необходимость в принятии федерального закона, который бы окончательно определил систему федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации.
За последнее время было проведено несколько организационных перестроек системы исполнительной власти в Российской Федерации, суть которых сводилась к поискам рациональной системы и структуры, прежде всего, федеральных органов исполнительной власти. При этом часто изменения отдельных структурных подразделений системы исполнительной власти были неоправданными и не были вызваны объективной необходимостью, когда отсутствовало даже организационно-правовое обоснование слияния или разделения органов исполнительной власти, что приводило, естественно, к нестабильности системы исполнительной власти.
Именно поэтому необходимо вести речь об определении четкого правового статуса каждого органа исполнительной власти, зависящего от характера и объема выполняемых им функций и полномочий. Только тогда можно говорить об обоснованных реорганизациях, минимизации или сокращениях в системе государственного управления.
В целях повышения эффективности системы государственного управления в Российской Федерации необходимо законодательно закрепить строгую классификацию органов и учреждений исполнительной власти путем внесения необходимых изменений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации». В положениях данного закона требуется закрепить стабильную и четкую структуру федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации.
С вышеобозначенной проблемой непосредственно связан и вопрос определения основных критериев и правовых основ создания территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
Таким образом, процесс реформирования системы государственного управления должен быть основан на четко определенной и внятной законодательной базе. Решение этих проблем на уровне законодательных актов необходимо, в первую очередь, для обеспечения стабильности механизма государственного управления в Российской Федерации.
При этом, установление общих видовых параметров органов исполнительной власти Российской Федерации должно сочетаться с определением правового статуса каждого конкретного органа исполнительной власти путем закрепления его в отдельном нормативном-правовом акте. Представляется, что административному праву в регулировании данного процесса должен принадлежать явный приоритет, хотя, конечно, он должен опираться на прочную конституционно-правовую платформу.
Еще одной проблемой, требующей решения в ходе создания комплексной законодательной основы единой системы исполнительной власти в Российской Федерации является уменьшение преобладания в системе нормативно-правовых актов, призванных регулировать данный процесс, подзаконных и ведомственных актов. Обилие подзаконных актов являлось до недавнего времени своеобразной реакцией исполнительной власти на отсутствие статутных федеральных законов и противоречивость многих действующих нормативно-правовых актов. В ходе проведения административной реформы в Российской Федерации, как нам представляется, необходимо упорядочить весь массив нормативно-правой базы, непосредственно регулирующей процессы жизнедеятельности системы исполнительной власти в Российской Федерации.
Анализ теории и практики государственного строительства в Российской Федерации за последние годы доказывает, что органы исполнительной власти должны быть сопряжены между собой безусловным подчинением Конституции Российской Федерации и федеральным законам, что позволит создать отлаженную систему государственного управления. В связи с чем, одной из задач реформирования системы государственного управления в Российской Федерации должно стать выстраивание государственных механизмов, побуждающих действовать, в первую очередь, исполнительную власть в полном соответствии с конституционными установлениями и нормами. В этой связи, необходимо совершенствовать механизмы и элементы, до сих пор не эффективно действующего института федерального вмешательства в Российской Федерации.
Еще одной проблемой, препятствующей созданию единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, является проблема взаимоотношений исполнительной власти с иными ветвями государственной власти, а также местным самоуправлением.
В этом аспекте необходимо рассматривать и возможность изменения акцентов взаимоотношений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Это позволит Президенту Российской Федерации в большей степени сосредоточить внимание на стратегических вопросах государственной политики, согласованного функционирования системы власти, взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а Правительству Российской Федерации сконцентрировать свои усилия на решении основных экономических и социальных задач, руководстве звеньями исполнительной власти, координации и контроле за их деятельностью.
Другой немаловажной проблемой, требующей своего решения в целях совершенствования единой системы исполнительной власти в Российской Федерации является реальное повышение статуса Правительства Российской Федерации через дальнейшее законодательное закрепление положений и норм Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», иных нормативно-правовых актов, определяющих статус, предметы ведения и полномочия Правительства Российской Федерации.
Так, необходимо внести ясность в вопросе о том, кто входит в состав Правительства Российской Федерации. Необходимо уточнить правовой статус руководителей федеральных ведомств в ранге министра. Решая проблемы, связанные с формированием единой системы исполнительной власти в Российской Федерации необходимо вести речь не только о реальном повышении политико-правового статуса Правительства Российской Федерации как высшего исполнительного
органа государственной власти, но и более четком определении статуса Председателя Правительства Российской Федерации. Кроме иого, необходимо ставить вопрос и о скорейшем наделении Правительства Российской Федерации особым механизмом осуществления контроля за деятельностью образованной единой системы исполнительной власти в Российской Федерации.
Неурегулированность правового механизма реализации полномочий нового для Российской Федерации института полпредов Президента Российской Федерации в федеральных округах является еще одним отрицательном фактором, сдерживающим дальнейшее построение единой системы исполнительной власти в России. При этом необходимо отметить, что кроме правовой неопределенности положения полпредов Президента России и их статуса, налицо пробелы в концептуальном подходе к месту и роли данного института в системе государственного управления.
Лишь такой комплексный и научно обоснованный подход позволит создать действующую модель единой системы исполнительной власти в современной России и, в конечном итоге, обеспечить эффективность государства.
Купить