📄Работа №28735
Тема: Формирование системы местного самоуправления на Европейском Севере РФ в 1990-е годы (на материалах Архангельской и Вологодской областей)
Характеристики работы
Тип работы
Диссертация
Предмет
История
Объем:
338 листов
Год:
2004
Просмотров:
794
500
руб.
🛒 Купить работу
Не подходит эта работа?
Закажите новую по вашим требованиям
Узнать цену на написание
Закажите новую по вашим требованиям
Представленный материал является образцом учебного исследования, примером структуры и содержания учебного исследования по заявленной теме. Размещён исключительно в информационных и ознакомительных целях.
Workspay.ru оказывает информационные услуги по сбору, обработке и структурированию материалов в соответствии с требованиями заказчика.
Размещение материала не означает публикацию произведения впервые и не предполагает передачу исключительных авторских прав третьим лицам.
Материал не предназначен для дословной сдачи в образовательные организации и требует самостоятельной переработки с соблюдением законодательства Российской Федерации об авторском праве и принципов академической добросовестности.
Авторские права на исходные материалы принадлежат их законным правообладателям. В случае возникновения вопросов, связанных с размещённым материалом, просим направить обращение через форму обратной связи.
Настоящий учебно-методический информационный материал размещён в ознакомительных и исследовательских целях и представляет собой пример учебного исследования. Не является готовым научным трудом и требует самостоятельной переработки.
📋 Содержание
ВВЕДЕНИЕ.................................................................................................................. 3
Глава I. ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ ЗАРОЖДЕНИЯ И СТАНОВЛЕНИЯ
СОВРЕМЕННОЙ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ................... 47
1.1. Попытки реформирования местных Советов (апрель 1990 г. –
сентябрь 1993 г.) .................................................................................................... 47
1.2. «Президентская реформа» и конституционная модель местного
самоуправления (октябрь 1993 г. – август 1995 г.) ............................................ 89
1.3. Переход к реализации конституционных принципов местного
самоуправления (сентябрь 1995 г. – декабрь 1996 г.)...................................... 113
Глава II. РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ВО
ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ 1990-х гг............................................................................ 147
2.1. Совершенствование правовой базы деятельности органов местного
самоуправления.................................................................................................... 147
2.2. Развитие организационных основ местного самоуправления ......... 161
2.3. Проблемы формирования финансово-экономической основы
местного самоуправления................................................................................... 210
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ....................................................................................................... 243
ПРИМЕЧАНИЯ....................................................................................................... 257
ИСТОЧНИКИ И ЛИТЕРАТУРА ............................................................................ 289
ПРИЛОЖЕНИЯ ...................................................................................................... 3203
Глава I. ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ ЗАРОЖДЕНИЯ И СТАНОВЛЕНИЯ
СОВРЕМЕННОЙ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ................... 47
1.1. Попытки реформирования местных Советов (апрель 1990 г. –
сентябрь 1993 г.) .................................................................................................... 47
1.2. «Президентская реформа» и конституционная модель местного
самоуправления (октябрь 1993 г. – август 1995 г.) ............................................ 89
1.3. Переход к реализации конституционных принципов местного
самоуправления (сентябрь 1995 г. – декабрь 1996 г.)...................................... 113
Глава II. РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ВО
ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ 1990-х гг............................................................................ 147
2.1. Совершенствование правовой базы деятельности органов местного
самоуправления.................................................................................................... 147
2.2. Развитие организационных основ местного самоуправления ......... 161
2.3. Проблемы формирования финансово-экономической основы
местного самоуправления................................................................................... 210
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ....................................................................................................... 243
ПРИМЕЧАНИЯ....................................................................................................... 257
ИСТОЧНИКИ И ЛИТЕРАТУРА ............................................................................ 289
ПРИЛОЖЕНИЯ ...................................................................................................... 3203
📖 Введение
Актуальность темы исследования обусловлена прежде всего тем, что активное и должным образом организованное самоуправленческое начало в современном мире выступает в качестве одной из основ демократического общества. Наличие местного самоуправления подразумевает, что в стране наряду с
интересами государства и личности признаются и гарантируются местные (муниципальные) интересы, связанные с решением вопросов обеспечения жизнедеятельности населения. При этом муниципальные интересы рассматриваются
не как подчиненные государственным, а как равноправные им.
Демократического правового государства не может быть без местной системы самоуправления, без осуществления принципа разделения властей. Именно на местном уровне народ может осуществлять свое право на управление государственными и общественными делами наиболее полно и непосредственно.
В обществе, в котором местная власть наделена полномочиями, ликвидируется
отчуждение народа от власти. Власть становится доступнее, понятнее, ближе
каждому гражданину и в силу этого эффективнее. Это предполагает развитие
муниципальной демократии, создание условий для самостоятельного решения
вопросов местного значения людьми, проживающими на определенной территории. Только тогда, когда население сможет повлиять на условия жизни в своем доме, в своем микрорайоне, в своем городе, оно сможет повлиять и на положение дел в стране в целом.
На путь демократизации становится все большее число стран. Право граждан на участие в решении вопросов местного самоуправления признано всеми
государствами – членами Европейского Совета, принявшего 15 октября 1985 г.
Европейскую хартию местного самоуправления. Не осталась в стороне от движения по пути демократизации и Россия. 1990-е гг. оказались для нее сложными и неоднозначными. В этот период российское общество пережило немало
серьезных социально-политических и экономических потрясений. Упразднение
старого механизма управления и отставание темпов создания новой системы4
управления от стремительно происходивших общественных изменений вызвали
напряженность во всех социальных структурах. В связи с этим в 1990-е гг.
большую значимость приобрела проблема реформирования местной власти.
Она и сегодня остается одной из актуальнейших для России, о чем свидетельствует принятие в 2003 г. нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1.
Казалось бы, рано подводить окончательные итоги и выносить категорические суждения об исторических процессах 1990-х гг. Российское общество и
сегодня продолжает меняться, в нем происходят сложные и противоречивые
процессы, обусловленные глобальными реформами во всех сферах общественной жизни, в том числе в сфере управления. Вместе с тем уже сейчас общество
нуждается в обобщении накопленного за минувшее десятилетие опыта (как позитивного, так и негативного), чтобы, учитывая уроки совсем недавнего, но всетаки уже ушедшего времени, двигаться дальше по пути развития демократии,
по пути дальнейшего развития самоуправления как основы демократического
общественного развития – одного из важнейших способов участия граждан в
делах государства. Но серьезные обобщения на общероссийском уровне возможны лишь на основе тщательного изучения и анализа опыта строительства
местного самоуправления в отдельно взятых муниципальных образованиях, областях и регионах. Без этого все рассуждения о становлении и развитии местного самоуправления в России будут бесплодным теоретизированием. В связи с
этим диссертант и обратился к исследованию конкретно-исторического материала, а именно к проблеме формирования системы местного самоуправления
на Европейском Севере РФ на материалах Архангельской и Вологодской областей в 1990-е гг.
Понятие «самоуправление» возникло в XVII в. в Англии. В середине XIX в.
оно было заимствовано правоведами Германии, а в 1860-е гг. вошло в обиход в
России2. Смысл, который вкладывался в это понятие, не был однозначным в
различные эпохи в разных странах. В связи с этим не существует какой-то еди-5
ной «для всех времен и народов» дефиниции понятия местного самоуправления. Официально принятая в какой-либо стране в определенное время дефиниция обусловлена избранной государством теорией (или совокупностью теорий)
данного института публичной власти, на основе которой в свою очередь формируется модель (концепция, система) местного самоуправления.
Теоретические представления о том, каким должно быть местное самоуправление, как в отечественной, так и в зарубежной исторической и юридической науках многообразны. В отечественной науке XIX – начала XX в. существовало несколько теорий местного самоуправления3. К числу наиболее распространенных обычно причисляют теории «свободной общины», общественнохозяйственную, государственную, юридическую, политическую. Сторонники
этих теорий расходились между собой прежде всего в трактовке вопросов о
степени независимости местного самоуправления от государственной власти и
направленности его деятельности (на решение местных вопросов, выполнение
государственных функций или сочетание того и другого). Известный историк и
юрист А.Д. Градовский (1841–1889) писал: «Как только в науке зайдет речь о
теории местного управления, тотчас ученые и публицисты разделяются на самые противоположные партии: … защитников правительственной централизации, с одной, и защитников самоуправления, с другой стороны»4. Это высказывание актуально и сегодня, когда принято выделять две основные модели построения взаимоотношений органов местной власти и государства: англосаксонскую и европейскую континентальную.
Англосаксонская модель подразумевает, что местное самоуправление обладает автономией и отказывается от выполнения государственных функций.
Применительно к этой модели местное самоуправление можно определить следующим образом: «Местное самоуправление – это местная публичная власть,
реализуемая в рамках закона на территории соответствующего муниципального
образования путем управления, осуществляемого жителями муниципального
образования непосредственно, а также формируемыми ими органами местного
самоуправления и должностными лицами местного самоуправления без вмеша-6
тельства центральных органов власти на основе реальной материальнофинансовой базы в целях решения задач местного значения»5.
Европейская континентальная модель местного самоуправления основана
на признании того, что компетенция органов местного самоуправления регулируется государством, а органы местного самоуправления являются органами
государственного управления. Такой подход подразумевает следующую дефиницию местного самоуправления: «Местное самоуправление – это установленная государством в законах местная публичная власть, реализуемая в рамках
закона на территории соответствующего муниципального образования путем
управления, осуществляемого жителями муниципального образования, органами и должностными лицами местного самоуправления на основе материальнофинансовой базы, в целях решения задач местного значения и выполнения значительной части государственных дел с учетом интересов населения»6.
В Европейской хартии местного самоуправления «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять
ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного
населения» (п. 1 ст. 3)7. Хартия оказала существенное влияние на выработку
концепции местного самоуправления в России, основные принципы которой
отражены в Конституции РФ и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. Согласно последнему, местное самоуправление в РФ – это «признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через
органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций»8.
Традиции исследования истории местного самоуправления в России закладывались известными историками и социологами конца XIX – начала XX вв.:
представителем государственной школы, правоведом, профессором И.И. Дитятиным (1847–1892)9; доктором экономических наук, профессором Б.Б. Веселов-7
ским (1880–1954)10; крупнейшим представителем либерального направления в
российской исторической науке, академиком В.О. Ключевским (1841–1911)11;
академиком М.М. Богословским (1867–1929)12; академиком С.Ф. Платоновым
(1860–1933)13; главой государственной юридической школы в России профессором В.И. Сергеевичем (1832–1910)14; академиком, ректором Московского
университета, крупнейшим представителем государственной школы С.М. Соловьевым (1820–1879)15; известным историком и общественным деятелем, профессором Московского университета А.А. Кизеветтером (1866–1933)16; экономистом, земским деятелем, князем А.И. Васильчиковым (1818–1881)17 и др.
Многие труды этих исследователей и сегодня не утратили научного значения.
В начале ХХ в. появилось немало политически окрашенных работ о местном самоуправлении, написанных политиками и историками различных убеждений18. Их появление, с точки зрения автора диссертации, подтверждает не
только историческую, но и практическую значимость проблемы местного самоуправления. Количество и концептуальное разнообразие литературы по истории развития самоуправления в России свидетельствует о том, что на протяжении уже более чем столетия эта тема весьма актуальна, и она, несомненно,
заслуживает специального изучения.
В работах дореволюционных исследователей особое внимание уделялось
рассмотрению деятельности земства. В связи с 50-летним юбилеем земства в
России, отмечавшемся в 1914 г., вышел целый ряд обобщающих трудов, посвященных его истории19. В основном это были труды представителей либерально-буржуазной школы, которые видели в российском земстве воплощение
идей либерального конституционализма, считали, что оно выражает общенациональные интересы, и являлись его апологетами. Помимо изучения истории
российского земства в целом, исследовалась история земства и его учреждений
в отдельных регионах страны, в том числе на Европейском Севере России20.
К истории земства, в значении местного самоуправления, некоторые исследователи относили не только историю пореформенного земства XIX в., но и
всю историю земства в целом, не учитывая многозначности этого понятия, из-8
менения его содержания в различные исторические эпохи. В работах о местном
управлении, написанных до 1860-х гг., под выборными («излюбленными»)
людьми XVI–XVII вв. понимались «мирские» (или «земские») власти. Их деятельность определялась как «выборная служба», «земское управление», а не как
местное самоуправление21. На путь модернизации понятия «земство» в начале
XX в. одним из первых встал историк М.М. Богословский. Он применил к общине XVI–XVII вв. понятия «земство» и «земское самоуправление» в том значении, какое они получили лишь после земской реформы 1864 г., не делая различия между «миром» на языке XVII века и «земством» на языке второй половины XIX – начала XX в.22 Вопреки этому многие исследователи подчеркивали
неоднозначность понятия «земство» на различных этапах российской истории.
Князь А.И. Васильчиков писал, что во второй половине XIX в. земство относилось «к тому же самому организму внутреннего управления местных властей и
учреждений», который в других государствах определялся понятием самоуправление. При этом он подчеркивал, что происхождение и основное значение
слова «земство» восходит к «неразрывной связи народа с землей». В этом
смысле земство выражает «совокупность интересов тех местных жителей, которые держат землю и доходами от нее обеспечивают исправное отбывание повинностей и уплату податей»23. С.М. Соловьев употреблял слово «земский» в
значении «оседлый». Он писал: «Борьба земских людей, государства с козачеством есть относительно природных форм борьба лесной стороны с полем, степью, что особенно выразилось в Смутное время и в последующие козацкие
движения, когда Россия делилась по духу, характеру народонаселения, на северную, земскую, и на южную украйну со степями, козацкую. Степь условливала постоянно эту бродячую, разгульную козацкую жизнь с первобытными
формами, лес более ограничивал, определял, более усаживал человека, делал
его земским, оседлым, установившимся в противоположность козаку, вольному, гулящему»24. В.О. Ключевский в качестве одной из особенностей землевладения в Новгородской республике отмечал наличие крестьян-собственников,
которые назывались «земцами» или «своеземцами». По определению9
В.О. Ключевского, «земцы» – «…это вообще мелкие землевладельцы с небольшими хозяйствами. Но землевладение земцев отличалось некоторыми
своеобразными чертами. Они редко владели землей в одиночку. Чаще всего
своеземцы сидят гнездами, землевладельческими товариществами, связанными
родством и договором»25.
В России после установления советской власти в основу принятой на государственном уровне советской теории местного «самоуправления» легла марксистско-ленинская концепция, интерпретированная в том виде, в котором она
устраивала находившихся у власти.
Каковы же были взгляды В.И. Ленина на местное самоуправление? Он отстаивал программу Ф. Энгельса: «полное самоуправление… в уезде и общине
через чиновников, избираемых всеобщим избирательным правом» и отмену
«всех местных и провинциальных властей, назначаемых государством». Ленин
выступал за «наибольшую местную, областную и пр. свободу, известную в истории» и призывал обратиться к опыту Франции 1792–1798 гг., Америки, Англии и Канады26. В его произведениях есть много высказываний в демократическом духе, например: «По какому праву смеет демократ отступать от теорией
доказанного и опытом демократических реформ подтвержденного принципа:
"никаких назначаемых сверху для местного населения властей"?!»27 В начале
строительства нового государства Ленин запрещал «всякое шаблонизирование
и установление единообразия сверху»; резко критиковал советских бюрократов,
засевших в центральных учреждениях и душащих местную инициативу28. Отрицая бюрократический (государственный) централизм, Ленин противопоставлял ему централизм демократический, который, согласно марксистсколенинской теории, должен снять противоречие между централизацией и демократизацией в государственно-политическом устройстве общества. На деле этого не произошло. Выступая против бюрократической централизации, Ленин
одновременно поддерживал идею диктатуры пролетариата (на практике ставшей диктатурой партийного аппарата, т. е. диктатурой партийной бюрократии).
После революции местная самостоятельность для Ленина – это самостоятель-10
ность победившего пролетариата. Но, как известно, самостоятельности пролетариата тоже не получилось… И.В. Сталиным был создан мощный аппарат советско-партийной бюрократической номенклатуры, всецело подконтрольный
центру, и от «демократического централизма» фактически остался лишь централизм. Во второй половине 1920-х гг. Сталин даже публично заявлял, что
«массы хотят, чтобы ими руководили, и массы ищут твердого руководства»29.
интересами государства и личности признаются и гарантируются местные (муниципальные) интересы, связанные с решением вопросов обеспечения жизнедеятельности населения. При этом муниципальные интересы рассматриваются
не как подчиненные государственным, а как равноправные им.
Демократического правового государства не может быть без местной системы самоуправления, без осуществления принципа разделения властей. Именно на местном уровне народ может осуществлять свое право на управление государственными и общественными делами наиболее полно и непосредственно.
В обществе, в котором местная власть наделена полномочиями, ликвидируется
отчуждение народа от власти. Власть становится доступнее, понятнее, ближе
каждому гражданину и в силу этого эффективнее. Это предполагает развитие
муниципальной демократии, создание условий для самостоятельного решения
вопросов местного значения людьми, проживающими на определенной территории. Только тогда, когда население сможет повлиять на условия жизни в своем доме, в своем микрорайоне, в своем городе, оно сможет повлиять и на положение дел в стране в целом.
На путь демократизации становится все большее число стран. Право граждан на участие в решении вопросов местного самоуправления признано всеми
государствами – членами Европейского Совета, принявшего 15 октября 1985 г.
Европейскую хартию местного самоуправления. Не осталась в стороне от движения по пути демократизации и Россия. 1990-е гг. оказались для нее сложными и неоднозначными. В этот период российское общество пережило немало
серьезных социально-политических и экономических потрясений. Упразднение
старого механизма управления и отставание темпов создания новой системы4
управления от стремительно происходивших общественных изменений вызвали
напряженность во всех социальных структурах. В связи с этим в 1990-е гг.
большую значимость приобрела проблема реформирования местной власти.
Она и сегодня остается одной из актуальнейших для России, о чем свидетельствует принятие в 2003 г. нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1.
Казалось бы, рано подводить окончательные итоги и выносить категорические суждения об исторических процессах 1990-х гг. Российское общество и
сегодня продолжает меняться, в нем происходят сложные и противоречивые
процессы, обусловленные глобальными реформами во всех сферах общественной жизни, в том числе в сфере управления. Вместе с тем уже сейчас общество
нуждается в обобщении накопленного за минувшее десятилетие опыта (как позитивного, так и негативного), чтобы, учитывая уроки совсем недавнего, но всетаки уже ушедшего времени, двигаться дальше по пути развития демократии,
по пути дальнейшего развития самоуправления как основы демократического
общественного развития – одного из важнейших способов участия граждан в
делах государства. Но серьезные обобщения на общероссийском уровне возможны лишь на основе тщательного изучения и анализа опыта строительства
местного самоуправления в отдельно взятых муниципальных образованиях, областях и регионах. Без этого все рассуждения о становлении и развитии местного самоуправления в России будут бесплодным теоретизированием. В связи с
этим диссертант и обратился к исследованию конкретно-исторического материала, а именно к проблеме формирования системы местного самоуправления
на Европейском Севере РФ на материалах Архангельской и Вологодской областей в 1990-е гг.
Понятие «самоуправление» возникло в XVII в. в Англии. В середине XIX в.
оно было заимствовано правоведами Германии, а в 1860-е гг. вошло в обиход в
России2. Смысл, который вкладывался в это понятие, не был однозначным в
различные эпохи в разных странах. В связи с этим не существует какой-то еди-5
ной «для всех времен и народов» дефиниции понятия местного самоуправления. Официально принятая в какой-либо стране в определенное время дефиниция обусловлена избранной государством теорией (или совокупностью теорий)
данного института публичной власти, на основе которой в свою очередь формируется модель (концепция, система) местного самоуправления.
Теоретические представления о том, каким должно быть местное самоуправление, как в отечественной, так и в зарубежной исторической и юридической науках многообразны. В отечественной науке XIX – начала XX в. существовало несколько теорий местного самоуправления3. К числу наиболее распространенных обычно причисляют теории «свободной общины», общественнохозяйственную, государственную, юридическую, политическую. Сторонники
этих теорий расходились между собой прежде всего в трактовке вопросов о
степени независимости местного самоуправления от государственной власти и
направленности его деятельности (на решение местных вопросов, выполнение
государственных функций или сочетание того и другого). Известный историк и
юрист А.Д. Градовский (1841–1889) писал: «Как только в науке зайдет речь о
теории местного управления, тотчас ученые и публицисты разделяются на самые противоположные партии: … защитников правительственной централизации, с одной, и защитников самоуправления, с другой стороны»4. Это высказывание актуально и сегодня, когда принято выделять две основные модели построения взаимоотношений органов местной власти и государства: англосаксонскую и европейскую континентальную.
Англосаксонская модель подразумевает, что местное самоуправление обладает автономией и отказывается от выполнения государственных функций.
Применительно к этой модели местное самоуправление можно определить следующим образом: «Местное самоуправление – это местная публичная власть,
реализуемая в рамках закона на территории соответствующего муниципального
образования путем управления, осуществляемого жителями муниципального
образования непосредственно, а также формируемыми ими органами местного
самоуправления и должностными лицами местного самоуправления без вмеша-6
тельства центральных органов власти на основе реальной материальнофинансовой базы в целях решения задач местного значения»5.
Европейская континентальная модель местного самоуправления основана
на признании того, что компетенция органов местного самоуправления регулируется государством, а органы местного самоуправления являются органами
государственного управления. Такой подход подразумевает следующую дефиницию местного самоуправления: «Местное самоуправление – это установленная государством в законах местная публичная власть, реализуемая в рамках
закона на территории соответствующего муниципального образования путем
управления, осуществляемого жителями муниципального образования, органами и должностными лицами местного самоуправления на основе материальнофинансовой базы, в целях решения задач местного значения и выполнения значительной части государственных дел с учетом интересов населения»6.
В Европейской хартии местного самоуправления «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять
ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного
населения» (п. 1 ст. 3)7. Хартия оказала существенное влияние на выработку
концепции местного самоуправления в России, основные принципы которой
отражены в Конституции РФ и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. Согласно последнему, местное самоуправление в РФ – это «признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через
органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций»8.
Традиции исследования истории местного самоуправления в России закладывались известными историками и социологами конца XIX – начала XX вв.:
представителем государственной школы, правоведом, профессором И.И. Дитятиным (1847–1892)9; доктором экономических наук, профессором Б.Б. Веселов-7
ским (1880–1954)10; крупнейшим представителем либерального направления в
российской исторической науке, академиком В.О. Ключевским (1841–1911)11;
академиком М.М. Богословским (1867–1929)12; академиком С.Ф. Платоновым
(1860–1933)13; главой государственной юридической школы в России профессором В.И. Сергеевичем (1832–1910)14; академиком, ректором Московского
университета, крупнейшим представителем государственной школы С.М. Соловьевым (1820–1879)15; известным историком и общественным деятелем, профессором Московского университета А.А. Кизеветтером (1866–1933)16; экономистом, земским деятелем, князем А.И. Васильчиковым (1818–1881)17 и др.
Многие труды этих исследователей и сегодня не утратили научного значения.
В начале ХХ в. появилось немало политически окрашенных работ о местном самоуправлении, написанных политиками и историками различных убеждений18. Их появление, с точки зрения автора диссертации, подтверждает не
только историческую, но и практическую значимость проблемы местного самоуправления. Количество и концептуальное разнообразие литературы по истории развития самоуправления в России свидетельствует о том, что на протяжении уже более чем столетия эта тема весьма актуальна, и она, несомненно,
заслуживает специального изучения.
В работах дореволюционных исследователей особое внимание уделялось
рассмотрению деятельности земства. В связи с 50-летним юбилеем земства в
России, отмечавшемся в 1914 г., вышел целый ряд обобщающих трудов, посвященных его истории19. В основном это были труды представителей либерально-буржуазной школы, которые видели в российском земстве воплощение
идей либерального конституционализма, считали, что оно выражает общенациональные интересы, и являлись его апологетами. Помимо изучения истории
российского земства в целом, исследовалась история земства и его учреждений
в отдельных регионах страны, в том числе на Европейском Севере России20.
К истории земства, в значении местного самоуправления, некоторые исследователи относили не только историю пореформенного земства XIX в., но и
всю историю земства в целом, не учитывая многозначности этого понятия, из-8
менения его содержания в различные исторические эпохи. В работах о местном
управлении, написанных до 1860-х гг., под выборными («излюбленными»)
людьми XVI–XVII вв. понимались «мирские» (или «земские») власти. Их деятельность определялась как «выборная служба», «земское управление», а не как
местное самоуправление21. На путь модернизации понятия «земство» в начале
XX в. одним из первых встал историк М.М. Богословский. Он применил к общине XVI–XVII вв. понятия «земство» и «земское самоуправление» в том значении, какое они получили лишь после земской реформы 1864 г., не делая различия между «миром» на языке XVII века и «земством» на языке второй половины XIX – начала XX в.22 Вопреки этому многие исследователи подчеркивали
неоднозначность понятия «земство» на различных этапах российской истории.
Князь А.И. Васильчиков писал, что во второй половине XIX в. земство относилось «к тому же самому организму внутреннего управления местных властей и
учреждений», который в других государствах определялся понятием самоуправление. При этом он подчеркивал, что происхождение и основное значение
слова «земство» восходит к «неразрывной связи народа с землей». В этом
смысле земство выражает «совокупность интересов тех местных жителей, которые держат землю и доходами от нее обеспечивают исправное отбывание повинностей и уплату податей»23. С.М. Соловьев употреблял слово «земский» в
значении «оседлый». Он писал: «Борьба земских людей, государства с козачеством есть относительно природных форм борьба лесной стороны с полем, степью, что особенно выразилось в Смутное время и в последующие козацкие
движения, когда Россия делилась по духу, характеру народонаселения, на северную, земскую, и на южную украйну со степями, козацкую. Степь условливала постоянно эту бродячую, разгульную козацкую жизнь с первобытными
формами, лес более ограничивал, определял, более усаживал человека, делал
его земским, оседлым, установившимся в противоположность козаку, вольному, гулящему»24. В.О. Ключевский в качестве одной из особенностей землевладения в Новгородской республике отмечал наличие крестьян-собственников,
которые назывались «земцами» или «своеземцами». По определению9
В.О. Ключевского, «земцы» – «…это вообще мелкие землевладельцы с небольшими хозяйствами. Но землевладение земцев отличалось некоторыми
своеобразными чертами. Они редко владели землей в одиночку. Чаще всего
своеземцы сидят гнездами, землевладельческими товариществами, связанными
родством и договором»25.
В России после установления советской власти в основу принятой на государственном уровне советской теории местного «самоуправления» легла марксистско-ленинская концепция, интерпретированная в том виде, в котором она
устраивала находившихся у власти.
Каковы же были взгляды В.И. Ленина на местное самоуправление? Он отстаивал программу Ф. Энгельса: «полное самоуправление… в уезде и общине
через чиновников, избираемых всеобщим избирательным правом» и отмену
«всех местных и провинциальных властей, назначаемых государством». Ленин
выступал за «наибольшую местную, областную и пр. свободу, известную в истории» и призывал обратиться к опыту Франции 1792–1798 гг., Америки, Англии и Канады26. В его произведениях есть много высказываний в демократическом духе, например: «По какому праву смеет демократ отступать от теорией
доказанного и опытом демократических реформ подтвержденного принципа:
"никаких назначаемых сверху для местного населения властей"?!»27 В начале
строительства нового государства Ленин запрещал «всякое шаблонизирование
и установление единообразия сверху»; резко критиковал советских бюрократов,
засевших в центральных учреждениях и душащих местную инициативу28. Отрицая бюрократический (государственный) централизм, Ленин противопоставлял ему централизм демократический, который, согласно марксистсколенинской теории, должен снять противоречие между централизацией и демократизацией в государственно-политическом устройстве общества. На деле этого не произошло. Выступая против бюрократической централизации, Ленин
одновременно поддерживал идею диктатуры пролетариата (на практике ставшей диктатурой партийного аппарата, т. е. диктатурой партийной бюрократии).
После революции местная самостоятельность для Ленина – это самостоятель-10
ность победившего пролетариата. Но, как известно, самостоятельности пролетариата тоже не получилось… И.В. Сталиным был создан мощный аппарат советско-партийной бюрократической номенклатуры, всецело подконтрольный
центру, и от «демократического централизма» фактически остался лишь централизм. Во второй половине 1920-х гг. Сталин даже публично заявлял, что
«массы хотят, чтобы ими руководили, и массы ищут твердого руководства»29.
✅ Заключение
Обобщение результатов проведенного исследования представляется целесообразным начать с выделения основных исторических этапов формирования
системы местного самоуправления на Европейском Севере РФ в 1990-е гг. (см.
приложение 1). При разработке периодизации истории развития местного самоуправления автором настоящего диссертационного исследования учитывались
темпы реформирования, политический и социально-экономический фон этого
процесса, конкретно-исторические условия формирования основных структурных составляющих системы местного самоуправления в исследуемом регионе,
а также становление правовой базы местного самоуправления на уровне РФ,
без которой были бы невозможны кардинальные преобразования на местах.
Проведенный анализ исторического материала позволяет считать правомерной следующую периодизацию процесса формирования современной системы местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях:
I этап – апрель 1990 – сентябрь 1993 г.;
II этап – октябрь 1993 – декабрь 1996 г.;
III этап – с января 1997 г. по настоящее время.
На протяжении первого этапа шел процесс зарождения системы местного
самоуправления. Характерной его чертой является то, что реформирование местной власти проходило в рамках советской системы. Оно было направлено на
превращение местных Советов из органов государственной власти на местах в
органы местного самоуправления. Этот этап начинается с принятия Закона
СССР об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства, который заложил правовую основу преобразований в этой области, провозгласив
местные Советы основным звеном в системе местного самоуправления. Однако
по Конституции РСФСР местные Советы продолжали входить в систему органов государственной власти. На выведение их из этой системы и утверждение
как самостоятельной ветви публичной власти были направлены дополнения и
изменения, внесенные в Конституцию в мае 1991 г. и апреле 1992 г., а также За-244
кон РСФСР о местном самоуправлении, вступивший в силу в августе 1991 г.
В период до сентября 1993 г. наблюдалось параллельное развитие двух
тенденций. С одной стороны, закладывались основы системы местного самоуправления. Шел процесс выведения местных Советов из системы органов государственной власти, их структура приводилась в соответствие с изменяющимся законодательством и запросами практики. Во второй половине 1991 г. в
представительных органах местных Советов исследуемого региона были созданы действенные малые Советы. В г. Архангельске из части депутатов городского и районных Советов был образован единый представительный орган – городское Собрание народных депутатов. Исполнительными органами местных
Советов стали местные администрации. Тем самым в Вологодской и Архангельской областях закладывались организационные основы для реформирования всей системы управления на местах. С другой стороны, в это же время проявилась тенденция последовательного встраивания местных администраций в
жесткую вертикаль исполнительной власти, которая получила дальнейшее развитие на следующем этапе. В обобщенном виде содержание первого этапа может быть сведено к незавершенной попытке реализации в рамках советской
системы идеи местного самоуправления в ее современном понимании (в качестве местной публичной власти, обладающей в установленных для нее пределах достаточной самостоятельностью).
С момента прекращения деятельности Советов в октябре 1993 г. начинается второй этап, на протяжении которого идет становление современной системы местного самоуправления на новой общественно-политической основе.
Этот этап начинается с осуществления так называемой «президентской реформы» (фактического возврата к местному государственному управлению), в результате которой исполнительная власть временно оттесняет на второй план
власть представительную. В новой Конституции РФ были закреплены принципы местного самоуправления, которые вступали в противоречие с существовавшей на тот момент в стране жесткой властной вертикалью. На уровне исследуемого региона на втором этапе создаются необходимые условия для вопло-245
щения в жизнь принятой на федеральном уровне современной модели местного
самоуправления. Несмотря на противоречивые политические процессы, происходившие в это время в обществе, формирование системы местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях не было остановлено. В регионах разрабатывалась правовая база, необходимая для проведения выборов в реформируемые органы местного самоуправления. В марте 1994 г. начинается избрание представительных органов местного самоуправления. На этом этапе в
обоих регионах оказался востребован такой важный институт, как местный референдум; начался процесс принятия уставов муниципальных образований; в
ряде городов активизировалось создание органов ТОС, получил широкое распространение институт старост. Опережающими темпами формирование системы местного самоуправления шло в Вологодской области. Законодательное
собрание Вологодской области (единственное в РФ) разработало Закон «О местном самоуправлении в Вологодской области» ранее появления соответствующего федерального закона.
В Архангельской и Вологодской областях при определении размера муниципальных образований выбор был сделан в пользу территорий, соответствующих административно-территориальным районам и крупным городам областного подчинения. Это было обусловлено конкретными социальноэкономическими условиями, сложившимися к моменту принятия решения (малочисленность населения районов, концентрация инфраструктуры в райцентрах, экономическая слабость большинства поселений). Сформированная на
этом этапе территориальная основа местного самоуправления без изменений
сохранилась до наших дней (исключение единственное – в 1999 г. в Архангельской области образовано новое муниципальное образование «Новая Земля»).
Со вступлением в силу в сентябре 1995 г. Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ» начался переход от
«президентской» системы управления на местах к реализации конституционных организационно-правовых принципов местного самоуправления. В новом
законе был развит и конкретизирован закрепленный в Конституции принцип246
самостоятельного решения местными сообществами вопросов местного значения. В это время разрабатывались необходимые для реализации этого принципа
на практике законы Архангельской и Вологодской областей, продолжали приниматься уставы муниципальных образований, избирались депутаты представительных органов самоуправления муниципальных образований и главы местного самоуправления.
Конец 1996 г. является важнейшим рубежом – к этому времени на территории исследуемых областей в целом сложилась современная система местного
самоуправления. Это выразилось в том, что были в главных чертах сформированы следующие структурные составляющие этой системы: ее территориальная, правовая и организационная основы. В декабре 1996 г. в Архангельской и
Вологодской областях завершился процесс избрания представительных органов
и должностных лиц местного самоуправления, а вместе с ним и «организационный» этап в истории становления современной системы местного самоуправления. К этому времени истекли полномочия назначенных глав местных администраций (глав местного самоуправления) и был завершен переход от «президентской» системы местного государственного управления к реализации организационно-правовых принципов, установленных Конституцией и Федеральным законом «Об общих принципах…». К числу этих принципов относятся
следующие: местное самоуправление должно действовать в рамках закона, исходя из интересов населения; для него является обязательным наличие выборных органов; местное самоуправление должно обладать собственной компетенцией, в пределах которой оно самостоятельно и действует под свою ответственность; для реализации своих полномочий местное самоуправление должно
быть обеспечено собственными ресурсами.
С января 1997 г. наступил третий этап развития системы местного самоуправления, продолжающийся и поныне. С этого времени система местного самоуправления уже не претерпевала каких-либо кардинальных перемен. На этом
этапе шло совершенствование правовых, развитие организационных и формирование финансово-экономических основ местного самоуправления. В связи с247
этим в Вологодской и Архангельской областях он может быть охарактеризован
как этап поступательного развития сложившейся системы местного самоуправления. Совершенствование правовой основы местного самоуправления в это
время было направлено в первую очередь на законодательное обеспечение
формирования финансово-экономической базы местного самоуправления и
функционирования муниципальных служб. В ходе апробации предусмотренных
законодательством моделей управления в ряде муниципальных образований
Архангельской и Вологодской областей шла их корректировка. Наибольшее
распространение в обоих областях получила модель «сильный глава муниципального образования – слабый представительный орган», при которой глава
муниципального образования, избираемый всем населением, председательствует на заседаниях представительного органа и возглавляет местную администрацию. Дальнейшее развитие получило территориальное общественное самоуправление. В Архангельской области, например, появилась такая его новая
форма, как сельская община.
На протяжении 1990-х гг. формировались субъекты местного самоуправления, менялся характер их взаимодействия (см. приложение 1). В начале исследуемого в диссертации периода местные Советы представляли местный
уровень государственной власти. В связи с этим полноценных субъектов местного самоуправления в это время не было. С мая 1991 г. органы местного самоуправления начинают постепенно выводиться из системы органов государственной власти, провозглашается их самостоятельность, очерчивается сфера
компетенции, предполагается формирование собственной финансовоэкономической базы. В это время закладывается законодательная основа для
становления субъектов местного самоуправления, к числу которых относятся
население (граждане), государство, местные Советы народных депутатов, существовавшие в то время территориально-административные единицы, органы
ТОС, местные администрации и их главы. В Архангельской и Вологодской областях администрации пришли на смену исполкомам осенью 1991 г. В ноябре
1991 г. главами администраций Архангельской и Вологодской областей нача-248
лось назначение глав местных администраций. В октябре 1993 г. была прекращена деятельность всех местных Советов народных депутатов. Их функции до
избрания новых представительных органов и глав самоуправления были переданы соответствующим администрациям. В это время органы местного самоуправления в лице местных администраций временно снова вошли в систему
органов государственной власти. В марте 1994 г. в Архангельской и Вологодской областях начался процесс избрания представительных органов местного
самоуправления, который продолжался до декабря 1996 г. Одновременно проводилось правовое установление компетенции субъектов местного самоуправления, способов и характера их взаимодействия в федеральном законодательстве, законодательстве субъектов РФ, в уставах и нормативно-правовых актах
муниципальных образований. Во второй половине 1990-х гг. практическая деятельность по осуществлению местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях дала толчок к дальнейшему развитию правового статуса
субъектов местного самоуправления, разграничению компетенции органов местного самоуправления и государственной власти, попыткам органов местного
самоуправления добиться реального осуществления прав на создание необходимых условий (прежде всего материально-финансовой базы) для успешного
решения задач местного значения.
системы местного самоуправления на Европейском Севере РФ в 1990-е гг. (см.
приложение 1). При разработке периодизации истории развития местного самоуправления автором настоящего диссертационного исследования учитывались
темпы реформирования, политический и социально-экономический фон этого
процесса, конкретно-исторические условия формирования основных структурных составляющих системы местного самоуправления в исследуемом регионе,
а также становление правовой базы местного самоуправления на уровне РФ,
без которой были бы невозможны кардинальные преобразования на местах.
Проведенный анализ исторического материала позволяет считать правомерной следующую периодизацию процесса формирования современной системы местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях:
I этап – апрель 1990 – сентябрь 1993 г.;
II этап – октябрь 1993 – декабрь 1996 г.;
III этап – с января 1997 г. по настоящее время.
На протяжении первого этапа шел процесс зарождения системы местного
самоуправления. Характерной его чертой является то, что реформирование местной власти проходило в рамках советской системы. Оно было направлено на
превращение местных Советов из органов государственной власти на местах в
органы местного самоуправления. Этот этап начинается с принятия Закона
СССР об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства, который заложил правовую основу преобразований в этой области, провозгласив
местные Советы основным звеном в системе местного самоуправления. Однако
по Конституции РСФСР местные Советы продолжали входить в систему органов государственной власти. На выведение их из этой системы и утверждение
как самостоятельной ветви публичной власти были направлены дополнения и
изменения, внесенные в Конституцию в мае 1991 г. и апреле 1992 г., а также За-244
кон РСФСР о местном самоуправлении, вступивший в силу в августе 1991 г.
В период до сентября 1993 г. наблюдалось параллельное развитие двух
тенденций. С одной стороны, закладывались основы системы местного самоуправления. Шел процесс выведения местных Советов из системы органов государственной власти, их структура приводилась в соответствие с изменяющимся законодательством и запросами практики. Во второй половине 1991 г. в
представительных органах местных Советов исследуемого региона были созданы действенные малые Советы. В г. Архангельске из части депутатов городского и районных Советов был образован единый представительный орган – городское Собрание народных депутатов. Исполнительными органами местных
Советов стали местные администрации. Тем самым в Вологодской и Архангельской областях закладывались организационные основы для реформирования всей системы управления на местах. С другой стороны, в это же время проявилась тенденция последовательного встраивания местных администраций в
жесткую вертикаль исполнительной власти, которая получила дальнейшее развитие на следующем этапе. В обобщенном виде содержание первого этапа может быть сведено к незавершенной попытке реализации в рамках советской
системы идеи местного самоуправления в ее современном понимании (в качестве местной публичной власти, обладающей в установленных для нее пределах достаточной самостоятельностью).
С момента прекращения деятельности Советов в октябре 1993 г. начинается второй этап, на протяжении которого идет становление современной системы местного самоуправления на новой общественно-политической основе.
Этот этап начинается с осуществления так называемой «президентской реформы» (фактического возврата к местному государственному управлению), в результате которой исполнительная власть временно оттесняет на второй план
власть представительную. В новой Конституции РФ были закреплены принципы местного самоуправления, которые вступали в противоречие с существовавшей на тот момент в стране жесткой властной вертикалью. На уровне исследуемого региона на втором этапе создаются необходимые условия для вопло-245
щения в жизнь принятой на федеральном уровне современной модели местного
самоуправления. Несмотря на противоречивые политические процессы, происходившие в это время в обществе, формирование системы местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях не было остановлено. В регионах разрабатывалась правовая база, необходимая для проведения выборов в реформируемые органы местного самоуправления. В марте 1994 г. начинается избрание представительных органов местного самоуправления. На этом этапе в
обоих регионах оказался востребован такой важный институт, как местный референдум; начался процесс принятия уставов муниципальных образований; в
ряде городов активизировалось создание органов ТОС, получил широкое распространение институт старост. Опережающими темпами формирование системы местного самоуправления шло в Вологодской области. Законодательное
собрание Вологодской области (единственное в РФ) разработало Закон «О местном самоуправлении в Вологодской области» ранее появления соответствующего федерального закона.
В Архангельской и Вологодской областях при определении размера муниципальных образований выбор был сделан в пользу территорий, соответствующих административно-территориальным районам и крупным городам областного подчинения. Это было обусловлено конкретными социальноэкономическими условиями, сложившимися к моменту принятия решения (малочисленность населения районов, концентрация инфраструктуры в райцентрах, экономическая слабость большинства поселений). Сформированная на
этом этапе территориальная основа местного самоуправления без изменений
сохранилась до наших дней (исключение единственное – в 1999 г. в Архангельской области образовано новое муниципальное образование «Новая Земля»).
Со вступлением в силу в сентябре 1995 г. Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ» начался переход от
«президентской» системы управления на местах к реализации конституционных организационно-правовых принципов местного самоуправления. В новом
законе был развит и конкретизирован закрепленный в Конституции принцип246
самостоятельного решения местными сообществами вопросов местного значения. В это время разрабатывались необходимые для реализации этого принципа
на практике законы Архангельской и Вологодской областей, продолжали приниматься уставы муниципальных образований, избирались депутаты представительных органов самоуправления муниципальных образований и главы местного самоуправления.
Конец 1996 г. является важнейшим рубежом – к этому времени на территории исследуемых областей в целом сложилась современная система местного
самоуправления. Это выразилось в том, что были в главных чертах сформированы следующие структурные составляющие этой системы: ее территориальная, правовая и организационная основы. В декабре 1996 г. в Архангельской и
Вологодской областях завершился процесс избрания представительных органов
и должностных лиц местного самоуправления, а вместе с ним и «организационный» этап в истории становления современной системы местного самоуправления. К этому времени истекли полномочия назначенных глав местных администраций (глав местного самоуправления) и был завершен переход от «президентской» системы местного государственного управления к реализации организационно-правовых принципов, установленных Конституцией и Федеральным законом «Об общих принципах…». К числу этих принципов относятся
следующие: местное самоуправление должно действовать в рамках закона, исходя из интересов населения; для него является обязательным наличие выборных органов; местное самоуправление должно обладать собственной компетенцией, в пределах которой оно самостоятельно и действует под свою ответственность; для реализации своих полномочий местное самоуправление должно
быть обеспечено собственными ресурсами.
С января 1997 г. наступил третий этап развития системы местного самоуправления, продолжающийся и поныне. С этого времени система местного самоуправления уже не претерпевала каких-либо кардинальных перемен. На этом
этапе шло совершенствование правовых, развитие организационных и формирование финансово-экономических основ местного самоуправления. В связи с247
этим в Вологодской и Архангельской областях он может быть охарактеризован
как этап поступательного развития сложившейся системы местного самоуправления. Совершенствование правовой основы местного самоуправления в это
время было направлено в первую очередь на законодательное обеспечение
формирования финансово-экономической базы местного самоуправления и
функционирования муниципальных служб. В ходе апробации предусмотренных
законодательством моделей управления в ряде муниципальных образований
Архангельской и Вологодской областей шла их корректировка. Наибольшее
распространение в обоих областях получила модель «сильный глава муниципального образования – слабый представительный орган», при которой глава
муниципального образования, избираемый всем населением, председательствует на заседаниях представительного органа и возглавляет местную администрацию. Дальнейшее развитие получило территориальное общественное самоуправление. В Архангельской области, например, появилась такая его новая
форма, как сельская община.
На протяжении 1990-х гг. формировались субъекты местного самоуправления, менялся характер их взаимодействия (см. приложение 1). В начале исследуемого в диссертации периода местные Советы представляли местный
уровень государственной власти. В связи с этим полноценных субъектов местного самоуправления в это время не было. С мая 1991 г. органы местного самоуправления начинают постепенно выводиться из системы органов государственной власти, провозглашается их самостоятельность, очерчивается сфера
компетенции, предполагается формирование собственной финансовоэкономической базы. В это время закладывается законодательная основа для
становления субъектов местного самоуправления, к числу которых относятся
население (граждане), государство, местные Советы народных депутатов, существовавшие в то время территориально-административные единицы, органы
ТОС, местные администрации и их главы. В Архангельской и Вологодской областях администрации пришли на смену исполкомам осенью 1991 г. В ноябре
1991 г. главами администраций Архангельской и Вологодской областей нача-248
лось назначение глав местных администраций. В октябре 1993 г. была прекращена деятельность всех местных Советов народных депутатов. Их функции до
избрания новых представительных органов и глав самоуправления были переданы соответствующим администрациям. В это время органы местного самоуправления в лице местных администраций временно снова вошли в систему
органов государственной власти. В марте 1994 г. в Архангельской и Вологодской областях начался процесс избрания представительных органов местного
самоуправления, который продолжался до декабря 1996 г. Одновременно проводилось правовое установление компетенции субъектов местного самоуправления, способов и характера их взаимодействия в федеральном законодательстве, законодательстве субъектов РФ, в уставах и нормативно-правовых актах
муниципальных образований. Во второй половине 1990-х гг. практическая деятельность по осуществлению местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях дала толчок к дальнейшему развитию правового статуса
субъектов местного самоуправления, разграничению компетенции органов местного самоуправления и государственной власти, попыткам органов местного
самоуправления добиться реального осуществления прав на создание необходимых условий (прежде всего материально-финансовой базы) для успешного
решения задач местного значения.
ИЛИ
Поиск аналога
📕 Список литературы
🛒 Оформить заказ
⚡ Работу высылаем в течении 5 минут после оплаты.