Министерство финансов Российской империи в 1858 - 1903 гг.: организация и функционирование
|
Введение 3-25.
£ Глава 1. Этапы эволюции аппарата финансового ведомства 26-245.
1.1. Образование и формирование Министерства финансов
в первой половине XIX века 26-53.
1.2. Перестройка системы финансового управления в конце 50-х -
70-х гг. XIX века 53-115.
1.3. Расширение функций Министерства финансов в 80-х - начале 90-х гг.
XIX века 11 5-165.
1.4. Превращение финансового ведомства при С. Ю. Витте в «сверхминистерство». 165-245.
Глава 2. Аппарат Министерства финансов: внутренние взаимоотношения и организация
работы 246-306.
3.1. Руководитель финансового ведомства 246-258.
3.2. Чиновники Министерства финансов: административный и социальный статус,
основные принципы деятельности 258-306.
Заключение 307-314.
Приложения 315-375.
Библиографический список источников и литературы
£ Глава 1. Этапы эволюции аппарата финансового ведомства 26-245.
1.1. Образование и формирование Министерства финансов
в первой половине XIX века 26-53.
1.2. Перестройка системы финансового управления в конце 50-х -
70-х гг. XIX века 53-115.
1.3. Расширение функций Министерства финансов в 80-х - начале 90-х гг.
XIX века 11 5-165.
1.4. Превращение финансового ведомства при С. Ю. Витте в «сверхминистерство». 165-245.
Глава 2. Аппарат Министерства финансов: внутренние взаимоотношения и организация
работы 246-306.
3.1. Руководитель финансового ведомства 246-258.
3.2. Чиновники Министерства финансов: административный и социальный статус,
основные принципы деятельности 258-306.
Заключение 307-314.
Приложения 315-375.
Библиографический список источников и литературы
Долгие годы в нашей стране не обращали должного внимания на вопросы истории отдельных государственных учреждений России, их роли в жизни российского общества на различных этапах его развития. Но нельзя изучать реформы Е. Ф. Канкрина, М. X. Рейтерна, И. X. Бунге, С. Ю. Витте и при этом ничего не знать о тех структурах, в недрах которых происходили разработка и осуществление преобразований, о принципах взаимоотношений в системе власти, определявших их успех или неудачу, о тех людях, которые участвовали в разработке этих реформ, об интересах, которые двигали ими, об их взаимоотношениях внутри проводившей реформы ведомственной структуры.
Сейчас, когда перед российским обществом особенно остро стоит проблема эффективности работы государственных органов, необходимо обратиться к прошлому опыту и исследовать развитие государственных органов в России на всем протяжении ее истории. Это позволит нам лучше понять историю в целом, потому что «история каждого ведомства - это существенная часть истории той отрасли общественной жизни, которой оно «ведало».
Это относится и к экономической отрасли жизни общества, в которой традиционно для России огромную роль играл и играет государственный аппарат. По, по справедливому мнению Г. Г. Богомазова и Н. П. Дроздовой, «оценка роли и эффективности государственной деятельности в экономике России ... пока не доведена до операционального уровня, когда возможно сказать: больше - меньше, эффективно - не эффективно», на начальном уровне находится разработка конкретных методик комплексной оценки места и роли государства в обществе. Изучение развития отдельных структур государственного финансового управления позволил разработать и методики для такого анализа.
При изучении вопроса о роли государственной власти в управлении экономикой России в XIX в. принципиальное значение имеет исследование именно министерского управления, так как «именно министерства как орудия исполнительной власти, а не Ф официальные верховные учреждения государства, обладающие законодательными,судебными и координирующими политику функциями, были центром тяжести в системе российского правительства»’. Начиная с 1802 г. министры в России играли часто определяющую роль в осуществлении общегосударственной политики, отсутствие объединенного и ответственного правительства делало их совершенно независимыми распорядителями порученной им сферы управления. Проведение ими успешных преобразований зависело не только от личных их способностей и отношений с высшей властью, но и от степени готовности их ведомств, организационной структуры и личного состава к проведению реформ. Поэтому исследование развития организационной структуры и изменений в личном составе министерского аппарата, определение ведомственных задач и связи между ними и конкретными действиями министерства приобретает большое значение.
Одним из самых влиятельных министерств, оказывающим большое влияние не только на экономическое, но и на политическое развитие Российской империи в XIX веке было Министерство финансов (МФ), исследованию истории которого и посвящена данная работа.
Объектом исследования является Министерство финансов Российской империи второй половины XIX века.
Предметом исследования выступает аппарат Министерства финансов, его преобразование во второй половине XIX в., периодизация его развития.
Целью данной работы является всестороннее изучение развития всей системы государственного финансового управления второй половины XIX в. с решением следующих сквозных задач:
проследить возникновение, организационное развитие и процесс взаимодействия центральных и местных органов МФ;
выявить основные периоды в эволюции министерского аппарата;
проанализировать содержание и условия деятельности финансового ведомства, процесс его взаимодействия с высшими и другими центральными государственными учреждениями;
осветить особенности работы служащих МФ, взаимоотношений министра и его аппарата и изменения в личном составе министерства во второй половине XIX в.;
показать влияние интересов чиновничьего аппарата на проведение финансовых преобразований, их частое несоответствие задачам модернизации России.
Хронологические рамки диссертации определены как особенностями развития самого Министерства финансов, так и изменениями, происходившими в России в XIX - начале XX вв. Нижней хронологической границей определено начало разработки реформ Александра II, ускоривших модернизацию страны и приведших к серьезной перестройке всей ее финансовой системы и ускорению ее экономического развития. В финансовом ведомстве реформаторская деятельность началась с приходом в 1858 г. на министерский пост А. М. Княжевича, привлекшего к себе на работ}' целую плеяду молодых экономистов, подготовивших реформы, которые вывели министерство на качественно новый уровень функционирования и определили его курс на десятилетия.
Верхней хронологической границей определен 1903 г. - отставка с поста министра финансов С. Ю. Витте, при котором финансовое ведомство существовало как сверхминистерство. Ни до, ни после оно не имело столь обширных функций и не пользовалось таким авторитетом. Но уже в 1902 г. начинается распад сверхминистерства, ускорившийся после отставки Витте.
Методологическая основа и методы исследования Диссертация выполнена на основе важнейших методологических принципов научности, объективизма и историзма. Использовались также такие специальные методы исследования, как сравнительный и синхронистический (при рассмотрении общего и различного в эволюции Министерства финансов и других ведомств, некоторых финансовых структур России и западных стран), статистический (анализ количественного роста аппарата министерства, расходов на него, анализ данных формулярных списков и т. д.), ретроспективный (рассмотрение развития министерского аппарата на основе данных о его структуре в более поздний период) и др.
Диссертантом используется теория рациональной бюрократии М. Вебера и концепция «автономного государства» социолога Майкла Манна (Michael Mann), согласно которой государственная элита (бюрократия) действует автономно от остальной части общества, и организующая роль государства в экономическом развитии в большей степени определяется бюрократическими императивами .
ИсториографияИсследования по данной проблеме можно разбить на 1) работы, посвященные самому Министерству финансов в целом, и различным его структурам и подведомственным учреждениям в частности; 2) труды, исследующие условия службы финансовых чиновников и принципы внутриведомственного управления; 3) работы, посвященные лицам, занимавшим пост министра финансов, их деятельности на этом посту, а также деятельности других лиц финансового управления, и 4) исследования различных аспектов истории российской экономики и финансов XIX - начала XX в., в которых рассматривается роль финансового ведомства в экономической жизни России. Кроме того, для данной работы имеют значение и общие исследования истории государственного аппарата России XIX века и положения российского чиновничества.
Как отмечал А. Н. Куломзин, до 60-х гг. XIX в. истории российских финансов не существовало, а источники для нее были закрыты . Практически единственным исследованием истории финансового управления России была книга Д. А. Толстого , в которой прослеживалось его развитие до времен Екатерины II. Самые общие вопросы истории МФ рассматривались в четырехтомной работе И. С. Блиоха , главной идеей которой была невозможность бюрократическим путем установить порядок в финансовой сфере. В 70 - 90-е гг. в связи с дискуссией вокруг положения Государственного банка появились работы Д. И. Пихно, В. Т. Судейкина, Н. С. Петлина , носившие по преимуществу публицистический характер. Пихно был впервые поставлен вопрос о влиянии деятельности Государственного банка на централизацию денежных ресурсов в столице в ущерб провинции. В книге Судейкина была рассмотрена история старых дореформенных кредитных учреждений и был сделан вывод, что Государственный банк получил от них в наследство те черты (в первую очередь зависимость от МФ), которые мешают ему быть «нормальным» банком. Работа Петлина представляет особую ценность, так как написана бывшим чиновником банка.
Столетний юбилей учреждения министерств вызвал появление целого ряда ведомственных изданий, ему посвященных. В МФ был подготовлен обстоятельный двухтомный исторический очерк . В том же году был опубликован «Обзор деятельности Министерства финансов в царствование Александра III» . Впоследствии выходили юбилейные ведомственные издания, посвященные истории различных частей финансового ведомства". Созданные на основе архивных материалов (чаще всего сотрудниками самого министерства), с богатым фактическим материаюм эти труды на некоторое время «закрыли» тему, так как никго не обладал такими же возможностями для самостоятельного исследования.
Сейчас юбилейные издания являются ценнейшим источником по истории МФ. Но как исследования они, безусловно, устарели. В них деятельность министерства разбивается на периоды, совпадающие с рамками царствований российских императоров. А ведь уже в конце XIX в. у исследователей складывается понимание, что периодизация, ориентированная на царствование, несовершенна . Как справедливо отмечает В. Л. Степанов, в ведомственных изданиях МФ «при довольно систематическом изложении фактов отсутствуют какие-либо обобщения и выводы» ’, что, впрочем, и не могло являться целью этих своеобразных праздничных отчетов. В них «преимущественное внимание обращено на возможно полное и точное изложение правительственных взглядов» , и, естественно, что изданные самим министерством «они и могли носить только тенденциозный характер» .
После революции различные аспекты истории финансового ведомства лишь косвенно затрагивались в работах, посвященных экономической и социальной истории России.
В диссертации А. Ф. Вовчика (1947 г.) рассматривался вопрос создания и эволюции фабричной инспекции в России . Автор, справедливо считая причинами преобразований инспекции полицейские интересы царизма и классовые интересы капитала, не назвал не менее важной, на наш взгляд, причины, связанной с интересами финансовой бюрократии.
В 50 - 60-е гг. вышли фундаментальные работы И. Ф. Гиндина, посвященные деятельности Государственного банка . В них исследовался вопрос об использовании банка как инструмента общеэкономической политики, подчеркивается его отличие от центральных банков других стран, а также высказываются оригинальные взгляды на экономическую и финансовую политику министров финансов второй половины XIX в. В работе В. В. Вдовина по Крестьянскому банку основное внимание уделялось исследованию его взаимоотношений с Дворянским банком.
Труды Н. П. Ерошкина по истории государственных учреждений в России , имея немаловажное значение для рассмотрения истории развития общей системы дореволюционной системы управления, не затрагивали глубоко (это и не ставилось их целью) историю развития МФ.
В трудах Л. Е. Шепелева рассматривается подробно вопрос о подчиненности торгово- промышленной части Министерству финансов и вопросы, связанные с деятельностью его совещательных учреждений . Эти работы внесли ценный вклад в изучение развития этих министерских структур. Автор рассматривал ход дискуссии вокруг вопроса о подчинении управления торговлей и промышленностью, в его исследовании были впервые опубликованы многие архивные документы, посвященные этому вопросу. Ценность исследований Л. Е. Шепелева состоит и в том, что в них, едва ли не впервые, нашло место освещение взглядов чиновничьего аппарата МФ на проводимые преобразования.
Новая волна интереса к истории государственного управления, особенно в области выпущенном архивистами Санкт-Петербурга справочнике по высшим и центральным учреждениям Российской империи, содержатся ценные, хотя и краткие и не везде полные сведения об изменениях в структуре и компетенции различных частей МФ.
В 1995 г. вышла статья Б. В. Ананьича, в которой исследовалась деятельность Кредитной канцелярии и делался вывод, что она «была одним из главных рычагов управления финансовой системой империи»2’. Ю. А. Петров исследует вопрос о развитии сберегательных учреждений, об усилении влияния на них со стороны МФ24. В его работах проводится интересное сравнение с европейским опытом и делается вывод, что идеи, проекты, возникающие в России, имели опережающий характер.
В 1999 и 2001 гг. были опубликованы работы А. В. Бугрова25, посвященные истории Государственного банка и его московской конторы, в которых впервые приводились достаточно подробные сведения об устройстве банка и его филиалов. В статье В. В. Морозана рассматривается подробно история дореформенных государственных кредитных учреждений и раскрываются причины, приведшие к банковской реформе 1 860 г.26. В 2002 г. вышла работа Н. А. Проскуряковой «Земельные банки Российской империи»27, в которой рассматривается история учреждения, структура Крестьянского и Дворянского банков и принципы их взаимодействия с другими земельными банками. Автор отходит от традиции негативной оценки результатов деятельности этих кредитных учреждений, высказывает мнение об их большой роли в аграрных преобразованиях конца XIX - начала XX вв.
В работах М. М. Шумилова и В. А. Иванова исследуются местные учреждения России, в том числе и финансовые, рассматривается проблема их взаимоотношений с губернаторской властью и положение их чиновников во второй половине XIX века . В 1998 г. вышло обстоятельное исследование О. В. Моряковой, в котором подробно рассматривается система местного управления России при Николае I на основе архивных данных 15 губерний . Третья глава данной работы целиком посвящена органам местного управления МФ. Автор наглядно показала их забюрократизированность в николаевскую эпоху и провела анализ состава местного финансового чиновничества.
В 1995 г. небольшим тиражом вышла маленькая брошюрка, посвященная Омскому казначейству’0 и написанная, видимо, по заказу его чиновников. Она стала одной из первых подобных работ, численность и качество которых впоследствии будет возрастать. Их главная ценность - в привлечении местных архивов и наличии биографических материалов.
В диссертации Л. А. Кузнецовой’1 на примере Курской губернии рассмотрены особенности организации и деятельности местных финансовых учреждений, а также проведено исследование их состава, особенностей служебной карьеры их чиновников.
Но ни в одной из перечисленных работ после издания 1902 г. не было сделано попытки дать обзор общего ведомственного развития МФ, за рамками всех последних исследований остается пока целостная характеристика системы финансового управления.
В 2002 г. по случаю 200-летнего юбилея министерства вышел четырехтомник «Истории Министерства финансов России» , который продолжил традицию юбилейного издания 1902 г. (вплоть до структуры изложения). В «Истории», написанной совместно историками и экономистами, исследуется развитие МФ с 1903 г. Хотя изучаемые в этой работе вопросы выходят за хронологические рамки нашей работы, но на основании представленного в ней материала можно провести сравнение между развитием Министерства финансов до 1903 г. и после, проследить развитие и результаты преобразований, проведенных при С. Ю. Витте.
К исследованиям второй группы можно отнести только статью Б. Б. Дубенцова”, посвященную преобразованиям порядка государственной службы в финансовом ведомстве, в первую очередь связанным с повышением уровня образованности чиновников МФ.
Для рассмотрения нашей темы чрезвычайно важной является характеристика аппаратной политики министров финансов, что невозможно без исследования их биографий, взглядов на финансовую политику и государственную политику в целом. Комплексных исследований по этой теме немного. В работе С. Н. Петишкиной, изданной в 1995 г.’ , автор попыталась раскрыть идеальный тип министра финансов и сравнить с этим идеальным типом всех министров финансов XIX в. К сожаленью, малый объем работы не позволил автору произвести глубокий и последовательный анализ этого вопроса, кроме того, она содержала ряд неточностей35. В статье Д. Н. Шилова на основе биографических данных министров была сделана интересная попытка дать им комплексную характеристику, подчеркнуть их отличия от других высших государственных чиновников.
Значительно больше существует на данный момент исследований, посвященных отдельным лицам, занимавшим пост министра финансов, их деятельности на этом посту.
Из исследований, посвященных А. М. Княжевичу, можно выделить статью В. 'Г. Судейкина. В 1910 г. был опубликован биографический очерк, посвященный Рейтерну и подготовленный близко его знавшими людьми’8. В приложении к очерку были опубликованы записки Рейтерна, раскрывавшие его экономические взгляды. Особенно подробно в очерке рассматривалась железнодорожная политика Рейтерна. В западной историографии следует отметить статью Джекоба Киппа, в которой он представил Рейтерна как образец либерального бюрократа39.
В статье В. Г. Чернухи рассматривается карьера министра финансов в 1878 - 80 гг. С. А. Грейга и делается вывод о ее типичности для переломной эпохи, когда осуществлялся переход от традиционной системы назначения чиновников к профессиональной. При этом профпригодности самого Грейга дается негативная оценка.
В 1998 г. вышла работа В. Л. Степанова, посвященная Н. X. Бунге. По справедливому замечанию М. Ю. Лачаевой, она, по сути «положила начало давно назревшему, но непростому делу создания биографических исследований о выдающихся министрах дореволюционной России, в том числе и о руководителях министерства финансов» . В обстоятельной монографии В. Л. Степанова рассматриваются различные направления деятельности Бунге на посту министра финансов, дается высокая оценка его политике, которая заложила основы деятельности его преемника, И. А. Вышнеградского, изучение политики которого В. Л. Степанов также провел в одной из своих работ .
Особенно много имеется исследующих, посвященных С. Ю. Витте . В западной историографии следует отметить работу Т. X. Фон Лауэ, который считал, что в центре индустриализации России конца XIX в. стояла фигура министра финансов Витте .
Из работ, посвященных финансовым чиновникам неминистерского ранга, следует выделить исследования, посвященные К. К. Гроту , А. Л. Штигилицу и С. С. Татищеву . Во вступительной статье Л. Е. Шепелева, предваряющей воспоминания В. И. Ковалевского , дается описание жизни и карьеры этого ценного сотрудника Витте. В работе С. Г. Беляева , посвященной министру финансов времен первой мировой войны П. Л. Барку, содержится краткий очерк его карьеры в финансовом ведомстве.
Из исследований политики министерства в целом можно выделить исследования Н. X. Весселя, П. ГЕ Мигулина, М. М. Кашкарова, И. П. Табурно, П. И. Лященко, A. П. Погребинского, Е. Е. Хадонова и др..
Из работ, предметом изучения которых стали конкретные направления деятельности МФ в XIX - начале XX в., следует назвать статьи Ю. Н. Шебалдина, А. П. Корелина и B. Е. Юровского о бюджетной политике , книгу Т. М. Китаниной, в которой рассматривается хлеботорговая политика финансового ведомства, а так же вопрос о конфликте между МФ и Военным министерством вокруг хлебозаготовительной операции . В фундаментальных трудах В. С. Дякина рассматривается сельскохозяйственная политика МФ , податная политика стала предметом изучения в работе Н. И. Ананьич , железнодорожная - в работах А. М. Соловьевой, А. А. Лазуткина и И. Н. Слепнева , кредитная политика исследовалась в работах Б. В. Ананьича и С. К. Лебедева . В исследованиях П. В. Лизунова рассматривается
вопрос о контроле министерства над биржевой деятельностью3'.
Информацию о взаимодействиях Министерства финансов с другими > государственными учреждениями содержат их юбилейные издания и обзоры деятельности38.
Большое значение для рассмотрения данной темы имеет вопрос о степени влияния бюрократии на проведение финансовой политики. Ответить на него невозможно без рассмотрения самой природы российской бюрократии. Не считая дореволюционных публицистических работ, содержащих скорее эмоциональную, чем научную оценку39, вопрос о социальной природе, психологии, социокультурных и политических установках российской бюрократии XIX в. оставался без внимания исследователей, по той же причине, что и проблема развития государственных структур императорской России. Фундаментальные работы П. А. Зайончковского стали поворотным моментом, возродив интерес к теме «Роль бюрократии в истории России».
В зарубежной историографии проблема роли бюрократии в переходных обществах, коим признавалась Россия, обсуждалась на основе учения о рациональной бюрократии М. Вебера. Согласно разработанной великим немецким социологом теории рациональной » бюрократии при переходе к капиталистическому обществу происходит смена традиционной
бюрократии новой, рациональной, к основным характеристикам которой относятся: 1) компетенция каждого бюрократического уровня четко регламентирована, нормативно зафиксирована; 2) отделение выполняемой функции от личности служащего; 3) управленческая деятельность осуществляется постоянно; 4) иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации и образует основной принцип контроля за чиновником; 5) вся формальная виутриорганизационная деятельность осуществляется письменно, производится обязательная архивизация документов; 6) компетентность должностных лиц и в сфере своих
57 Лизунов ГЕ В. Биржевая реформа С. Ю. Витте И Исторический ежегодник. Омск, 2000. С.63-73; Он же. Санкт- Петербургская фондовая биржа
I Сам Вебер подчеркивал, что все это идеальный тип, на 100% нигде не воплощаемый.
Его теория подверглась переосмыслению в западной социологии, политологии и исторической науке второй половины XX в. В конце 50-х - 60-х гг. начинает утверждаться представление о бюрократии как об особой социальной силе, влияющей на политику. Большое значение имела дискуссия между американским историком Марком Раевым и немецким исследователем Х.-И. Торке . Если первый, критически анализируя российскую бюрократию и сравнивая ее с идеальной веберовской моделью, пришел к выводу, что в России не произошло перехода к рациональному типу, то Торке заявил о недопустимости сравнения. Отличие российской бюрократии, считал он, в идеологии личного интереса, отождествленном с государственным. Правда, Торке признавал, что после 1861 г. российская бюрократия приблизилась по своим характеристикам к западной.
В конце 70-х - начале 80-х гг. Фред Риггз объяснял всевластие бюрократии в России тем, что в переходных обществах административный аппарат модернизируется быстрее, чем • политическая система . Политическая роль бюрократии уже не вызывает ни у кого сомнения.
Роль бюрократии в индустриализации и модернизации России рассматривают в своих трудах А. I ершенкрон и Дон К. Роуни . В этот период особое внимание уделяется проблемам борьбы внутри бюрократии, А. Рибером и С. Блэком исследуется вопрос о наличии различных бюрократических групп, причем намечается отказ от огульного деления на «либеральных» и «консервативных», «прогрессивных» и «реакционных». Ими выделяются следующие группы: 1) традиционная, строящаяся на основе отношений «патрон-клиент» (знатные семейства, близкие ко двору); 2) заинтересованные группы в правительственном аппарате (министериалы по Веберу); 3) объединение бюрократии с предпринимателями и другими неправительственными группами; 4) ме^тничковая группа (губернаторы) и 5) свободные пловцы, легко перемещающиеся из ведомства в ведомство чиновники высшего ранга.
В конце 80-х - 90-е гг. из-за изменений, происходивших в нашей стране, интерес к проблеме бюрократии у западной историографии теряется, зато просыпается в России. Особенный интерес представляет работа Л. Е. Шепелева и статьи Л. Ф. Писарьковой, в которых анализировались изменения в социальном составе чиновничества с петровских времен до Николая 1 и рассматривались причины взятничества и злоупотреблений .
Во время круглого стола, прошедшего в начале 1998 г. и посвященного теме «Власть и реформы в России», О. А. Омельченко призвал историков к учету позиций российской бюрократии при изучении преобразований в России XIX в., подчеркивая, что по многим вопросам она имела особое мнение . В сборнике, посвященном 60-летию профессора В. В. Журавлева, А. К. Сорокин справедливо отмечает, что необходимо осознание роли бюрократии, как «персонификации» государства, в действиях представителей которой «проявлялось стремление установить не только государственный, но и личный контроль над функционированием капиталистической промышленности» .
Источниковая база диссертации
Важнейшими неопубликованными источниками по этой теме являются документы архива Министерства финансов, хранящиеся прежде всего в Российском государственном историческом архиве и сосредоточенные в фондах: Департамента МФ (ф.559), Общей канцелярии МФ (ф.560), Секретной канцелярии МФ (ф.561), Департамента государственного казначейства (ф.565 и 566), Департамента разных податей и сборов (ф.571), Департамента окладных сборов (ф.573). Департамента неокладных сборов (ф.574), Главного управления неокладных сборов и казенной продажи нитей (ф.575). Кредитной канцелярии (ф.583), Государственного банка (ф.587), Департамента мануфактур и торговли (ф.20), Департамента таможенных сборов (ф.21), Горного департамента (ф.37), Коммерц-коллегии (ф.13). В них содержатся важнейшие документы по всем важнейшим внутренним преобразованиям министерства, о его структуре, принципах разделения компетенции и личном составе, внутриведомственная переписка, в том числе и с местными финансовыми учреждениями, результаты ревизий, записки различных лиц на имя министра финансов с предложениями о перестройке и изменении принципов деятельности различных частей и министерства в целом.
Особенное значение имеет фонд Общей канцелярии, являвшейся своеобразным нервным центром министерства, связующим звеном между министром и аппаратом. Сведения, которые министр требовал о деятельности различных частей министерства поступали через канцелярию, которая вела соответствующую переписку. В нее поступали различные ходатайства финансовых чиновников, сведения о переменах по службе, о награждении т. п. Через Общую канцелярию осуществлялась связь министра финансов с высшими учреждениями и другими ведомствами. В архиве канцелярии хранится чрезвычайно интересное дело «О преобразовании учреждений Министерства финансов в 1860 - 1862 гг.», приводимое нами в приложениях, и другие документы о структуре МФ в разные периоды его существования.
До 90-х гг. XX в. изучение этих фондов было фрагментарно. Основной интерес исследователями был проявлен к документам, связанным с определением направления политики министерства, взаимоотношениями министерства и частнокапиталистических структур. Исследование многих внутренних делопроизводственных документов не производилось.
Кроме архивных документов МФ интерес для нашего исследования представляют документы Комитета министров (ф.1263) и Государственного совета (ф.1149, 1152, 1160), в которых содержатся представления Министерства финансов об изменении его штатов и структуры.
В фонде 1349 содержатся формулярные списки чиновников МФ до 1855 г., дающие представления об их социальном и имущественном положении, о их образовательном уровне и этапах их карьеры. К сожалению, формулярные списки чиновников МФ второй половины XIX в. сохранились хуже и разбросаны по самым разным фондам, что делает крайне сложным их комплексное исследование.
Опубликованные источники по теме исследования можно разбить на следующие группы: законодательные материалы; справочные издания; ведомственные издания и другие официальные документы; воспоминания, дневники и переписка чиновников МФ; воспоминания, дневники и переписка других лиц; экономические труды министров финансов и публицистические выступления разных лиц по вопросам финансовой и экономической политики; материалы периодической печати.
Законодательные материалы сосредоточены в трех собраниях Полного собрания законов Российской империи. В них содержатся сведения о важнейших изменениях в составе, структуре, компетенции МФ. Но данный источник далеко не полон. Г. М. Горфейн отметил, что в нем нет, например, сведений об образовании двух важнейших отделений Департамента торговли и мануфактур - торговых сборов и статистического . Недостающие сведения можно найти в Собраниях узаконений и распоряжений правительства и «Правительственном вестнике», - официальном органе периодической печати. Существующие законодательные положения закреплялись в Сводах законов Российской империи разных годов издания. Но нужно отметить, что многие важные преобразования отдельных частей министерства вообще не нашли своего законодательного отражения.
Среди справочных изданий для исследования изменений в личном составе министерства важнейшими являются ежегодные издания «Адрес-календаря» («Адрес- календарь. Общая роспись начальствующих и прочих должностных лиц по всем управлениям в Российской империи»), «Общие составы Министерства финансов», «Список российских посольств, миссий, консульств и агентов Министерства финансов за границей».
Циркуляры МФ и его отдельных частей, различные постановления, инструкции и ведомственные правила содержатся в отдельных изданиях и разнообразных сборниках , а также в периодических изданиях МФ: в «Указателе правительственных распоряжений по
Министерству финансов» и в «Вестнике финансов, промышленности и торговли».
Печатные записки МФ и других ведомств, опубликованные журналы заседаний и труды различных комитетов и комиссий, посвященные подготовке различных преобразований, отражают позиции этих МФ, его чиновников в решении разнообразных государственных вопросов.
Важнейшими источниками по данной теме являются разнообразные отчеты его частей и подведомственных ему мест, которые дают представления о масштабе и эффективности их деятельности, выявить проблемы, возникавшие в повседневной работе.
В сборнике «Судьбы России» опубликованы важнейшие программные записки министров финансов и других высокопоставленных финансовых чиновников о финансах и экономике России, о задачах МФ по их развитию.
Исключительное значение для рассмотрения вопроса о росте расходов на аппарат МФ и о злоупотреблениях финансовых чиновников имеют всеподданнейшие отчеты государственного контролера и отчеты Государственного контроля .
Важным источником для данной темы является мемуарная литература. Это прежде всего воспоминания и дневники чиновников МФ, а также чиновников других ведомств, которые «содержат порой уникальный, почти отсутствующий в других источниках материал, позволяющий обогатить и расширить наши представления о внутреннем мире чиновничества, выявить свойственные его разным слоям интересы, привычки, настроения, черты характера, быта, нравы, отношение к службе, правительству, царю, к другим сословиям, наконец, к обществу в целом»". Этот тип источников хранит для нас сведения о «подводных течениях» бюрократического мира, об обратной, неофициальной «подкладке» многих принятых решений.
Воспоминания управляющего Государственным банком Е. И. Ламанского знакомят нас с событиями вокруг преобразования кредитных учреждений и первых лет работы Государственного банка, в них дается характеристика А. М. Княжевичу, Ю. А. Гагейместеру и М. X. Рейтерну76 . Но большая часть воспоминаний носит публицистический характер, автор ставит их целью полемику со сторонниками казенного устройства государственного банка. Такие же задачи стояли перед бывшим чиновником Государственного банка Ф. А. Юргенсом, автором воспоминаний о самом Е. И. Ламанском .
Воспоминания чиновников Главного выкупного учреждения, находившегося в ведении МФ, П. А. Кускова и А. В. Эвальда восстанавливают его внутреннюю служебную обстановку . В воспоминаниях чиновника Горного департамента и писателя К. А. Скальковского даны яркие характеристики высшего руководства Министерства финансов и Горного департамента, переданы посвященные им исторические анекдоты . Но к его свидетельствам следует относиться с большой долей осторожности, - писатель часто возобладал над очевидцем, что отмечал близко знавший автора А. А. Плещеев.
Воспоминания Ф. Ф. Воропонова содержат свидетельство о первых годах работы Крестьянского банка.
Описанию личности министра финансов Н. X. Бунге посвящены воспоминания управляющего Крестьянским и Дворянским банками Е. Э. Картавцева .
Воспоминания высокопоставленного чиновника МФ Ф. Г. Тернера, большая часть карьеры которого пришлась на службу в этом ведомстве, содержат бесценные данные о всех перипетиях внутренней жизни министерства и его взаимоотношениях с другими государственными структурами.
Воспоминания товарища министра финансов В. И. Ковалевского содержат ценные характеристики министров Бунге, Вышнеградского, Витте, директора Департамента окладных сборов А. А. Рихтера.
О становлении фабричной инспекции и отношении к ней Н. X. Бунге и И. А. Вышнеградского, о первых трудностях в ее работе рассказывает в своих воспоминаниях первый московский фабричный инспектор И. И. Янжул.
Исключительное значение имеют мемуары С. Ю. Витте, основанные на значительной коллекции документов. Мемуары носят тенденциозный характер, так как, по замечанию А. В. Игнатьева, целью их написания было самооправдание, сведение счетов и передача опыта потомкам. Необходимо подчеркнуть, что хотя сам автор не рассчитывал на прижизненное их опубликование, но собирался использовать их частично для » прижизненной борьбы с политическими противниками и «как никто другой с величайшим усердием всеми средствами насаждал собственные версии и трактовки важнейших событий времени своего пребывания у власти» . Воспоминания содержат живые характеристики многих чиновников МФ, раскрывают многие причины и механизмы реформ, проведенных в конце XIX - начале XX вв.: денежной, принятия новых уставов Государственного, Крестьянского и Дворянского банков, введения винной монополии, реформы управления торговлей и промышленностью. Яркое, хотя и тенденциозное освещение получил вопрос взаимоотношений МФ с другими ведомствами.
Воспоминания В. Н. Коковцова (товарища министра финансов при Витте, министра финансов в 1904 - 1905 и 1906 - 1914 гг.) начинаются с 191 1 г., со времени его деятельности на посту председателя Совета министров, но в них есть ценная информация и о времени его нахождения в Государственной канцелярии и МФ в период министерства Вигге, дается описание взаимоотношений этих государственных деятелей, дается характеристика товарищу министра финансов А. Я. Антоновичу91 . При изучении этой информации нужно помнить о крайне напряженных отношениях между Коковцовым и Витте после 1904 г. В воспоминаниях Коковцова также содержится краткая характеристика его собственной финансовой и экономической политики, которая позволяет провести сравнение деятельности МФ до и после 1903 г.
Большой интерес представляют воспоминания чиновника Б. В. Лопухина , который с 1894 г. служил в МФ, Государственном контроле и канцелярии Государственного совета. Он встречался с С. Ю. Витте и другими высокопоставленными чиновниками, знал всю бюрократическую "кухню" и в своих воспоминаниях показал редкую осведомленность как о деятельности финансовых органов.
Очень ценными являются воспоминания рядовых чиновников, таких как таможенный чиновник С. Р. Минцлов . В его воспоминаниях описана жизнь одной из незначительных таможен и ее чиновников, описывается их быт, представлена обыденная, непарадная сторона финансового управления на низшем уровне.
Ценные сведения содержаться в воспоминаниях и дневниках министров и чиновников других ведомств: П. А. Валуева, Д. А. Милютина, А. И. Дельвига. В. Н. Ламздорфа, А. А. Половцова, А. П. Извольского и др. . Особенно большой интерес представляют дневники П. А. Валуева, Д. А. Милютина и А. А. Половцова, эти люди непосредственно контактировали с высшим финансовым руководством, и они дают в своих дневниках не всегда объективные, но зато яркие, насыщенные фактическим материалом, характеристики министров финансов и их политики, описывают их взаимоотношен
Сейчас, когда перед российским обществом особенно остро стоит проблема эффективности работы государственных органов, необходимо обратиться к прошлому опыту и исследовать развитие государственных органов в России на всем протяжении ее истории. Это позволит нам лучше понять историю в целом, потому что «история каждого ведомства - это существенная часть истории той отрасли общественной жизни, которой оно «ведало».
Это относится и к экономической отрасли жизни общества, в которой традиционно для России огромную роль играл и играет государственный аппарат. По, по справедливому мнению Г. Г. Богомазова и Н. П. Дроздовой, «оценка роли и эффективности государственной деятельности в экономике России ... пока не доведена до операционального уровня, когда возможно сказать: больше - меньше, эффективно - не эффективно», на начальном уровне находится разработка конкретных методик комплексной оценки места и роли государства в обществе. Изучение развития отдельных структур государственного финансового управления позволил разработать и методики для такого анализа.
При изучении вопроса о роли государственной власти в управлении экономикой России в XIX в. принципиальное значение имеет исследование именно министерского управления, так как «именно министерства как орудия исполнительной власти, а не Ф официальные верховные учреждения государства, обладающие законодательными,судебными и координирующими политику функциями, были центром тяжести в системе российского правительства»’. Начиная с 1802 г. министры в России играли часто определяющую роль в осуществлении общегосударственной политики, отсутствие объединенного и ответственного правительства делало их совершенно независимыми распорядителями порученной им сферы управления. Проведение ими успешных преобразований зависело не только от личных их способностей и отношений с высшей властью, но и от степени готовности их ведомств, организационной структуры и личного состава к проведению реформ. Поэтому исследование развития организационной структуры и изменений в личном составе министерского аппарата, определение ведомственных задач и связи между ними и конкретными действиями министерства приобретает большое значение.
Одним из самых влиятельных министерств, оказывающим большое влияние не только на экономическое, но и на политическое развитие Российской империи в XIX веке было Министерство финансов (МФ), исследованию истории которого и посвящена данная работа.
Объектом исследования является Министерство финансов Российской империи второй половины XIX века.
Предметом исследования выступает аппарат Министерства финансов, его преобразование во второй половине XIX в., периодизация его развития.
Целью данной работы является всестороннее изучение развития всей системы государственного финансового управления второй половины XIX в. с решением следующих сквозных задач:
проследить возникновение, организационное развитие и процесс взаимодействия центральных и местных органов МФ;
выявить основные периоды в эволюции министерского аппарата;
проанализировать содержание и условия деятельности финансового ведомства, процесс его взаимодействия с высшими и другими центральными государственными учреждениями;
осветить особенности работы служащих МФ, взаимоотношений министра и его аппарата и изменения в личном составе министерства во второй половине XIX в.;
показать влияние интересов чиновничьего аппарата на проведение финансовых преобразований, их частое несоответствие задачам модернизации России.
Хронологические рамки диссертации определены как особенностями развития самого Министерства финансов, так и изменениями, происходившими в России в XIX - начале XX вв. Нижней хронологической границей определено начало разработки реформ Александра II, ускоривших модернизацию страны и приведших к серьезной перестройке всей ее финансовой системы и ускорению ее экономического развития. В финансовом ведомстве реформаторская деятельность началась с приходом в 1858 г. на министерский пост А. М. Княжевича, привлекшего к себе на работ}' целую плеяду молодых экономистов, подготовивших реформы, которые вывели министерство на качественно новый уровень функционирования и определили его курс на десятилетия.
Верхней хронологической границей определен 1903 г. - отставка с поста министра финансов С. Ю. Витте, при котором финансовое ведомство существовало как сверхминистерство. Ни до, ни после оно не имело столь обширных функций и не пользовалось таким авторитетом. Но уже в 1902 г. начинается распад сверхминистерства, ускорившийся после отставки Витте.
Методологическая основа и методы исследования Диссертация выполнена на основе важнейших методологических принципов научности, объективизма и историзма. Использовались также такие специальные методы исследования, как сравнительный и синхронистический (при рассмотрении общего и различного в эволюции Министерства финансов и других ведомств, некоторых финансовых структур России и западных стран), статистический (анализ количественного роста аппарата министерства, расходов на него, анализ данных формулярных списков и т. д.), ретроспективный (рассмотрение развития министерского аппарата на основе данных о его структуре в более поздний период) и др.
Диссертантом используется теория рациональной бюрократии М. Вебера и концепция «автономного государства» социолога Майкла Манна (Michael Mann), согласно которой государственная элита (бюрократия) действует автономно от остальной части общества, и организующая роль государства в экономическом развитии в большей степени определяется бюрократическими императивами .
ИсториографияИсследования по данной проблеме можно разбить на 1) работы, посвященные самому Министерству финансов в целом, и различным его структурам и подведомственным учреждениям в частности; 2) труды, исследующие условия службы финансовых чиновников и принципы внутриведомственного управления; 3) работы, посвященные лицам, занимавшим пост министра финансов, их деятельности на этом посту, а также деятельности других лиц финансового управления, и 4) исследования различных аспектов истории российской экономики и финансов XIX - начала XX в., в которых рассматривается роль финансового ведомства в экономической жизни России. Кроме того, для данной работы имеют значение и общие исследования истории государственного аппарата России XIX века и положения российского чиновничества.
Как отмечал А. Н. Куломзин, до 60-х гг. XIX в. истории российских финансов не существовало, а источники для нее были закрыты . Практически единственным исследованием истории финансового управления России была книга Д. А. Толстого , в которой прослеживалось его развитие до времен Екатерины II. Самые общие вопросы истории МФ рассматривались в четырехтомной работе И. С. Блиоха , главной идеей которой была невозможность бюрократическим путем установить порядок в финансовой сфере. В 70 - 90-е гг. в связи с дискуссией вокруг положения Государственного банка появились работы Д. И. Пихно, В. Т. Судейкина, Н. С. Петлина , носившие по преимуществу публицистический характер. Пихно был впервые поставлен вопрос о влиянии деятельности Государственного банка на централизацию денежных ресурсов в столице в ущерб провинции. В книге Судейкина была рассмотрена история старых дореформенных кредитных учреждений и был сделан вывод, что Государственный банк получил от них в наследство те черты (в первую очередь зависимость от МФ), которые мешают ему быть «нормальным» банком. Работа Петлина представляет особую ценность, так как написана бывшим чиновником банка.
Столетний юбилей учреждения министерств вызвал появление целого ряда ведомственных изданий, ему посвященных. В МФ был подготовлен обстоятельный двухтомный исторический очерк . В том же году был опубликован «Обзор деятельности Министерства финансов в царствование Александра III» . Впоследствии выходили юбилейные ведомственные издания, посвященные истории различных частей финансового ведомства". Созданные на основе архивных материалов (чаще всего сотрудниками самого министерства), с богатым фактическим материаюм эти труды на некоторое время «закрыли» тему, так как никго не обладал такими же возможностями для самостоятельного исследования.
Сейчас юбилейные издания являются ценнейшим источником по истории МФ. Но как исследования они, безусловно, устарели. В них деятельность министерства разбивается на периоды, совпадающие с рамками царствований российских императоров. А ведь уже в конце XIX в. у исследователей складывается понимание, что периодизация, ориентированная на царствование, несовершенна . Как справедливо отмечает В. Л. Степанов, в ведомственных изданиях МФ «при довольно систематическом изложении фактов отсутствуют какие-либо обобщения и выводы» ’, что, впрочем, и не могло являться целью этих своеобразных праздничных отчетов. В них «преимущественное внимание обращено на возможно полное и точное изложение правительственных взглядов» , и, естественно, что изданные самим министерством «они и могли носить только тенденциозный характер» .
После революции различные аспекты истории финансового ведомства лишь косвенно затрагивались в работах, посвященных экономической и социальной истории России.
В диссертации А. Ф. Вовчика (1947 г.) рассматривался вопрос создания и эволюции фабричной инспекции в России . Автор, справедливо считая причинами преобразований инспекции полицейские интересы царизма и классовые интересы капитала, не назвал не менее важной, на наш взгляд, причины, связанной с интересами финансовой бюрократии.
В 50 - 60-е гг. вышли фундаментальные работы И. Ф. Гиндина, посвященные деятельности Государственного банка . В них исследовался вопрос об использовании банка как инструмента общеэкономической политики, подчеркивается его отличие от центральных банков других стран, а также высказываются оригинальные взгляды на экономическую и финансовую политику министров финансов второй половины XIX в. В работе В. В. Вдовина по Крестьянскому банку основное внимание уделялось исследованию его взаимоотношений с Дворянским банком.
Труды Н. П. Ерошкина по истории государственных учреждений в России , имея немаловажное значение для рассмотрения истории развития общей системы дореволюционной системы управления, не затрагивали глубоко (это и не ставилось их целью) историю развития МФ.
В трудах Л. Е. Шепелева рассматривается подробно вопрос о подчиненности торгово- промышленной части Министерству финансов и вопросы, связанные с деятельностью его совещательных учреждений . Эти работы внесли ценный вклад в изучение развития этих министерских структур. Автор рассматривал ход дискуссии вокруг вопроса о подчинении управления торговлей и промышленностью, в его исследовании были впервые опубликованы многие архивные документы, посвященные этому вопросу. Ценность исследований Л. Е. Шепелева состоит и в том, что в них, едва ли не впервые, нашло место освещение взглядов чиновничьего аппарата МФ на проводимые преобразования.
Новая волна интереса к истории государственного управления, особенно в области выпущенном архивистами Санкт-Петербурга справочнике по высшим и центральным учреждениям Российской империи, содержатся ценные, хотя и краткие и не везде полные сведения об изменениях в структуре и компетенции различных частей МФ.
В 1995 г. вышла статья Б. В. Ананьича, в которой исследовалась деятельность Кредитной канцелярии и делался вывод, что она «была одним из главных рычагов управления финансовой системой империи»2’. Ю. А. Петров исследует вопрос о развитии сберегательных учреждений, об усилении влияния на них со стороны МФ24. В его работах проводится интересное сравнение с европейским опытом и делается вывод, что идеи, проекты, возникающие в России, имели опережающий характер.
В 1999 и 2001 гг. были опубликованы работы А. В. Бугрова25, посвященные истории Государственного банка и его московской конторы, в которых впервые приводились достаточно подробные сведения об устройстве банка и его филиалов. В статье В. В. Морозана рассматривается подробно история дореформенных государственных кредитных учреждений и раскрываются причины, приведшие к банковской реформе 1 860 г.26. В 2002 г. вышла работа Н. А. Проскуряковой «Земельные банки Российской империи»27, в которой рассматривается история учреждения, структура Крестьянского и Дворянского банков и принципы их взаимодействия с другими земельными банками. Автор отходит от традиции негативной оценки результатов деятельности этих кредитных учреждений, высказывает мнение об их большой роли в аграрных преобразованиях конца XIX - начала XX вв.
В работах М. М. Шумилова и В. А. Иванова исследуются местные учреждения России, в том числе и финансовые, рассматривается проблема их взаимоотношений с губернаторской властью и положение их чиновников во второй половине XIX века . В 1998 г. вышло обстоятельное исследование О. В. Моряковой, в котором подробно рассматривается система местного управления России при Николае I на основе архивных данных 15 губерний . Третья глава данной работы целиком посвящена органам местного управления МФ. Автор наглядно показала их забюрократизированность в николаевскую эпоху и провела анализ состава местного финансового чиновничества.
В 1995 г. небольшим тиражом вышла маленькая брошюрка, посвященная Омскому казначейству’0 и написанная, видимо, по заказу его чиновников. Она стала одной из первых подобных работ, численность и качество которых впоследствии будет возрастать. Их главная ценность - в привлечении местных архивов и наличии биографических материалов.
В диссертации Л. А. Кузнецовой’1 на примере Курской губернии рассмотрены особенности организации и деятельности местных финансовых учреждений, а также проведено исследование их состава, особенностей служебной карьеры их чиновников.
Но ни в одной из перечисленных работ после издания 1902 г. не было сделано попытки дать обзор общего ведомственного развития МФ, за рамками всех последних исследований остается пока целостная характеристика системы финансового управления.
В 2002 г. по случаю 200-летнего юбилея министерства вышел четырехтомник «Истории Министерства финансов России» , который продолжил традицию юбилейного издания 1902 г. (вплоть до структуры изложения). В «Истории», написанной совместно историками и экономистами, исследуется развитие МФ с 1903 г. Хотя изучаемые в этой работе вопросы выходят за хронологические рамки нашей работы, но на основании представленного в ней материала можно провести сравнение между развитием Министерства финансов до 1903 г. и после, проследить развитие и результаты преобразований, проведенных при С. Ю. Витте.
К исследованиям второй группы можно отнести только статью Б. Б. Дубенцова”, посвященную преобразованиям порядка государственной службы в финансовом ведомстве, в первую очередь связанным с повышением уровня образованности чиновников МФ.
Для рассмотрения нашей темы чрезвычайно важной является характеристика аппаратной политики министров финансов, что невозможно без исследования их биографий, взглядов на финансовую политику и государственную политику в целом. Комплексных исследований по этой теме немного. В работе С. Н. Петишкиной, изданной в 1995 г.’ , автор попыталась раскрыть идеальный тип министра финансов и сравнить с этим идеальным типом всех министров финансов XIX в. К сожаленью, малый объем работы не позволил автору произвести глубокий и последовательный анализ этого вопроса, кроме того, она содержала ряд неточностей35. В статье Д. Н. Шилова на основе биографических данных министров была сделана интересная попытка дать им комплексную характеристику, подчеркнуть их отличия от других высших государственных чиновников.
Значительно больше существует на данный момент исследований, посвященных отдельным лицам, занимавшим пост министра финансов, их деятельности на этом посту.
Из исследований, посвященных А. М. Княжевичу, можно выделить статью В. 'Г. Судейкина. В 1910 г. был опубликован биографический очерк, посвященный Рейтерну и подготовленный близко его знавшими людьми’8. В приложении к очерку были опубликованы записки Рейтерна, раскрывавшие его экономические взгляды. Особенно подробно в очерке рассматривалась железнодорожная политика Рейтерна. В западной историографии следует отметить статью Джекоба Киппа, в которой он представил Рейтерна как образец либерального бюрократа39.
В статье В. Г. Чернухи рассматривается карьера министра финансов в 1878 - 80 гг. С. А. Грейга и делается вывод о ее типичности для переломной эпохи, когда осуществлялся переход от традиционной системы назначения чиновников к профессиональной. При этом профпригодности самого Грейга дается негативная оценка.
В 1998 г. вышла работа В. Л. Степанова, посвященная Н. X. Бунге. По справедливому замечанию М. Ю. Лачаевой, она, по сути «положила начало давно назревшему, но непростому делу создания биографических исследований о выдающихся министрах дореволюционной России, в том числе и о руководителях министерства финансов» . В обстоятельной монографии В. Л. Степанова рассматриваются различные направления деятельности Бунге на посту министра финансов, дается высокая оценка его политике, которая заложила основы деятельности его преемника, И. А. Вышнеградского, изучение политики которого В. Л. Степанов также провел в одной из своих работ .
Особенно много имеется исследующих, посвященных С. Ю. Витте . В западной историографии следует отметить работу Т. X. Фон Лауэ, который считал, что в центре индустриализации России конца XIX в. стояла фигура министра финансов Витте .
Из работ, посвященных финансовым чиновникам неминистерского ранга, следует выделить исследования, посвященные К. К. Гроту , А. Л. Штигилицу и С. С. Татищеву . Во вступительной статье Л. Е. Шепелева, предваряющей воспоминания В. И. Ковалевского , дается описание жизни и карьеры этого ценного сотрудника Витте. В работе С. Г. Беляева , посвященной министру финансов времен первой мировой войны П. Л. Барку, содержится краткий очерк его карьеры в финансовом ведомстве.
Из исследований политики министерства в целом можно выделить исследования Н. X. Весселя, П. ГЕ Мигулина, М. М. Кашкарова, И. П. Табурно, П. И. Лященко, A. П. Погребинского, Е. Е. Хадонова и др..
Из работ, предметом изучения которых стали конкретные направления деятельности МФ в XIX - начале XX в., следует назвать статьи Ю. Н. Шебалдина, А. П. Корелина и B. Е. Юровского о бюджетной политике , книгу Т. М. Китаниной, в которой рассматривается хлеботорговая политика финансового ведомства, а так же вопрос о конфликте между МФ и Военным министерством вокруг хлебозаготовительной операции . В фундаментальных трудах В. С. Дякина рассматривается сельскохозяйственная политика МФ , податная политика стала предметом изучения в работе Н. И. Ананьич , железнодорожная - в работах А. М. Соловьевой, А. А. Лазуткина и И. Н. Слепнева , кредитная политика исследовалась в работах Б. В. Ананьича и С. К. Лебедева . В исследованиях П. В. Лизунова рассматривается
вопрос о контроле министерства над биржевой деятельностью3'.
Информацию о взаимодействиях Министерства финансов с другими > государственными учреждениями содержат их юбилейные издания и обзоры деятельности38.
Большое значение для рассмотрения данной темы имеет вопрос о степени влияния бюрократии на проведение финансовой политики. Ответить на него невозможно без рассмотрения самой природы российской бюрократии. Не считая дореволюционных публицистических работ, содержащих скорее эмоциональную, чем научную оценку39, вопрос о социальной природе, психологии, социокультурных и политических установках российской бюрократии XIX в. оставался без внимания исследователей, по той же причине, что и проблема развития государственных структур императорской России. Фундаментальные работы П. А. Зайончковского стали поворотным моментом, возродив интерес к теме «Роль бюрократии в истории России».
В зарубежной историографии проблема роли бюрократии в переходных обществах, коим признавалась Россия, обсуждалась на основе учения о рациональной бюрократии М. Вебера. Согласно разработанной великим немецким социологом теории рациональной » бюрократии при переходе к капиталистическому обществу происходит смена традиционной
бюрократии новой, рациональной, к основным характеристикам которой относятся: 1) компетенция каждого бюрократического уровня четко регламентирована, нормативно зафиксирована; 2) отделение выполняемой функции от личности служащего; 3) управленческая деятельность осуществляется постоянно; 4) иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации и образует основной принцип контроля за чиновником; 5) вся формальная виутриорганизационная деятельность осуществляется письменно, производится обязательная архивизация документов; 6) компетентность должностных лиц и в сфере своих
57 Лизунов ГЕ В. Биржевая реформа С. Ю. Витте И Исторический ежегодник. Омск, 2000. С.63-73; Он же. Санкт- Петербургская фондовая биржа
I Сам Вебер подчеркивал, что все это идеальный тип, на 100% нигде не воплощаемый.
Его теория подверглась переосмыслению в западной социологии, политологии и исторической науке второй половины XX в. В конце 50-х - 60-х гг. начинает утверждаться представление о бюрократии как об особой социальной силе, влияющей на политику. Большое значение имела дискуссия между американским историком Марком Раевым и немецким исследователем Х.-И. Торке . Если первый, критически анализируя российскую бюрократию и сравнивая ее с идеальной веберовской моделью, пришел к выводу, что в России не произошло перехода к рациональному типу, то Торке заявил о недопустимости сравнения. Отличие российской бюрократии, считал он, в идеологии личного интереса, отождествленном с государственным. Правда, Торке признавал, что после 1861 г. российская бюрократия приблизилась по своим характеристикам к западной.
В конце 70-х - начале 80-х гг. Фред Риггз объяснял всевластие бюрократии в России тем, что в переходных обществах административный аппарат модернизируется быстрее, чем • политическая система . Политическая роль бюрократии уже не вызывает ни у кого сомнения.
Роль бюрократии в индустриализации и модернизации России рассматривают в своих трудах А. I ершенкрон и Дон К. Роуни . В этот период особое внимание уделяется проблемам борьбы внутри бюрократии, А. Рибером и С. Блэком исследуется вопрос о наличии различных бюрократических групп, причем намечается отказ от огульного деления на «либеральных» и «консервативных», «прогрессивных» и «реакционных». Ими выделяются следующие группы: 1) традиционная, строящаяся на основе отношений «патрон-клиент» (знатные семейства, близкие ко двору); 2) заинтересованные группы в правительственном аппарате (министериалы по Веберу); 3) объединение бюрократии с предпринимателями и другими неправительственными группами; 4) ме^тничковая группа (губернаторы) и 5) свободные пловцы, легко перемещающиеся из ведомства в ведомство чиновники высшего ранга.
В конце 80-х - 90-е гг. из-за изменений, происходивших в нашей стране, интерес к проблеме бюрократии у западной историографии теряется, зато просыпается в России. Особенный интерес представляет работа Л. Е. Шепелева и статьи Л. Ф. Писарьковой, в которых анализировались изменения в социальном составе чиновничества с петровских времен до Николая 1 и рассматривались причины взятничества и злоупотреблений .
Во время круглого стола, прошедшего в начале 1998 г. и посвященного теме «Власть и реформы в России», О. А. Омельченко призвал историков к учету позиций российской бюрократии при изучении преобразований в России XIX в., подчеркивая, что по многим вопросам она имела особое мнение . В сборнике, посвященном 60-летию профессора В. В. Журавлева, А. К. Сорокин справедливо отмечает, что необходимо осознание роли бюрократии, как «персонификации» государства, в действиях представителей которой «проявлялось стремление установить не только государственный, но и личный контроль над функционированием капиталистической промышленности» .
Источниковая база диссертации
Важнейшими неопубликованными источниками по этой теме являются документы архива Министерства финансов, хранящиеся прежде всего в Российском государственном историческом архиве и сосредоточенные в фондах: Департамента МФ (ф.559), Общей канцелярии МФ (ф.560), Секретной канцелярии МФ (ф.561), Департамента государственного казначейства (ф.565 и 566), Департамента разных податей и сборов (ф.571), Департамента окладных сборов (ф.573). Департамента неокладных сборов (ф.574), Главного управления неокладных сборов и казенной продажи нитей (ф.575). Кредитной канцелярии (ф.583), Государственного банка (ф.587), Департамента мануфактур и торговли (ф.20), Департамента таможенных сборов (ф.21), Горного департамента (ф.37), Коммерц-коллегии (ф.13). В них содержатся важнейшие документы по всем важнейшим внутренним преобразованиям министерства, о его структуре, принципах разделения компетенции и личном составе, внутриведомственная переписка, в том числе и с местными финансовыми учреждениями, результаты ревизий, записки различных лиц на имя министра финансов с предложениями о перестройке и изменении принципов деятельности различных частей и министерства в целом.
Особенное значение имеет фонд Общей канцелярии, являвшейся своеобразным нервным центром министерства, связующим звеном между министром и аппаратом. Сведения, которые министр требовал о деятельности различных частей министерства поступали через канцелярию, которая вела соответствующую переписку. В нее поступали различные ходатайства финансовых чиновников, сведения о переменах по службе, о награждении т. п. Через Общую канцелярию осуществлялась связь министра финансов с высшими учреждениями и другими ведомствами. В архиве канцелярии хранится чрезвычайно интересное дело «О преобразовании учреждений Министерства финансов в 1860 - 1862 гг.», приводимое нами в приложениях, и другие документы о структуре МФ в разные периоды его существования.
До 90-х гг. XX в. изучение этих фондов было фрагментарно. Основной интерес исследователями был проявлен к документам, связанным с определением направления политики министерства, взаимоотношениями министерства и частнокапиталистических структур. Исследование многих внутренних делопроизводственных документов не производилось.
Кроме архивных документов МФ интерес для нашего исследования представляют документы Комитета министров (ф.1263) и Государственного совета (ф.1149, 1152, 1160), в которых содержатся представления Министерства финансов об изменении его штатов и структуры.
В фонде 1349 содержатся формулярные списки чиновников МФ до 1855 г., дающие представления об их социальном и имущественном положении, о их образовательном уровне и этапах их карьеры. К сожалению, формулярные списки чиновников МФ второй половины XIX в. сохранились хуже и разбросаны по самым разным фондам, что делает крайне сложным их комплексное исследование.
Опубликованные источники по теме исследования можно разбить на следующие группы: законодательные материалы; справочные издания; ведомственные издания и другие официальные документы; воспоминания, дневники и переписка чиновников МФ; воспоминания, дневники и переписка других лиц; экономические труды министров финансов и публицистические выступления разных лиц по вопросам финансовой и экономической политики; материалы периодической печати.
Законодательные материалы сосредоточены в трех собраниях Полного собрания законов Российской империи. В них содержатся сведения о важнейших изменениях в составе, структуре, компетенции МФ. Но данный источник далеко не полон. Г. М. Горфейн отметил, что в нем нет, например, сведений об образовании двух важнейших отделений Департамента торговли и мануфактур - торговых сборов и статистического . Недостающие сведения можно найти в Собраниях узаконений и распоряжений правительства и «Правительственном вестнике», - официальном органе периодической печати. Существующие законодательные положения закреплялись в Сводах законов Российской империи разных годов издания. Но нужно отметить, что многие важные преобразования отдельных частей министерства вообще не нашли своего законодательного отражения.
Среди справочных изданий для исследования изменений в личном составе министерства важнейшими являются ежегодные издания «Адрес-календаря» («Адрес- календарь. Общая роспись начальствующих и прочих должностных лиц по всем управлениям в Российской империи»), «Общие составы Министерства финансов», «Список российских посольств, миссий, консульств и агентов Министерства финансов за границей».
Циркуляры МФ и его отдельных частей, различные постановления, инструкции и ведомственные правила содержатся в отдельных изданиях и разнообразных сборниках , а также в периодических изданиях МФ: в «Указателе правительственных распоряжений по
Министерству финансов» и в «Вестнике финансов, промышленности и торговли».
Печатные записки МФ и других ведомств, опубликованные журналы заседаний и труды различных комитетов и комиссий, посвященные подготовке различных преобразований, отражают позиции этих МФ, его чиновников в решении разнообразных государственных вопросов.
Важнейшими источниками по данной теме являются разнообразные отчеты его частей и подведомственных ему мест, которые дают представления о масштабе и эффективности их деятельности, выявить проблемы, возникавшие в повседневной работе.
В сборнике «Судьбы России» опубликованы важнейшие программные записки министров финансов и других высокопоставленных финансовых чиновников о финансах и экономике России, о задачах МФ по их развитию.
Исключительное значение для рассмотрения вопроса о росте расходов на аппарат МФ и о злоупотреблениях финансовых чиновников имеют всеподданнейшие отчеты государственного контролера и отчеты Государственного контроля .
Важным источником для данной темы является мемуарная литература. Это прежде всего воспоминания и дневники чиновников МФ, а также чиновников других ведомств, которые «содержат порой уникальный, почти отсутствующий в других источниках материал, позволяющий обогатить и расширить наши представления о внутреннем мире чиновничества, выявить свойственные его разным слоям интересы, привычки, настроения, черты характера, быта, нравы, отношение к службе, правительству, царю, к другим сословиям, наконец, к обществу в целом»". Этот тип источников хранит для нас сведения о «подводных течениях» бюрократического мира, об обратной, неофициальной «подкладке» многих принятых решений.
Воспоминания управляющего Государственным банком Е. И. Ламанского знакомят нас с событиями вокруг преобразования кредитных учреждений и первых лет работы Государственного банка, в них дается характеристика А. М. Княжевичу, Ю. А. Гагейместеру и М. X. Рейтерну76 . Но большая часть воспоминаний носит публицистический характер, автор ставит их целью полемику со сторонниками казенного устройства государственного банка. Такие же задачи стояли перед бывшим чиновником Государственного банка Ф. А. Юргенсом, автором воспоминаний о самом Е. И. Ламанском .
Воспоминания чиновников Главного выкупного учреждения, находившегося в ведении МФ, П. А. Кускова и А. В. Эвальда восстанавливают его внутреннюю служебную обстановку . В воспоминаниях чиновника Горного департамента и писателя К. А. Скальковского даны яркие характеристики высшего руководства Министерства финансов и Горного департамента, переданы посвященные им исторические анекдоты . Но к его свидетельствам следует относиться с большой долей осторожности, - писатель часто возобладал над очевидцем, что отмечал близко знавший автора А. А. Плещеев.
Воспоминания Ф. Ф. Воропонова содержат свидетельство о первых годах работы Крестьянского банка.
Описанию личности министра финансов Н. X. Бунге посвящены воспоминания управляющего Крестьянским и Дворянским банками Е. Э. Картавцева .
Воспоминания высокопоставленного чиновника МФ Ф. Г. Тернера, большая часть карьеры которого пришлась на службу в этом ведомстве, содержат бесценные данные о всех перипетиях внутренней жизни министерства и его взаимоотношениях с другими государственными структурами.
Воспоминания товарища министра финансов В. И. Ковалевского содержат ценные характеристики министров Бунге, Вышнеградского, Витте, директора Департамента окладных сборов А. А. Рихтера.
О становлении фабричной инспекции и отношении к ней Н. X. Бунге и И. А. Вышнеградского, о первых трудностях в ее работе рассказывает в своих воспоминаниях первый московский фабричный инспектор И. И. Янжул.
Исключительное значение имеют мемуары С. Ю. Витте, основанные на значительной коллекции документов. Мемуары носят тенденциозный характер, так как, по замечанию А. В. Игнатьева, целью их написания было самооправдание, сведение счетов и передача опыта потомкам. Необходимо подчеркнуть, что хотя сам автор не рассчитывал на прижизненное их опубликование, но собирался использовать их частично для » прижизненной борьбы с политическими противниками и «как никто другой с величайшим усердием всеми средствами насаждал собственные версии и трактовки важнейших событий времени своего пребывания у власти» . Воспоминания содержат живые характеристики многих чиновников МФ, раскрывают многие причины и механизмы реформ, проведенных в конце XIX - начале XX вв.: денежной, принятия новых уставов Государственного, Крестьянского и Дворянского банков, введения винной монополии, реформы управления торговлей и промышленностью. Яркое, хотя и тенденциозное освещение получил вопрос взаимоотношений МФ с другими ведомствами.
Воспоминания В. Н. Коковцова (товарища министра финансов при Витте, министра финансов в 1904 - 1905 и 1906 - 1914 гг.) начинаются с 191 1 г., со времени его деятельности на посту председателя Совета министров, но в них есть ценная информация и о времени его нахождения в Государственной канцелярии и МФ в период министерства Вигге, дается описание взаимоотношений этих государственных деятелей, дается характеристика товарищу министра финансов А. Я. Антоновичу91 . При изучении этой информации нужно помнить о крайне напряженных отношениях между Коковцовым и Витте после 1904 г. В воспоминаниях Коковцова также содержится краткая характеристика его собственной финансовой и экономической политики, которая позволяет провести сравнение деятельности МФ до и после 1903 г.
Большой интерес представляют воспоминания чиновника Б. В. Лопухина , который с 1894 г. служил в МФ, Государственном контроле и канцелярии Государственного совета. Он встречался с С. Ю. Витте и другими высокопоставленными чиновниками, знал всю бюрократическую "кухню" и в своих воспоминаниях показал редкую осведомленность как о деятельности финансовых органов.
Очень ценными являются воспоминания рядовых чиновников, таких как таможенный чиновник С. Р. Минцлов . В его воспоминаниях описана жизнь одной из незначительных таможен и ее чиновников, описывается их быт, представлена обыденная, непарадная сторона финансового управления на низшем уровне.
Ценные сведения содержаться в воспоминаниях и дневниках министров и чиновников других ведомств: П. А. Валуева, Д. А. Милютина, А. И. Дельвига. В. Н. Ламздорфа, А. А. Половцова, А. П. Извольского и др. . Особенно большой интерес представляют дневники П. А. Валуева, Д. А. Милютина и А. А. Половцова, эти люди непосредственно контактировали с высшим финансовым руководством, и они дают в своих дневниках не всегда объективные, но зато яркие, насыщенные фактическим материалом, характеристики министров финансов и их политики, описывают их взаимоотношен
Во второй половине XIX в. важнейшей задачей для России была модернизация ее экономики, ликвидация отставания от западных стран, особенно ярко проявившегося в период Крымской войны. В условиях российской эволюционной модели решение этой задачи зависело от активности т. н. модернизирующей элиты, в роли которой выступала российская бюрократия. В условиях самодержавия и крепостнического хозяйства ей пришлось взять на себя инициирующую роль в проведении всех сколько-нибудь значимых преобразований в области экономики и финансов.
Во главе модернизационного процесса в экономике в XIX в. встали чиновники Министерства финансов, составившие финансовую бюрократическую профессиональную группу. Они выступали хранителями российского бюджета, защищая его от непомерного аппетита своих коллег из других ведомств. Стремление к увеличению доходов и сокращению расходов толкало их на все более настойчивое вторжение в чужую компетенцию и, в то же время, желание сохранить за собой статус «управляющих экономикой» приводило к сопротивлению всем попыткам сократить компетенцию их министерства. В правительственных баталиях они выступали защитниками (но не прислужниками) той части российского общества (предпринимателей), успешная деятельность которой была залогом успешной модернизации. Особый уровень профессионализма выделял их среди других ведомственных групп, сложная специфика финансового управления предоставляла им большую независимость от высшей власти.
Но еще большая независимость от общественных интересов приводила к ситуациям, когда ведомственный эгоизм выдавался за государственную необходимость, становился важным элементом государственной политики. Упорное сопротивление выделению торгово- промышленного управления при готовности избавиться от «неудобной» горной части, усилению контроля за деятельностью финансовых структур, отказ передать в общественное управление доступные его решению вопросы (местные бюджеты, профессиональное образование, статистику и т. п.), диктат по отношению к предпринимательским кругам, - все это свидетельствует о приоритете узковедомственных интересов над государственными, неразвитости рационального «веберовского» начала в действиях российской бюрократии.
Совмещение государственной и предпринимательской деятельности, ранняя монополизация, рост государственной задолженности (при сохранении неблагоприятного климата для частных инвестиций), - вот далеко не полный перечень негативных последствий такой ситуации.
Преобразования в структуре Министерства финансов во второй половине XIX в., направленные на упорядочение финансово-экономического управления, более четкое разграничение внутренней компетенции, усиление самостоятельности местных финансовых органов при увеличении информационного потока с мест, а, следовательно, контролирующих возможностей центрального аппарата, создание новых и расширение старых органов управления для решения новых задач (усиление контакта с массой налогоплательщиков в посткрепостнических условиях, переориентация с прямого на косвенное налогообложение, стимулирование промышленности, привлечение иностранных инвестиций, поддержка железнодорожного строительства), - все эти преобразования были важнейшим условием успешности деятельности финансовой профессиональной бюрократической группы. Ведомственное развитие МФ во второй половине XIX в., посвященное реализации этих задач, прошло через три этапа:
1) 1858 - 1880 гг. - это этап внутреннего реформирования МФ, этап преобразования, неминуемый в новой общественной обстановке, приведший к более четкому определению компетенции как отдельных частей (разделение Департамента разных податей и сборов на Департамент окладных сборов и Департамент неокладных сборов, сосредоточение управления торговлей и промышленностью в одном департаменте), так и министерства в целом (избавление от горного управления). Это позволило МФ в дальнейшем, осуществив перегруппировку сип, не только активно и эффективно влиять на развитие экономики России, но и направлять это развитие.
При А. М. Княжевиче в работе министерства принимают активное участие молодые экономисты В. Г1. Безобразов, М. X. Рейтерн, Е. И. Ламанский. Акцизная и банковская реформы упрочили авторитет министра финансов и позволили МФ более активно влиять на финансово-экономическое развитие страны. Акцизная реформа привела к созданию новой сети местных органов финансового ведомства, а созданный в 1860 г. Государственный банк превратился в мощный инструмент не только денежной, но и промышленной политики МФ.
Избавление в 1874 г. МФ от управления горной частью, переживавшей затяжной кризис и ис дававшей никаких дополнительных рычагов по управлению экономикой страны, позволило руководящему звену министерского аппарата сосредоточить свое внимание на перспективных областях для модернизации: банковской сфере и железнодорожном строительстве.
Но модернизирующей политике министерства препятствовало стремление Высшей власти экономить в расходах на государственный аппарат, не позволявшее развивать организационную структуру министерства. Активизации роли ведомства в развитии российской экономики препятствовали и фритредерские убеждения Рейтерна и его ближайших помощников. Кроме того, по мнению автора, в отличие от последующего этапа, министры финансов, занимавшие этот пост в конце 50-х - 70-х гг. (даже М. X. Рейтерн), не обладали широкими возможностями осуществлять самостоятельную политику.
Основным вопросом местного финансового управления становится идея объединения казенных палат и акцизных учреждений. Такое объединение могло привести к сосредоточению всего казенного финансового управления в одних органах, которые будут подчиняться руководящим распоряжениям МФ. Это позволило бы усилить власть центрального аппарата МФ над местными учреждениями и вывести последние из-под надзора губернаторов. Результатом объединения должно было стать и сокращение расходов на местный аппарат МФ. Но специфика деятельности акцизных чиновников, требующая специальных, в т. ч. технических знаний, их опасение за свое привилегированное по сравнению с чиновниками казенных палат положение и боязнь высшего руководства МФ нарушить неудачным преобразованием налаженную уже систему акцизного сбора привели к отказу от идеи объединения. Поэтому проведенная в 1878 г. реорганизация казенных палат была направлена ня сосредоточение их на бухгалтерско-казначейской деятельности.
2) 1880 - 1892 гг., этап, включающий министерства А. А. Абазы, Н. X. Бунге и И. А. Вышнеградского. Хотя политические позиции и взгляды на организационное устройство этих министров были различными, но рост влияния МФ в системе управления Российской империи, произошедший в этот период, особое отношение к финансовому ведомству со стороны Высшей власти, признание приоритета профессионализма над политической благонадежностью в сфере финансового управления, приток в министерство ученых-теоретиков и практических дельцов, рост профессионализма чиновников, - все это, по мнению автора, позволяет объединить эти министерства в один важный переходный
Главным содержанием этапа становится серьезное расширение функций министерства, выводящее его на качественно новый уровень, связанный с общим подъемом экономики, увеличением бюджетного хозяйства страны, развитием новых капиталистических отношений, началом промышленной модернизации. В эти годы, за исключением аграрной сферы, министр финансов являлся проводником всей экономической политики царского правительства. Происходит резкий, качественный рост расходов финансового ведомства. Образование податной и фабричной инспекций и учреждение Департамента железнодорожных дел становятся важнейшими преобразованиями той поры, расширяющими возможности ведомства влиять на массу налогоплательщиков (благодаря приближению к ним новых финансовых агентов на местах - податных инспекторов), на промышленное развитие страны и связанные с ним социальные процессы (через рабочее законодательство и контроль над его исполнением со стороны фабричных инспекторов) и на железнодорожную политику (через регулирование железнодорожных тарифов, осуществляемое новым департаментом).
В 80-е гг. XIX в. опять возникает идея слияния финансового управления на местах, что соответствовало общей государственной политике объединения деятельности всех губернских и уездных учреждений. Важнейшей причиной провала проекта преобразования стал конфликт интересов местного финансового руководства: управляющих казенными палатами (сторонниками объединения) и управляющими акцизными сборами (противниками объединения, не желавшими терять свой независимый статус). Нерешительность высшего руководства МФ и противодействие со стороны МВД привели к реформе податного управления i 885 г проведенной на таких основаниях, которые не позволили МФ разрешить важнейшие проблемы, стоявшие перед ним в этой области, - отрыв финансовых чиновников от самого процесса сбора налогов и несправедливость существовавшей системы прямого налогообложения (необходимость введения подоходной системы).
В этот период начинается постепенное подчинение Министерства путей сообщения Министерству финансов, одной из важнейших причин которого, наряду с зависимостью железнодорожного хозяйства от государственного кредитования (проходящего через МФ), были превосходство министров финансов над своими коллегами из путейного ведомства, неспособность последних реформировать свое ведомство и его политику.
Но дальнейшему развитию МФ препятствовало нарастающее сопротивление усилению его влияния со стороны Министерству внутренних дел (борьба вокруг податной и фабричной инспекции), несоответствие старой организационной структуры министерства новым его функциям, угроза отделения от МФ управления торговлей и промышленностью (это резко бы сократило его возможности влиять на экономическое развитие страны, что, в условиях общего роста авторитета министра финансов, негативно бы на него повлияло). В этих условиях требовалось, чтобы во главе МФ встал человек энергичный, решительный и широко мыслящий. Таким образом, дальнейшее развитие финансового ведомства зависело от личностного фактора, но без определенного уровня развития аппарата МФ последовавшие реформы С. Ю. Витте стали бы тоже невозможными.
3) 1892 - 1903 гг., этап преобладающего влияния Министерства финансов на все части государственного аппарата, на процессы, происходившие в российском обществе. Министерство превратилось в «супергиганта», стало, в сущности, совокупностью нескольких министерств, превратилось в «сверхминистерство», то есть административную структуру, включающую в себя несколько потенциально самостоятельных административных частей: управление собственно финансами и налогами (Департаменты Государственного казначейства. Окладных сборов, Главное управление неокладными сборами и казенной продажей питей), управление торговлей и промышленностью (Центральные учреждения по промышленной и торговой части), таможенное управление (Департамент таможенных сборов и пограничная стража), а также отдельные части, относящиеся к компетенции других министерств (Департамент железнодорожных дел и учебный отдел Центральных учреждений по части промышленности и торговли).
Реорганизации министерства в это время преследовали гри основные цели: во-первых, повысить эффективность управления порученными министерству частями (создание в рамках министерства Главного управления неокладных сборов и казенной продажи питей); во- вторых, сохранить ведомственное единство, не допустить сокращения компетенции (а, следовательно, и аппарата) МФ (реформа управления торговлей и промышленностью); в- третьих, увеличить аппарат министерства, т. е. все преобразования, проведенные в это время, имели именно этот результат. Произошел колоссальный рост расходов на министерский аппарат. Вместо необходимого выделения отдельных специальных органов, соответствующих усложнившимся условиям жизни, при Витте происходит крайняя централизация власти. Вызвано это было, в большей степени, самим характером управления Российской империей. Но немалую роль играла и авторитарность великого министра.
Приведенные в диссертации материалы по проводимым в МФ в конце XIX в. преобразованиям, показывают, что российской бюрократической системе еще было далеко до рационалистического идеала. Личностный фактор имел все еще едва ли не преобладающее значение при структурировании министерства, что особо заметно в реформе 1900 г., в результате которой управление промышленностью и торговлей было сосредоточено в особых отделах, подчиненных одному из товарищей министра финансов под названием Центральных учреждений Министерства финансов по части торговли и промышленности. Автор считает, что то, как реформа была проведена, выдавало явное желание Витте сохранить управление этой частью в своих руках. Благодаря его энергии и авторитету, создание Министерства торговли и промышленности было отложено еще на пять лет и произошло только после его отставки. Резкий рост при Витте государственного вмешательства в экономику, с одной стороны, был оправдан всем развитием российской и мировой цивилизации, был вызван необходимостью инициирования в целях индустриального строительства инертных российских производительных сил. Но в то же время, вмешательство МФ в экономику при Витте приобрело гиперболические размеры, подавляя развитие частной инициативы.
Проведенные Витте преобразования показывают, что в начале XX в. организационная структура министерства все менее и менее соответствовала требованиям модернизирующегося общества. Возникал парадокс: ведомство, делавшее, безусловно, многое для модернизации России, не могло эффективно решить вопрос о модернизации собственной структуры, все более громоздкой, призванной выполнять самые разнообразные, мало связанные друг с другом функции, построенной на противоположных принципах усиления контроля со стороны министра при все возрастающей по необходимости самостоятельности руководителей отдельных частей и т. д. Только потрясающая энергия Витте поддерживала эту структуру, после его отставки она окончательно себя исчерпала, и Министерству финансов пришлось отказаться от многих функций экономического управления.
Реформам министерского аппарата препятствовали общий недостаток средств, свойственный второй половине XIX в., сопротивление других ведомств, непоследовательность политики высшей власти, старые бюрократические традиции, неподготовленность, недостаточный уровень образованности основной массы финансовых чиновников и высокий уровень их коррумпированности. Министры финансов второй половины XIX в. стремились проводить целенаправленную политику по обновлению чиновничьего аппарата. Устанавливается список должностей, которые могли занимать лишь лица с высшим образованием, для них создаются преимущества по службе, поощряется инициатива сотрудников, в министерстве создается особая, свойственная именно ему демократическая атмосфера. Эта политика приносит к началу XX в. ощутимые, но несколько запоздалые результаты (в местных учреждениях МФ и в 1903 г. насчитывалось немногим больше 15% чиновников с высшим образованием), все заметнее становилось отставание в модернизации аппарата финансового управления от требований времени, от быстрых сравнительно темпов экономической модернизации.
В деятельности Министерства финансов, в проводимых им реформах можно увидеть две основных направляющих: с одной стороны, стремление к соответствию нуждам страны, ее экономики, с другой, преследование эгоистичных целей высшего и среднего руководящего звена финансового ведомства. Отсюда противоречивость, непоследовательность многих преобразований.
Бюрократия конца XIX века выступала уже как самостоятельная социальная сила, автономная от классовых интересов, имеющая свои четкие цели, которые в немалой степени влияли на ход истории. Это было характерно для всех стран, но в России, где условия особо благоприятствовали вмешательству государства почти во все сферы общественной жизни, бюрократический аппарат получил совершенно особое положение. Он не отстаивал его на баррикадах и с трибун, деятельность его по защите своих интересов растворяется для историка в обыденности. Но то, что обыденно, возможно и есть самый важный фрагмент исторической мозаики, и в ней чиновник Департамента окладных сборов Л. Д. Бражников, прослуживший в нем на должностях VII и VI класса более 35 лет, как представитель единой социальной силы не менее значим, чем могущественный министр финансов. Не учитывая этого, нельзя показать объективную картину исторического развития России в XIX веке.
государственных структур, так как этапы ведомственного развития Министерства финансов имеют и нечто общее с этапами развития других ведомств Российской империи. Но именно Министерство финансов оказалось к концу XIX века наиболее приспособленным к тому, чтобы возглавить реформаторскую деятельность, и причины этого надо искать в особенностях развития Министерства финансов, как учреждения.
Материалы исследования могут применяться при анализе экономических и других государственных преобразований второй половины XIX в. Их использование возможно и при проведении современных преобразований государственного аппарата, так как многие недостатки системы управления Российской империи, к сожалению, свойственны России и сейчас, многие проблемы, над которыми бились управленцы прошлого, сохраняют свою актуальность и в наши дни.
Во главе модернизационного процесса в экономике в XIX в. встали чиновники Министерства финансов, составившие финансовую бюрократическую профессиональную группу. Они выступали хранителями российского бюджета, защищая его от непомерного аппетита своих коллег из других ведомств. Стремление к увеличению доходов и сокращению расходов толкало их на все более настойчивое вторжение в чужую компетенцию и, в то же время, желание сохранить за собой статус «управляющих экономикой» приводило к сопротивлению всем попыткам сократить компетенцию их министерства. В правительственных баталиях они выступали защитниками (но не прислужниками) той части российского общества (предпринимателей), успешная деятельность которой была залогом успешной модернизации. Особый уровень профессионализма выделял их среди других ведомственных групп, сложная специфика финансового управления предоставляла им большую независимость от высшей власти.
Но еще большая независимость от общественных интересов приводила к ситуациям, когда ведомственный эгоизм выдавался за государственную необходимость, становился важным элементом государственной политики. Упорное сопротивление выделению торгово- промышленного управления при готовности избавиться от «неудобной» горной части, усилению контроля за деятельностью финансовых структур, отказ передать в общественное управление доступные его решению вопросы (местные бюджеты, профессиональное образование, статистику и т. п.), диктат по отношению к предпринимательским кругам, - все это свидетельствует о приоритете узковедомственных интересов над государственными, неразвитости рационального «веберовского» начала в действиях российской бюрократии.
Совмещение государственной и предпринимательской деятельности, ранняя монополизация, рост государственной задолженности (при сохранении неблагоприятного климата для частных инвестиций), - вот далеко не полный перечень негативных последствий такой ситуации.
Преобразования в структуре Министерства финансов во второй половине XIX в., направленные на упорядочение финансово-экономического управления, более четкое разграничение внутренней компетенции, усиление самостоятельности местных финансовых органов при увеличении информационного потока с мест, а, следовательно, контролирующих возможностей центрального аппарата, создание новых и расширение старых органов управления для решения новых задач (усиление контакта с массой налогоплательщиков в посткрепостнических условиях, переориентация с прямого на косвенное налогообложение, стимулирование промышленности, привлечение иностранных инвестиций, поддержка железнодорожного строительства), - все эти преобразования были важнейшим условием успешности деятельности финансовой профессиональной бюрократической группы. Ведомственное развитие МФ во второй половине XIX в., посвященное реализации этих задач, прошло через три этапа:
1) 1858 - 1880 гг. - это этап внутреннего реформирования МФ, этап преобразования, неминуемый в новой общественной обстановке, приведший к более четкому определению компетенции как отдельных частей (разделение Департамента разных податей и сборов на Департамент окладных сборов и Департамент неокладных сборов, сосредоточение управления торговлей и промышленностью в одном департаменте), так и министерства в целом (избавление от горного управления). Это позволило МФ в дальнейшем, осуществив перегруппировку сип, не только активно и эффективно влиять на развитие экономики России, но и направлять это развитие.
При А. М. Княжевиче в работе министерства принимают активное участие молодые экономисты В. Г1. Безобразов, М. X. Рейтерн, Е. И. Ламанский. Акцизная и банковская реформы упрочили авторитет министра финансов и позволили МФ более активно влиять на финансово-экономическое развитие страны. Акцизная реформа привела к созданию новой сети местных органов финансового ведомства, а созданный в 1860 г. Государственный банк превратился в мощный инструмент не только денежной, но и промышленной политики МФ.
Избавление в 1874 г. МФ от управления горной частью, переживавшей затяжной кризис и ис дававшей никаких дополнительных рычагов по управлению экономикой страны, позволило руководящему звену министерского аппарата сосредоточить свое внимание на перспективных областях для модернизации: банковской сфере и железнодорожном строительстве.
Но модернизирующей политике министерства препятствовало стремление Высшей власти экономить в расходах на государственный аппарат, не позволявшее развивать организационную структуру министерства. Активизации роли ведомства в развитии российской экономики препятствовали и фритредерские убеждения Рейтерна и его ближайших помощников. Кроме того, по мнению автора, в отличие от последующего этапа, министры финансов, занимавшие этот пост в конце 50-х - 70-х гг. (даже М. X. Рейтерн), не обладали широкими возможностями осуществлять самостоятельную политику.
Основным вопросом местного финансового управления становится идея объединения казенных палат и акцизных учреждений. Такое объединение могло привести к сосредоточению всего казенного финансового управления в одних органах, которые будут подчиняться руководящим распоряжениям МФ. Это позволило бы усилить власть центрального аппарата МФ над местными учреждениями и вывести последние из-под надзора губернаторов. Результатом объединения должно было стать и сокращение расходов на местный аппарат МФ. Но специфика деятельности акцизных чиновников, требующая специальных, в т. ч. технических знаний, их опасение за свое привилегированное по сравнению с чиновниками казенных палат положение и боязнь высшего руководства МФ нарушить неудачным преобразованием налаженную уже систему акцизного сбора привели к отказу от идеи объединения. Поэтому проведенная в 1878 г. реорганизация казенных палат была направлена ня сосредоточение их на бухгалтерско-казначейской деятельности.
2) 1880 - 1892 гг., этап, включающий министерства А. А. Абазы, Н. X. Бунге и И. А. Вышнеградского. Хотя политические позиции и взгляды на организационное устройство этих министров были различными, но рост влияния МФ в системе управления Российской империи, произошедший в этот период, особое отношение к финансовому ведомству со стороны Высшей власти, признание приоритета профессионализма над политической благонадежностью в сфере финансового управления, приток в министерство ученых-теоретиков и практических дельцов, рост профессионализма чиновников, - все это, по мнению автора, позволяет объединить эти министерства в один важный переходный
Главным содержанием этапа становится серьезное расширение функций министерства, выводящее его на качественно новый уровень, связанный с общим подъемом экономики, увеличением бюджетного хозяйства страны, развитием новых капиталистических отношений, началом промышленной модернизации. В эти годы, за исключением аграрной сферы, министр финансов являлся проводником всей экономической политики царского правительства. Происходит резкий, качественный рост расходов финансового ведомства. Образование податной и фабричной инспекций и учреждение Департамента железнодорожных дел становятся важнейшими преобразованиями той поры, расширяющими возможности ведомства влиять на массу налогоплательщиков (благодаря приближению к ним новых финансовых агентов на местах - податных инспекторов), на промышленное развитие страны и связанные с ним социальные процессы (через рабочее законодательство и контроль над его исполнением со стороны фабричных инспекторов) и на железнодорожную политику (через регулирование железнодорожных тарифов, осуществляемое новым департаментом).
В 80-е гг. XIX в. опять возникает идея слияния финансового управления на местах, что соответствовало общей государственной политике объединения деятельности всех губернских и уездных учреждений. Важнейшей причиной провала проекта преобразования стал конфликт интересов местного финансового руководства: управляющих казенными палатами (сторонниками объединения) и управляющими акцизными сборами (противниками объединения, не желавшими терять свой независимый статус). Нерешительность высшего руководства МФ и противодействие со стороны МВД привели к реформе податного управления i 885 г проведенной на таких основаниях, которые не позволили МФ разрешить важнейшие проблемы, стоявшие перед ним в этой области, - отрыв финансовых чиновников от самого процесса сбора налогов и несправедливость существовавшей системы прямого налогообложения (необходимость введения подоходной системы).
В этот период начинается постепенное подчинение Министерства путей сообщения Министерству финансов, одной из важнейших причин которого, наряду с зависимостью железнодорожного хозяйства от государственного кредитования (проходящего через МФ), были превосходство министров финансов над своими коллегами из путейного ведомства, неспособность последних реформировать свое ведомство и его политику.
Но дальнейшему развитию МФ препятствовало нарастающее сопротивление усилению его влияния со стороны Министерству внутренних дел (борьба вокруг податной и фабричной инспекции), несоответствие старой организационной структуры министерства новым его функциям, угроза отделения от МФ управления торговлей и промышленностью (это резко бы сократило его возможности влиять на экономическое развитие страны, что, в условиях общего роста авторитета министра финансов, негативно бы на него повлияло). В этих условиях требовалось, чтобы во главе МФ встал человек энергичный, решительный и широко мыслящий. Таким образом, дальнейшее развитие финансового ведомства зависело от личностного фактора, но без определенного уровня развития аппарата МФ последовавшие реформы С. Ю. Витте стали бы тоже невозможными.
3) 1892 - 1903 гг., этап преобладающего влияния Министерства финансов на все части государственного аппарата, на процессы, происходившие в российском обществе. Министерство превратилось в «супергиганта», стало, в сущности, совокупностью нескольких министерств, превратилось в «сверхминистерство», то есть административную структуру, включающую в себя несколько потенциально самостоятельных административных частей: управление собственно финансами и налогами (Департаменты Государственного казначейства. Окладных сборов, Главное управление неокладными сборами и казенной продажей питей), управление торговлей и промышленностью (Центральные учреждения по промышленной и торговой части), таможенное управление (Департамент таможенных сборов и пограничная стража), а также отдельные части, относящиеся к компетенции других министерств (Департамент железнодорожных дел и учебный отдел Центральных учреждений по части промышленности и торговли).
Реорганизации министерства в это время преследовали гри основные цели: во-первых, повысить эффективность управления порученными министерству частями (создание в рамках министерства Главного управления неокладных сборов и казенной продажи питей); во- вторых, сохранить ведомственное единство, не допустить сокращения компетенции (а, следовательно, и аппарата) МФ (реформа управления торговлей и промышленностью); в- третьих, увеличить аппарат министерства, т. е. все преобразования, проведенные в это время, имели именно этот результат. Произошел колоссальный рост расходов на министерский аппарат. Вместо необходимого выделения отдельных специальных органов, соответствующих усложнившимся условиям жизни, при Витте происходит крайняя централизация власти. Вызвано это было, в большей степени, самим характером управления Российской империей. Но немалую роль играла и авторитарность великого министра.
Приведенные в диссертации материалы по проводимым в МФ в конце XIX в. преобразованиям, показывают, что российской бюрократической системе еще было далеко до рационалистического идеала. Личностный фактор имел все еще едва ли не преобладающее значение при структурировании министерства, что особо заметно в реформе 1900 г., в результате которой управление промышленностью и торговлей было сосредоточено в особых отделах, подчиненных одному из товарищей министра финансов под названием Центральных учреждений Министерства финансов по части торговли и промышленности. Автор считает, что то, как реформа была проведена, выдавало явное желание Витте сохранить управление этой частью в своих руках. Благодаря его энергии и авторитету, создание Министерства торговли и промышленности было отложено еще на пять лет и произошло только после его отставки. Резкий рост при Витте государственного вмешательства в экономику, с одной стороны, был оправдан всем развитием российской и мировой цивилизации, был вызван необходимостью инициирования в целях индустриального строительства инертных российских производительных сил. Но в то же время, вмешательство МФ в экономику при Витте приобрело гиперболические размеры, подавляя развитие частной инициативы.
Проведенные Витте преобразования показывают, что в начале XX в. организационная структура министерства все менее и менее соответствовала требованиям модернизирующегося общества. Возникал парадокс: ведомство, делавшее, безусловно, многое для модернизации России, не могло эффективно решить вопрос о модернизации собственной структуры, все более громоздкой, призванной выполнять самые разнообразные, мало связанные друг с другом функции, построенной на противоположных принципах усиления контроля со стороны министра при все возрастающей по необходимости самостоятельности руководителей отдельных частей и т. д. Только потрясающая энергия Витте поддерживала эту структуру, после его отставки она окончательно себя исчерпала, и Министерству финансов пришлось отказаться от многих функций экономического управления.
Реформам министерского аппарата препятствовали общий недостаток средств, свойственный второй половине XIX в., сопротивление других ведомств, непоследовательность политики высшей власти, старые бюрократические традиции, неподготовленность, недостаточный уровень образованности основной массы финансовых чиновников и высокий уровень их коррумпированности. Министры финансов второй половины XIX в. стремились проводить целенаправленную политику по обновлению чиновничьего аппарата. Устанавливается список должностей, которые могли занимать лишь лица с высшим образованием, для них создаются преимущества по службе, поощряется инициатива сотрудников, в министерстве создается особая, свойственная именно ему демократическая атмосфера. Эта политика приносит к началу XX в. ощутимые, но несколько запоздалые результаты (в местных учреждениях МФ и в 1903 г. насчитывалось немногим больше 15% чиновников с высшим образованием), все заметнее становилось отставание в модернизации аппарата финансового управления от требований времени, от быстрых сравнительно темпов экономической модернизации.
В деятельности Министерства финансов, в проводимых им реформах можно увидеть две основных направляющих: с одной стороны, стремление к соответствию нуждам страны, ее экономики, с другой, преследование эгоистичных целей высшего и среднего руководящего звена финансового ведомства. Отсюда противоречивость, непоследовательность многих преобразований.
Бюрократия конца XIX века выступала уже как самостоятельная социальная сила, автономная от классовых интересов, имеющая свои четкие цели, которые в немалой степени влияли на ход истории. Это было характерно для всех стран, но в России, где условия особо благоприятствовали вмешательству государства почти во все сферы общественной жизни, бюрократический аппарат получил совершенно особое положение. Он не отстаивал его на баррикадах и с трибун, деятельность его по защите своих интересов растворяется для историка в обыденности. Но то, что обыденно, возможно и есть самый важный фрагмент исторической мозаики, и в ней чиновник Департамента окладных сборов Л. Д. Бражников, прослуживший в нем на должностях VII и VI класса более 35 лет, как представитель единой социальной силы не менее значим, чем могущественный министр финансов. Не учитывая этого, нельзя показать объективную картину исторического развития России в XIX веке.
государственных структур, так как этапы ведомственного развития Министерства финансов имеют и нечто общее с этапами развития других ведомств Российской империи. Но именно Министерство финансов оказалось к концу XIX века наиболее приспособленным к тому, чтобы возглавить реформаторскую деятельность, и причины этого надо искать в особенностях развития Министерства финансов, как учреждения.
Материалы исследования могут применяться при анализе экономических и других государственных преобразований второй половины XIX в. Их использование возможно и при проведении современных преобразований государственного аппарата, так как многие недостатки системы управления Российской империи, к сожалению, свойственны России и сейчас, многие проблемы, над которыми бились управленцы прошлого, сохраняют свою актуальность и в наши дни.
Подобные работы
- Министерство финансов Российской империи в 1858 - 1903 гг.: организация и функционирование (07. 00. 02)
Диссертации (РГБ), история . Язык работы: Русский. Цена: 700 р. Год сдачи: 2003 - Министерство финансов Российской империи в 1858 - 1903 гг.: организация и функционирование
Диссертации (РГБ), история . Язык работы: Русский. Цена: 470 р. Год сдачи: 2003 - Методика изучения темы «Развитие железнодорожной сети Российской империи в конце XIX- начале XX вв.» на уроках истории в общеобразовательной школе
Бакалаврская работа, история . Язык работы: Русский. Цена: 5900 р. Год сдачи: 2018 - БИРЖЕВАЯ ТОРГОВЛЯ САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИХ ПОТОМСТВЕННЫХ ПОЧЕТНЫХ ГРАЖДАН НЕМЕЦКОГО ПРОИСХОЖДЕНИЯ В XIX - НАЧАЛЕ XX ВЕКА
Бакалаврская работа, история . Язык работы: Русский. Цена: 3850 р. Год сдачи: 2017
Заказать работу
Заявка на оценку стоимости
Это краткая форма заказа. После ее заполнения вы перейдете на полную форму заказа работы
Каталог работ (148150)
- Бакалаврская работа (37520)
- Диссертация (977)
- Магистерская диссертация (22014)
- Дипломные работы, ВКР (59924)
- Главы к дипломным работам (2136)
- Курсовые работы (10476)
- Контрольные работы (6265)
- Отчеты по практике (1356)
- Рефераты (1481)
- Задачи, тесты, ПТК (631)
- Ответы на вопросы (155)
- Статьи, Эссе, Сочинения (942)
- Бизнес-планы (51)
- Презентации (106)
- РГР (84)
- Авторефераты (РГБ) (1692)
- Диссертации (РГБ) (1882)
- Прочее (458)
Новости
06.01.2018
Помощь студентам и аспирантам в выполнении работ от наших партнеров
Помощь студентам и аспирантам в выполнении работ от наших партнеров
Помощь в выполнении учебных и научных работ на заказ ОФОРМИТЬ ЗАКАЗ
дальше»» Все новости
Статьи
- Где лучше заказывать диссертации и дипломные?
- Выполнение научных статей
- Подготовка диссертаций
- Подводные камни при написании магистерской работы
- Помощь в выполнении дипломных работ
»» Все статьи
Заказать работу
Заявка на оценку стоимости
Это краткая форма заказа. После ее заполнения вы перейдете на полную форму заказа работы
