Помощь студентам в учебе
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
|
Введение 3
Глава 1. Конституционно-правовые основы статуса Прокуратуры РФ 7
1.1. Становление и развитие Прокуратуры в России 7
1.2. Понятие Прокуратуры РФ 27
1.3. Место, роль, значение Прокуратуры РФ в системе органов
государственной власти 37
1.4. Законодательное закрепление статуса прокуратуры РФ 43
Глава 2. Анализ конституционно-правового статуса Прокуратуры РФ 52
2.1. Порядок формирования Прокуратуры РФ 52
2.2. Структура и компетенция Прокуратуры РФ 57
2.3. Проблемы функционирования Прокуратуры РФ 75
Заключение 82
Список используемых источников 86
Глава 1. Конституционно-правовые основы статуса Прокуратуры РФ 7
1.1. Становление и развитие Прокуратуры в России 7
1.2. Понятие Прокуратуры РФ 27
1.3. Место, роль, значение Прокуратуры РФ в системе органов
государственной власти 37
1.4. Законодательное закрепление статуса прокуратуры РФ 43
Глава 2. Анализ конституционно-правового статуса Прокуратуры РФ 52
2.1. Порядок формирования Прокуратуры РФ 52
2.2. Структура и компетенция Прокуратуры РФ 57
2.3. Проблемы функционирования Прокуратуры РФ 75
Заключение 82
Список используемых источников 86
Актуальность темы выпускной квалификационной работы заключается в том, что вопрос об определении места прокуратуры в современной системе органов государственной власти РФ вызывает ожесточенные дискуссии. Эта проблема имеет ряд историко-правовых предпосылок.
На протяжении почти трехсотлетней истории роль прокуратуры неоднократно менялась.
Изначально она была учреждена как орган надзора за точным и единообразным исполнением императорских актов и велений. Ярким выражением роли прокуратуры того времени является ставшая впоследствии крылатой для науки прокурорского надзора фраза Петра I, произнесенная им перед Сенатом во время представления первого генерал-прокурора: «Вот мое око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания; что он заблагорассудит, то вы и делайте...».
Такая модель прокуратуры фактически просуществовала до судебной реформы 1864 г., когда надзорные полномочия прокурора были обусловлены и ограничены осуществлением функций уголовного преследования и поддержания государственного обвинения. Сама прокуратура превратилась из надзорного органа в учреждение, призванное обслуживать преимущественно интересы правосудия, главным образом по уголовным делам.
Этот тип прокуратуры (прокуратура, прежде всего, как орган уголовного преследования) просуществовал до 1917 г. В советское время прокуратура была возрождена и развивалась как орган надзора за советской, а позже за социалистической законностью. В 1992 г. была образована многофункциональная, или смешанная, модель прокуратуры, основными функциями которой были реализация надзорной деятельности и осуществление уголовного преследования.
Таким образом, исходя из приведенной исторической ретроспективы, довольно трудно определить наиболее характерный для нашего государства исторический тип прокуратуры.
Научно-теоретические основы прокурорского надзора и прокурорской деятельности были сформированы в основном в советский период. Советская доктрина государственного строительства официально не признавала теорию разделения властей.
Прокуратура традиционно рассматривалась как самостоятельная система контрольно-надзорных органов подотчетных высшему государственному органу - Верховному Совету СССР (именно поэтому прокурорский надзор считался высшим государственным надзором). Признание приоритета принципа разделения властей в современном государственно-правовом устройстве подвигло ряд ученых начать поиски места прокуратуры в системе органов государственной власти с учетом классической триады разделения властей. При этом отсутствие теоретических и правовых традиций заставило одних определять ее институциональную принадлежность путем отнесения к той или иной традиционной ветви власти, других - путем признания за ней особой государственно-правовой природы.
Наконец, отсутствию однозначных подходов к рассматриваемому вопросу способствует неопределенность действующего законодательства относительно природы прокурорских органов. С одной стороны, ст. 11 Конституции РФ, устанавливая перечень государственных органов РФ, вообще не называет среди них прокуратуру. С другой стороны, ст. 129 Конституции РФ, определяя правовой статус прокуратуры наряду с судебными органами в главе 7, не раскрывает ни характер связи между ними, ни правовую природу прокуратуры.
В свою очередь действующая редакция Закона о прокуратуре, устанавливая компетенцию, организацию и порядок деятельности прокуратуры, также оставляет открытыми вопросы об ее государственно-правовой природе, месте и уровне в системе органов власти.
Целью представленной работы является изучение конституционно-правового статуса Прокуратуры РФ.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
1. Рассмотреть становление и развитие Прокуратуры в России;
2. Охарактеризовать понятие Прокуратуры РФ;
3. Определить место, роль, значение Прокуратуры РФ в системе органов государственной власти;
4. Рассмотреть порядок формирования Прокуратуры РФ;
5. Определить структуру компетенции Прокуратуры РФ;
6. Рассмотреть проблемы функционирования Прокуратуры РФ.
Объект данной работы - Прокуратура РФ.
Предметом данной работы является конституционно-правовой статус прокуратуры РФ.
Проблемы конституционно-правового регулирования деятельности прокуратуры России были рассмотрены ведущими отечественными исследователями в целом ряде работ. Однако изучение научной литературы по теме свидетельствует о том, что вопросы, связанные с конституционно¬правовым регулированием деятельности прокуратуры Российской Федерации являются по-прежнему малоизученными, поэтому узкоспециальные научные юридические исследования по данной проблематике практически отсутствуют.
Методологическую основу исследования составил диалектический метод научного познания, а также совокупность общенаучных и частнонаучных методов, в числе которых: аналитический, проблемно-теоретический, системный, синтетический, исторический, системно-структурный,структурно- функциональный, формально юридический структурно-юридический, сравнительно-правовой и др. Сочетание указанных методов позволило наиболее качественно решить поставленные задачи.
Теоретической основой исследования являются, прежде всего, труды таких видных дореволюционных ученых, как: В.И. Веретенников, С.И. Викторский, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, Н.В. Муравьев, С.А. Петровский 5
и др.; труды ученых советского периода, а именно: С.С. Алексеева, С.Г. Березовской, Г.И. Боровина, М.И. Брагинского, Б.Н. Габричидзе, В.Г. Даева, В.Д. Ломовского, М.Н. Калинина, М.Н. Маршунова, Б.И. Пугинского и др.
Среди современных работ следует отметить теоретическую значимость исследований С.А. Авакьяна, И.М. Байкина, В.Г. Бессарабова, С.Г. Буянского, В.Н. Григорьева, С.Н. Казанцева, В.В. Клочкова, В.Ф. Крюкова, Н.В. Мельникова, В.С. Нерсесянца, И.П. Петрухина, А.Я. Сухарева, А.В. Победкина, А.Г. Чувилева, В.Н. Яшина и др.
Нормативная база исследования включает в себя Конституцию Российской Федерации; федеральные законы, действующие в сфере конституционного и государственного строительства Российской Федерации, государственной службы и прокурорского надзора; указы Президента Российской Федерации; акты Генеральной прокуратуры России.
На протяжении почти трехсотлетней истории роль прокуратуры неоднократно менялась.
Изначально она была учреждена как орган надзора за точным и единообразным исполнением императорских актов и велений. Ярким выражением роли прокуратуры того времени является ставшая впоследствии крылатой для науки прокурорского надзора фраза Петра I, произнесенная им перед Сенатом во время представления первого генерал-прокурора: «Вот мое око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания; что он заблагорассудит, то вы и делайте...».
Такая модель прокуратуры фактически просуществовала до судебной реформы 1864 г., когда надзорные полномочия прокурора были обусловлены и ограничены осуществлением функций уголовного преследования и поддержания государственного обвинения. Сама прокуратура превратилась из надзорного органа в учреждение, призванное обслуживать преимущественно интересы правосудия, главным образом по уголовным делам.
Этот тип прокуратуры (прокуратура, прежде всего, как орган уголовного преследования) просуществовал до 1917 г. В советское время прокуратура была возрождена и развивалась как орган надзора за советской, а позже за социалистической законностью. В 1992 г. была образована многофункциональная, или смешанная, модель прокуратуры, основными функциями которой были реализация надзорной деятельности и осуществление уголовного преследования.
Таким образом, исходя из приведенной исторической ретроспективы, довольно трудно определить наиболее характерный для нашего государства исторический тип прокуратуры.
Научно-теоретические основы прокурорского надзора и прокурорской деятельности были сформированы в основном в советский период. Советская доктрина государственного строительства официально не признавала теорию разделения властей.
Прокуратура традиционно рассматривалась как самостоятельная система контрольно-надзорных органов подотчетных высшему государственному органу - Верховному Совету СССР (именно поэтому прокурорский надзор считался высшим государственным надзором). Признание приоритета принципа разделения властей в современном государственно-правовом устройстве подвигло ряд ученых начать поиски места прокуратуры в системе органов государственной власти с учетом классической триады разделения властей. При этом отсутствие теоретических и правовых традиций заставило одних определять ее институциональную принадлежность путем отнесения к той или иной традиционной ветви власти, других - путем признания за ней особой государственно-правовой природы.
Наконец, отсутствию однозначных подходов к рассматриваемому вопросу способствует неопределенность действующего законодательства относительно природы прокурорских органов. С одной стороны, ст. 11 Конституции РФ, устанавливая перечень государственных органов РФ, вообще не называет среди них прокуратуру. С другой стороны, ст. 129 Конституции РФ, определяя правовой статус прокуратуры наряду с судебными органами в главе 7, не раскрывает ни характер связи между ними, ни правовую природу прокуратуры.
В свою очередь действующая редакция Закона о прокуратуре, устанавливая компетенцию, организацию и порядок деятельности прокуратуры, также оставляет открытыми вопросы об ее государственно-правовой природе, месте и уровне в системе органов власти.
Целью представленной работы является изучение конституционно-правового статуса Прокуратуры РФ.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
1. Рассмотреть становление и развитие Прокуратуры в России;
2. Охарактеризовать понятие Прокуратуры РФ;
3. Определить место, роль, значение Прокуратуры РФ в системе органов государственной власти;
4. Рассмотреть порядок формирования Прокуратуры РФ;
5. Определить структуру компетенции Прокуратуры РФ;
6. Рассмотреть проблемы функционирования Прокуратуры РФ.
Объект данной работы - Прокуратура РФ.
Предметом данной работы является конституционно-правовой статус прокуратуры РФ.
Проблемы конституционно-правового регулирования деятельности прокуратуры России были рассмотрены ведущими отечественными исследователями в целом ряде работ. Однако изучение научной литературы по теме свидетельствует о том, что вопросы, связанные с конституционно¬правовым регулированием деятельности прокуратуры Российской Федерации являются по-прежнему малоизученными, поэтому узкоспециальные научные юридические исследования по данной проблематике практически отсутствуют.
Методологическую основу исследования составил диалектический метод научного познания, а также совокупность общенаучных и частнонаучных методов, в числе которых: аналитический, проблемно-теоретический, системный, синтетический, исторический, системно-структурный,структурно- функциональный, формально юридический структурно-юридический, сравнительно-правовой и др. Сочетание указанных методов позволило наиболее качественно решить поставленные задачи.
Теоретической основой исследования являются, прежде всего, труды таких видных дореволюционных ученых, как: В.И. Веретенников, С.И. Викторский, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, Н.В. Муравьев, С.А. Петровский 5
и др.; труды ученых советского периода, а именно: С.С. Алексеева, С.Г. Березовской, Г.И. Боровина, М.И. Брагинского, Б.Н. Габричидзе, В.Г. Даева, В.Д. Ломовского, М.Н. Калинина, М.Н. Маршунова, Б.И. Пугинского и др.
Среди современных работ следует отметить теоретическую значимость исследований С.А. Авакьяна, И.М. Байкина, В.Г. Бессарабова, С.Г. Буянского, В.Н. Григорьева, С.Н. Казанцева, В.В. Клочкова, В.Ф. Крюкова, Н.В. Мельникова, В.С. Нерсесянца, И.П. Петрухина, А.Я. Сухарева, А.В. Победкина, А.Г. Чувилева, В.Н. Яшина и др.
Нормативная база исследования включает в себя Конституцию Российской Федерации; федеральные законы, действующие в сфере конституционного и государственного строительства Российской Федерации, государственной службы и прокурорского надзора; указы Президента Российской Федерации; акты Генеральной прокуратуры России.
Подводя итог данной выпускной квалификационной работы необходимо отметить, что существуют четыре основных периода развития российской прокуратуры:
1. с момента образования в 1722 г. и до судебной реформы 1864 г;
2. с момента осуществления судебной реформы до образования РСФСР (1864-1918 гг.);
3. с момента образования прокуратуры РСФСР до принятия российского закона о прокуратуре (1922-1992 гг.);
4. с момента принятия указанного закона по настоящее время;
5. В свою очередь дореволюционный период возникновения и развития Российской прокуратуры можно разделить на семь этапов. Начиная с 1711 года, когда был учрежден институт государственных фискалов и до судебной реформы 1964 г.
Также, можно сделать вывод о том, что прокуратура косвенно осуществляет законотворческую деятельность, путем требования приведения издаваемых актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации.
Исторический обзор организации и деятельности прокуратуры позволяет выявить еще одну весьма важную закономерность. История развития прокуратуры является по существу историей ее выделения из классической системы разделения властей в самостоятельную и независимую ветвь прокурорской власти как власти государственной.
Определяя место прокуратуры в системе органов государственной власти, необходимо учитывать следующие факторы:
1. Современная российская прокуратура является самостоятельным государственно-правовым институтом, представляющим собой отдельную, независимую федеральную централизованную систему органов государственной власти.
2. Она в полной мере не относится ни к одной из существующих ветвей власти, а выступает в качестве самостоятельного элемента системы сдерживания любой из ветвей власти. В то же время прокуратура является органом представительства центральной власти (всех трех ветвей), призванным обеспечивать ее общефедеральные интересы практически во всех возникающих правоотношениях.
3. Особое положение в системе органов государственной власти позволяет прокуратуре осуществлять многочисленные функции, по своей природе характерные для различных ветвей власти. К примеру, осуществление уголовного преследования и координация деятельности иных правоохранительных органов по борьбе с преступностью свойственны органам исполнительной власти. В то время как надзорная функция, на наш взгляд, более присуща представительным органам (по крайней мере, когда речь идет о надзоре за исполнением законов).
В свою очередь поддержание государственного обвинения и участие прокурора при рассмотрении судом иных дел призваны, прежде всего, способствовать интересам осуществления правосудия, т.е. достижению целей, стоящих перед судебной ветвью власти.
В результаты проведенного исследования убедительно свидетельствуют о том, что неотъемлемым атрибутом любого современного государства являются контроль и надзор за соблюдением издаваемых в нем законов.
В федеративном государстве особое значение приобретают контроль и надзор верховной власти за соблюдением Конституции и федеральных законов субъектами Федерации. Чем более развита правовая система государства, тем больше данная функция перемещается от чиновничьих структур к судебным. О приоритете судебного контроля за законностью, соблюдением прав и свобод граждан говорится и в международно-правовых актах, ратифицированных Российской Федерацией в последние годы в связи с приобретением статуса самостоятельного члена ООН и вступлением в Европейское Сообщество. Реализация положений указанных актов, норм Конституции РФ объективно требует реформирования правовой системы государства, и в рамках этого процесса - дальнейшего развития и совершенствования функций прокуратуры.
Такое развитие и совершенствование должно осуществляться путем постепенного, поэтапного, согласованного с развитием судебных и иных правовых учреждений, освобождения Прокуратуры от несвойственных ей в демократическом правовом государстве обязанностей вмешательства в деятельность коммерческих и некоммерческих организаций, общественных объединений; решения правовых вопросов, относящихся к компетенции суда; участия в гражданском и арбитражном судопроизводстве по делам, не затрагивающим публичных интересов; сплошной проверки законности и обоснованности судебных актов по гражданским, арбитражным и административным делам; надзора за исполнением законов органами, которые обслуживают судебную власть и должны контролироваться непосредственно ею; расследования общеуголовных преступлений.
Полученные в результате высвобождения временные, штатные и организационные ресурсы могут быть направлены на укрепление прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и законов, действующих на ее территории, в сферах законотворчества субъектов Федерации, государственного управления и государственного контроля, местного самоуправления, правозащитного потенциала прокуратуры, ее координирующей и законоохранной роли в борьбе с преступностью, функций уголовного преследования в судебных стадиях, обеспечения защиты публичных интересов в гражданском, арбитражном, административном и конституционном судопроизводстве, участия в предупреждении нарушений законов; усиления влияния прокуратуры на процесс приведения действующего законодательства в соответствие с объективными потребностями развития государства и общества.
В то же время, полное лишение прокуратуры ее надзорных полномочий в перечисленных выше сферах, низведение ее роли в гражданском и арбитражном судопроизводстве до положения истца, а в конституционном судопроизводстве и законотворческом процессе до положения обычного гражданина, недовольного тем или иным законом, будут означать для государства и обществе утрату возможности осуществления оперативного и эффективного наблюдения за исполнением законов участниками общественных отношений со стороны государства и органов местного самоуправления; обеспечения публичных интересов в судопроизводстве и правотворчестве, а значит, и утрату одной из важнейших гарантий разделения и взаимодействия властей.
Последствием такой утраты неизбежно явится нарушение достигнутого на сегодняшнем этапе развития российской государственности и общественного прогресса баланса как между законодательной, исполнительной и судебной ветвями государственной власти, так и между охраняемыми законом интересами отдельной личности и интересами государства и общества в целом.
Мы уверены в том, что поэтапный подход к реформированию прокуратуры возобладает над радикальным, и тогда осуществление на деле высказанных в настоящей, работе предложений позволит существенно поднять авторитет прокуратуры в российском обществе, наглядно показать не только российскому обществу, но и международному сообществу истинные роль и место прокуратуры в формирующемся в Российской Федерации демократическом правовом государстве, отстоять право на самобытность и отечественные традиции в построении структуры государственного механизма, сохранить прокуратуру в качестве уникального органа обеспечения правопорядка и защиты прав граждан, устранить условия для нападок на нее со стороны определенных политических сил.
1. с момента образования в 1722 г. и до судебной реформы 1864 г;
2. с момента осуществления судебной реформы до образования РСФСР (1864-1918 гг.);
3. с момента образования прокуратуры РСФСР до принятия российского закона о прокуратуре (1922-1992 гг.);
4. с момента принятия указанного закона по настоящее время;
5. В свою очередь дореволюционный период возникновения и развития Российской прокуратуры можно разделить на семь этапов. Начиная с 1711 года, когда был учрежден институт государственных фискалов и до судебной реформы 1964 г.
Также, можно сделать вывод о том, что прокуратура косвенно осуществляет законотворческую деятельность, путем требования приведения издаваемых актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации.
Исторический обзор организации и деятельности прокуратуры позволяет выявить еще одну весьма важную закономерность. История развития прокуратуры является по существу историей ее выделения из классической системы разделения властей в самостоятельную и независимую ветвь прокурорской власти как власти государственной.
Определяя место прокуратуры в системе органов государственной власти, необходимо учитывать следующие факторы:
1. Современная российская прокуратура является самостоятельным государственно-правовым институтом, представляющим собой отдельную, независимую федеральную централизованную систему органов государственной власти.
2. Она в полной мере не относится ни к одной из существующих ветвей власти, а выступает в качестве самостоятельного элемента системы сдерживания любой из ветвей власти. В то же время прокуратура является органом представительства центральной власти (всех трех ветвей), призванным обеспечивать ее общефедеральные интересы практически во всех возникающих правоотношениях.
3. Особое положение в системе органов государственной власти позволяет прокуратуре осуществлять многочисленные функции, по своей природе характерные для различных ветвей власти. К примеру, осуществление уголовного преследования и координация деятельности иных правоохранительных органов по борьбе с преступностью свойственны органам исполнительной власти. В то время как надзорная функция, на наш взгляд, более присуща представительным органам (по крайней мере, когда речь идет о надзоре за исполнением законов).
В свою очередь поддержание государственного обвинения и участие прокурора при рассмотрении судом иных дел призваны, прежде всего, способствовать интересам осуществления правосудия, т.е. достижению целей, стоящих перед судебной ветвью власти.
В результаты проведенного исследования убедительно свидетельствуют о том, что неотъемлемым атрибутом любого современного государства являются контроль и надзор за соблюдением издаваемых в нем законов.
В федеративном государстве особое значение приобретают контроль и надзор верховной власти за соблюдением Конституции и федеральных законов субъектами Федерации. Чем более развита правовая система государства, тем больше данная функция перемещается от чиновничьих структур к судебным. О приоритете судебного контроля за законностью, соблюдением прав и свобод граждан говорится и в международно-правовых актах, ратифицированных Российской Федерацией в последние годы в связи с приобретением статуса самостоятельного члена ООН и вступлением в Европейское Сообщество. Реализация положений указанных актов, норм Конституции РФ объективно требует реформирования правовой системы государства, и в рамках этого процесса - дальнейшего развития и совершенствования функций прокуратуры.
Такое развитие и совершенствование должно осуществляться путем постепенного, поэтапного, согласованного с развитием судебных и иных правовых учреждений, освобождения Прокуратуры от несвойственных ей в демократическом правовом государстве обязанностей вмешательства в деятельность коммерческих и некоммерческих организаций, общественных объединений; решения правовых вопросов, относящихся к компетенции суда; участия в гражданском и арбитражном судопроизводстве по делам, не затрагивающим публичных интересов; сплошной проверки законности и обоснованности судебных актов по гражданским, арбитражным и административным делам; надзора за исполнением законов органами, которые обслуживают судебную власть и должны контролироваться непосредственно ею; расследования общеуголовных преступлений.
Полученные в результате высвобождения временные, штатные и организационные ресурсы могут быть направлены на укрепление прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и законов, действующих на ее территории, в сферах законотворчества субъектов Федерации, государственного управления и государственного контроля, местного самоуправления, правозащитного потенциала прокуратуры, ее координирующей и законоохранной роли в борьбе с преступностью, функций уголовного преследования в судебных стадиях, обеспечения защиты публичных интересов в гражданском, арбитражном, административном и конституционном судопроизводстве, участия в предупреждении нарушений законов; усиления влияния прокуратуры на процесс приведения действующего законодательства в соответствие с объективными потребностями развития государства и общества.
В то же время, полное лишение прокуратуры ее надзорных полномочий в перечисленных выше сферах, низведение ее роли в гражданском и арбитражном судопроизводстве до положения истца, а в конституционном судопроизводстве и законотворческом процессе до положения обычного гражданина, недовольного тем или иным законом, будут означать для государства и обществе утрату возможности осуществления оперативного и эффективного наблюдения за исполнением законов участниками общественных отношений со стороны государства и органов местного самоуправления; обеспечения публичных интересов в судопроизводстве и правотворчестве, а значит, и утрату одной из важнейших гарантий разделения и взаимодействия властей.
Последствием такой утраты неизбежно явится нарушение достигнутого на сегодняшнем этапе развития российской государственности и общественного прогресса баланса как между законодательной, исполнительной и судебной ветвями государственной власти, так и между охраняемыми законом интересами отдельной личности и интересами государства и общества в целом.
Мы уверены в том, что поэтапный подход к реформированию прокуратуры возобладает над радикальным, и тогда осуществление на деле высказанных в настоящей, работе предложений позволит существенно поднять авторитет прокуратуры в российском обществе, наглядно показать не только российскому обществу, но и международному сообществу истинные роль и место прокуратуры в формирующемся в Российской Федерации демократическом правовом государстве, отстоять право на самобытность и отечественные традиции в построении структуры государственного механизма, сохранить прокуратуру в качестве уникального органа обеспечения правопорядка и защиты прав граждан, устранить условия для нападок на нее со стороны определенных политических сил.