Помощь студентам в учебе
Совершенствование системы взаимодействия государственного (муниципального) заказчика и исполнителя дорожно-строительных работ
|
Введение
1 Теоретические и нормативно-правовые основы государственного
регулирования дорожно-строительной отрасли Российской Федерации 10
1.1 Направления государственного регулирования и основные принципы
управления в сфере дорожного хозяйства 10
1.2 Обзор нормативно-правовой базы управления дорожным
строительством 18
1.3 Методы оценки качества продукции в дорожном хозяйстве 29
2 Исследование процесса управления автодорожным хозяйством 39
2.1 Диагностика и оценка состояния автомобильных дорог и предприятий
дорожного хозяйства России и Красноярского края. 39
2.2 Проблемы и направления совершенствования системы государственного
регулирования дорожного строительства 52
2.3 Разработка механизма повышения эффективности управления
дорожным хозяйством 57
3 Совершенствование системы взаимодействия государственного
(муниципального) заказчика и исполнителя дорожно-строительных работ 72
3.1 Развитие государственно-частного партнерства в контрактном
механизме обеспечения жизненного цикла объекта автодорожной инфраструктуры 72
3.2 Система поддержки эксплуатации объектов дорожного хозяйства,
ориентированная на конечный результат 87
3.3 Реализация долгосрочного контракта жизненного цикла объекта
дорожного строительства 100
Заключение 111
Список использованных источников 115
Приложения
1 Теоретические и нормативно-правовые основы государственного
регулирования дорожно-строительной отрасли Российской Федерации 10
1.1 Направления государственного регулирования и основные принципы
управления в сфере дорожного хозяйства 10
1.2 Обзор нормативно-правовой базы управления дорожным
строительством 18
1.3 Методы оценки качества продукции в дорожном хозяйстве 29
2 Исследование процесса управления автодорожным хозяйством 39
2.1 Диагностика и оценка состояния автомобильных дорог и предприятий
дорожного хозяйства России и Красноярского края. 39
2.2 Проблемы и направления совершенствования системы государственного
регулирования дорожного строительства 52
2.3 Разработка механизма повышения эффективности управления
дорожным хозяйством 57
3 Совершенствование системы взаимодействия государственного
(муниципального) заказчика и исполнителя дорожно-строительных работ 72
3.1 Развитие государственно-частного партнерства в контрактном
механизме обеспечения жизненного цикла объекта автодорожной инфраструктуры 72
3.2 Система поддержки эксплуатации объектов дорожного хозяйства,
ориентированная на конечный результат 87
3.3 Реализация долгосрочного контракта жизненного цикла объекта
дорожного строительства 100
Заключение 111
Список использованных источников 115
Приложения
Укрепление рыночных отношений в России происходит по пути формирования эффективного взаимодействия рынка и государственного регулирования. Роль и масштабы последнего определяются как общим состоянием экономики страны, так и особенностями функционирования конкретного объекта регулирования. В совокупности они позволяют определить цели и задачи, а также формы и методы воздействия государства на различные сферы национальной экономики. Это в полной мере относится к автодорожному строительству, роль и значение которого неуклонно возрастает в ходе социально-экономического развития страны и регионов.
Действующая в настоящее время система государственного регулирования данной отрасли недостаточно эффективна и нуждается в реформировании в направлении, отвечающем стоящим перед обществом (в частности, перед регионами страны) задачам и особенностям положения, сложившегося в автодорожном строительстве конкретного территориально-административного образования. По причине неразвитого рыночного механизма обеспечения экономической и социальной стабильности, резко снижается управляемость хозяйственными процессами в автодорожном строительстве. Тем самым совершенствование системы государственного регулирования предполагает устранение ряда существующих его недостатков при одновременном укреплении форм и методов, адекватных принципам и закономерностям современной рыночной экономики.
Одной из самых актуальных проблем современной России является проблема строительства и реконструкции дорог федерального, регионального и местного значения. Дорожная отрасль требует огромных инвестиционных вложений для обеспечения территорий более качественными дорогами. В связи с недостатком бюджетных источников, необходим поиск альтернативных вариантов финансирования отрасли, таких как привлечение частного капитала, государственно-частное партнерство. Требуется сокращение рисков, в том числе правовых, для потенциального частного инвестора, вкладывающего средства в дорожное строительство.
Решение подобного рода задач требует соответствующего теоретического и методического обеспечения государственного регулирования автодорожного строительства с учетом особенностей и специфики того или иного региона. Потребность в эффективном развитии данной отрасли делает особенно важным проведение научно обоснованного анализа состояния и развития дорожного хозяйства региона, оценки реального положения дел в этой сфере и выбора направлений развития на перспективу. Только на этой основе становится 3
возможным создание реально функционирующего и эффективно действующего автодорожного строительства в условиях расширения и углубления рыночных отношений, многообразия форм собственности и видов хозяйствования. Этим и обоснован выбор темы диссертационного исследования.
Целью диссертационного исследования является разработка направлений совершенствования системы взаимодействия государственного (муниципального) заказчика и исполнителя дорожно-строительных работ.
В соответствии с целью исследования были поставлены и решены задачи:
— изучены особенности и составные элементы системы управления дорожным строительством;
— проведена оценка состояния действующей системы государственного регулирования экономических процессов в автодорожном строительстве и определены направления его совершенствования;
— проанализировано состояние и развитие дорожного хозяйства России и Красноярского края;
— изучен и использован зарубежный опыт в процессе совершенствования государственного регулирования автодорожного строительства;
— проведено обоснование теоретических и методических подходов к совершенствованию государственного управления развитием автодорожного хозяйства;
— разработаны рекомендации по совершенствованию системы взаимодействия государственного (муниципального) заказчика и исполнителя дорожно-строительных работ на основании развития государственно-частного партнерства в контрактном механизме обеспечения жизненного цикла объекта автодорожной инфраструктуры.
Объектом исследования является система управления дорожным хозяйством Российской Федерации.
Предметом исследования выступает механизм государственного регулирования отношений участников автодорожной отрасли.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке предложений по совершенствованию:
— государственного регулирования автодорожного строительства на основании системы требований и критериев оценки деятельности предприятий отрасли, ориентированной на конечный результат;
— системы взаимодействия государственного (муниципального) заказчика и исполнителя дорожно-строительных работ на основании развития государственно-частного партнерства в контрактном механизме обеспечения жизненного цикла объекта автодорожной инфраструктуры.
Степень разработанности проблемы
Исследованию вопросов государственного регулирования в целом и автодорожного строительства, в частности, были посвящены работы ряда отечественных и зарубежных ученых-экономистов.
Отдельные стороны этой проблемы нашли отражение в работах Л.И. Абалкина [6-8], 3.И. Аксеновой, А.П. Анисимова, А.М. Антонова [14], В.Ф. Бабкова, С.В. Беляевой [17], Н.Ф. Билибиной, Л.А. Бронштейна [19], М.П. Бурова [20], А.В. Виленского, В.Ю. Гладкова [28-29], А.В. Кочеткова, Л.В. Янковского, В.И. Кузнецова [41], А.В. Николенко, З.М. Магруповой [45], А.С. Еремеевой [37], О.А. Доничева [33], И.В. Тожокина [33], А.С. Лычёва [42], Л.М. Бестужевой, Т.В. Дормидонтовой, Д.М. Магдиева [43, 44], Н.В. Мироненко [48], М.С. Коханик [48], Р.Н. Рогова, К.А. Татарниковой [64], М.А. Федорченко, Р.А. Халтурина [70] и др. Отдельные проблемы управления формированием и развитием отрасли рассматривались в работах А. Бравермана, Л.Ф. Кормакова, В.И. Котелянц, А.О. Пугачева и др.
Так, в работах Д.М. Магдиева [43, 44] исследованы проблемы совершенствования государственного регулирования развития автодорожного строительства с учетом региональных особенностей. Показано, что эффективность системы государственного регулирования автодорожного строительства зависит от обоснованных оценочных показателей их деятельности:
— показатель ресурсовооруженности одного среднесписочного работника (обобщая характеристика экстенсивных факторов);
— показатель результата производства (обобщающая характеристика достигнутого уровня развития производства за счет интенсивных и экстенсивных факторов);
— показатель производственной мощности (обобщающая
характеристика максимально возможного уровня развития производства за счет всех факторов);
— показатель производительности труда (обобщающая характеристика достигнутого уровня развития производства за счет всех факторов при сопоставимой численности работников);
— показатель ресурсоотдачи (эффективности производства) как обобщающая характеристика достигнутого уровня развития производства за счет интенсивных факторов (интенсификации);
— показатель экологической эффективности (снижения экологического ущерба) деятельности предприятий строительства и эксплуатации автомобильных дорог и сооружении;
— показатель социальной эффективности предприятий в процессе строительства и в результате ввода в действие автомобильных дорог и сооружений;
— показатель косвенной экономической эффективности деятельности предприятий строительства автомобильных дорог и сооружений, проявляющийся как в освоении природных богатств страны, так и в развитии отечественного автомобилестроения, а также сопутствующих отраслей народнохозяйственного комплекса [43, 44].
М.П. Буров [20] в своих трудах исследовал существующее положение и перспективы инновационного развития дорожного строительства в России, вопросы проектирования, строительства и эксплуатации дорог; анализировал отечественный и зарубежный опыт дорожного строительства с применением инновационных технологий; предложил пути решения выявленных в инновационном развитии отрасли проблем. Кроме этого, в его работах обоснована необходимость применения высокопроизводительной техники, новейших технологий и прогрессивных материалов, конструкций, технических решений и методов строительств, соответствующих уровню нагрузок и обеспечивающих экономичность, долговечность и надежность использования автодорог [20].
Исследования авторов Н.В. Мироненко и М.С. Коханик [48] касаются перспектив развития государственно-частного партнерства в дорожном строительстве, как сбалансированного сочетания государственного сектора с его регулирующей и защитной функциями и частного сектора, обладающего ресурсами, управленческими навыками и технологиями. В работах обосновано, что государственно-частное партнерство является ключевым механизмом, способствующим улучшению рыночной экономической системы, приоритетными в отношении ГЧП являются объекты транспортной инфраструктуры; предложены модели ГЧП-проектов, применимые для регионов России; разработаны модели формирования и развития государственно-частного партнерства в сфере транспортных услуг и дорожного строительства [48].
Р.А. Халтурин [70] проанализировал состояние дорожно-строительной отрасли России и зарубежный опыт по интенсивному строительству дорог; выявил, что для достижения высокого уровня конкурентоспособности предприятий автодорожного строительства, требуется: высокий уровень затрат на проектные работы; ускоренная разработка и быстрое освоение новых видов строительной продукции, работ, услуг; постоянное обновление ассортимента выпускаемой продукции; повышение производительности труда, гибкости и эффективности строительного производства; снижение всех видов издержек и затрат; обеспечение стабильного роста качества и надежности новых видов строительной продукции при одновременном снижении цен на них [70].
Предметом исследования М.А. Федорченко [68] явились существующая система управления инновациями в дорожном хозяйстве и направления государственного регулирования инновационной деятельности в отрасли. Автором обоснована необходимость участия государства в совершенствовании существующей системы управления инновациями в дорожном хозяйстве; предложены возможные пути повышения инновационной привлекательности дорожно-строительной отрасли; обоснована необходимость создания системы мер, обеспечивающей эффективное внедрение инноваций. Основными составляющими такой системы, согласно работам автора, являются информационное, нормативное, экономическое, кадровое и организационное обеспечение реализации инноваций [68].
К.А. Татарниковой [64] предложен методический подход к оценке функциональности механизма управления дорожным комплексом региона; проведен анализ функциональности отдельных уровней комплекса - административного, финансового и производственного. Акцент в ее работах сделан на производственном уровне дорожного комплекса региона, выявлены направления и проблемы государственного регулирования комплекса; выявлены проблемы и особенности участия в открытых аукционах (на получение госзаказа на строительство) дорожных предприятий разной формы собственности.
А.С. Лычёв, Л.М. Бестужева, Т.В. Дормидонтова [42] рассматривали проблемы и принципы управления качеством продукции дорожного строительства и обосновали научный подход к планированию уровня качества дорог на перспективу; выявили, что основное требование к качеству дорог - это надежность продукта в зависимости от интенсивности движения. Для этого необходимо использование соответствующих материалов, конструкций, методов производства работ, службы эксплуатации. Авторы предложили альтернативный подход к планированию уровня качества дорог - оптимизационный.
О.А. Доничевым и И.В. Тожокиным [33] разработана методика применения инвестиционного мультипликатора на основе межотраслевой модели «затраты - выпуск», получены коэффициенты прямых и полных затрат, и рассчитаны частные мультипликаторы для всех учитываемых видов экономической деятельности.
В исследованиях С.В. Беляевой [17] рассмотрено государственно-частное партнерство как оптимальная форма реализации средообразующей функции государственного регулирования в дорожном строительстве;
классифицированы функции государства в инвестиционно-строительной сфере, выделены экономические функции государственного регулирования, рассмотрен механизм инвестирования в объекты дорожного хозяйства. Предложена система оценки эффективности инвестиционного проекта платной дороги (в рамках ГЧП).
В.Ю. Гладков, А.В. Кочетков и Л.В. Янковский [28, 29] анализировали текущее состояние качества и масштабов дорожного строительства России. Определили проблематику оценивания качества, когда объектом оценки является не готовая дорожная конструкция, а процесс строительства в целом; описали наиболее существенные особенности, применительно к дорожному строительству и не присущие другим производствам, из которых вытекают специфические трудности организации выполнения качественных работ. Авторы предложили решение данной проблемы за счет разработки научно обоснованных организационных и программно-нормативных мероприятий и процедур и совершенствования механизмов системы управления качеством этих работ.
В.И. Кузнецов и А.В. Николенко [41] посвятили свою работу рассмотрению основных аспектов условий эффективности управления транспортной отраслью, снижения транспортных издержек. В работе отражены теоретические концепции, позволяющие на научной основе решать проблему управления общим уровнем затрат страны на транспортировку продукции; даны основные подходы к решению проблемы экологической оптимизации функционирования автотранспорта, к повышению производительности труда работников автомобильного транспорта, росту эффективности использования транспортных средств, определению работоспособности автотранспортного комплекса.
З.М. Магруповой и А.С. Еремеевой [45] исследовано развитие автодорожной инфраструктуры региона, обоснована необходимость выравнивания уровней дорожной обеспеченности регионов страны с учётом особенностей их территориальной организации, создания развитой автодорожной инфраструктуры, соответствующей транспортным и грузовым потокам. Авторами предложено:
— формирование системы финансирования дорожного хозяйства на основе программно-целевого подхода и повышение эффективности использования бюджетных средств;
— повышение эффективности использования государственного имущества в дорожно-транспортной сфере;
— совершенствование системы мониторинга состояния и развития сети автомобильных дорог, оценки эффективности управленческих решений;
— внедрение системы контроля за реализацией принятых решений и достигнутыми результатами [45].
Однако многие вопросы совершенствования управления функционированием и развитием автодорожного строительства остаются нерешенными, что означает существование необходимости их дальнейшего изучения. Этот факт предопределил цель, задачи и направления настоящего исследования.
Действующая в настоящее время система государственного регулирования данной отрасли недостаточно эффективна и нуждается в реформировании в направлении, отвечающем стоящим перед обществом (в частности, перед регионами страны) задачам и особенностям положения, сложившегося в автодорожном строительстве конкретного территориально-административного образования. По причине неразвитого рыночного механизма обеспечения экономической и социальной стабильности, резко снижается управляемость хозяйственными процессами в автодорожном строительстве. Тем самым совершенствование системы государственного регулирования предполагает устранение ряда существующих его недостатков при одновременном укреплении форм и методов, адекватных принципам и закономерностям современной рыночной экономики.
Одной из самых актуальных проблем современной России является проблема строительства и реконструкции дорог федерального, регионального и местного значения. Дорожная отрасль требует огромных инвестиционных вложений для обеспечения территорий более качественными дорогами. В связи с недостатком бюджетных источников, необходим поиск альтернативных вариантов финансирования отрасли, таких как привлечение частного капитала, государственно-частное партнерство. Требуется сокращение рисков, в том числе правовых, для потенциального частного инвестора, вкладывающего средства в дорожное строительство.
Решение подобного рода задач требует соответствующего теоретического и методического обеспечения государственного регулирования автодорожного строительства с учетом особенностей и специфики того или иного региона. Потребность в эффективном развитии данной отрасли делает особенно важным проведение научно обоснованного анализа состояния и развития дорожного хозяйства региона, оценки реального положения дел в этой сфере и выбора направлений развития на перспективу. Только на этой основе становится 3
возможным создание реально функционирующего и эффективно действующего автодорожного строительства в условиях расширения и углубления рыночных отношений, многообразия форм собственности и видов хозяйствования. Этим и обоснован выбор темы диссертационного исследования.
Целью диссертационного исследования является разработка направлений совершенствования системы взаимодействия государственного (муниципального) заказчика и исполнителя дорожно-строительных работ.
В соответствии с целью исследования были поставлены и решены задачи:
— изучены особенности и составные элементы системы управления дорожным строительством;
— проведена оценка состояния действующей системы государственного регулирования экономических процессов в автодорожном строительстве и определены направления его совершенствования;
— проанализировано состояние и развитие дорожного хозяйства России и Красноярского края;
— изучен и использован зарубежный опыт в процессе совершенствования государственного регулирования автодорожного строительства;
— проведено обоснование теоретических и методических подходов к совершенствованию государственного управления развитием автодорожного хозяйства;
— разработаны рекомендации по совершенствованию системы взаимодействия государственного (муниципального) заказчика и исполнителя дорожно-строительных работ на основании развития государственно-частного партнерства в контрактном механизме обеспечения жизненного цикла объекта автодорожной инфраструктуры.
Объектом исследования является система управления дорожным хозяйством Российской Федерации.
Предметом исследования выступает механизм государственного регулирования отношений участников автодорожной отрасли.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке предложений по совершенствованию:
— государственного регулирования автодорожного строительства на основании системы требований и критериев оценки деятельности предприятий отрасли, ориентированной на конечный результат;
— системы взаимодействия государственного (муниципального) заказчика и исполнителя дорожно-строительных работ на основании развития государственно-частного партнерства в контрактном механизме обеспечения жизненного цикла объекта автодорожной инфраструктуры.
Степень разработанности проблемы
Исследованию вопросов государственного регулирования в целом и автодорожного строительства, в частности, были посвящены работы ряда отечественных и зарубежных ученых-экономистов.
Отдельные стороны этой проблемы нашли отражение в работах Л.И. Абалкина [6-8], 3.И. Аксеновой, А.П. Анисимова, А.М. Антонова [14], В.Ф. Бабкова, С.В. Беляевой [17], Н.Ф. Билибиной, Л.А. Бронштейна [19], М.П. Бурова [20], А.В. Виленского, В.Ю. Гладкова [28-29], А.В. Кочеткова, Л.В. Янковского, В.И. Кузнецова [41], А.В. Николенко, З.М. Магруповой [45], А.С. Еремеевой [37], О.А. Доничева [33], И.В. Тожокина [33], А.С. Лычёва [42], Л.М. Бестужевой, Т.В. Дормидонтовой, Д.М. Магдиева [43, 44], Н.В. Мироненко [48], М.С. Коханик [48], Р.Н. Рогова, К.А. Татарниковой [64], М.А. Федорченко, Р.А. Халтурина [70] и др. Отдельные проблемы управления формированием и развитием отрасли рассматривались в работах А. Бравермана, Л.Ф. Кормакова, В.И. Котелянц, А.О. Пугачева и др.
Так, в работах Д.М. Магдиева [43, 44] исследованы проблемы совершенствования государственного регулирования развития автодорожного строительства с учетом региональных особенностей. Показано, что эффективность системы государственного регулирования автодорожного строительства зависит от обоснованных оценочных показателей их деятельности:
— показатель ресурсовооруженности одного среднесписочного работника (обобщая характеристика экстенсивных факторов);
— показатель результата производства (обобщающая характеристика достигнутого уровня развития производства за счет интенсивных и экстенсивных факторов);
— показатель производственной мощности (обобщающая
характеристика максимально возможного уровня развития производства за счет всех факторов);
— показатель производительности труда (обобщающая характеристика достигнутого уровня развития производства за счет всех факторов при сопоставимой численности работников);
— показатель ресурсоотдачи (эффективности производства) как обобщающая характеристика достигнутого уровня развития производства за счет интенсивных факторов (интенсификации);
— показатель экологической эффективности (снижения экологического ущерба) деятельности предприятий строительства и эксплуатации автомобильных дорог и сооружении;
— показатель социальной эффективности предприятий в процессе строительства и в результате ввода в действие автомобильных дорог и сооружений;
— показатель косвенной экономической эффективности деятельности предприятий строительства автомобильных дорог и сооружений, проявляющийся как в освоении природных богатств страны, так и в развитии отечественного автомобилестроения, а также сопутствующих отраслей народнохозяйственного комплекса [43, 44].
М.П. Буров [20] в своих трудах исследовал существующее положение и перспективы инновационного развития дорожного строительства в России, вопросы проектирования, строительства и эксплуатации дорог; анализировал отечественный и зарубежный опыт дорожного строительства с применением инновационных технологий; предложил пути решения выявленных в инновационном развитии отрасли проблем. Кроме этого, в его работах обоснована необходимость применения высокопроизводительной техники, новейших технологий и прогрессивных материалов, конструкций, технических решений и методов строительств, соответствующих уровню нагрузок и обеспечивающих экономичность, долговечность и надежность использования автодорог [20].
Исследования авторов Н.В. Мироненко и М.С. Коханик [48] касаются перспектив развития государственно-частного партнерства в дорожном строительстве, как сбалансированного сочетания государственного сектора с его регулирующей и защитной функциями и частного сектора, обладающего ресурсами, управленческими навыками и технологиями. В работах обосновано, что государственно-частное партнерство является ключевым механизмом, способствующим улучшению рыночной экономической системы, приоритетными в отношении ГЧП являются объекты транспортной инфраструктуры; предложены модели ГЧП-проектов, применимые для регионов России; разработаны модели формирования и развития государственно-частного партнерства в сфере транспортных услуг и дорожного строительства [48].
Р.А. Халтурин [70] проанализировал состояние дорожно-строительной отрасли России и зарубежный опыт по интенсивному строительству дорог; выявил, что для достижения высокого уровня конкурентоспособности предприятий автодорожного строительства, требуется: высокий уровень затрат на проектные работы; ускоренная разработка и быстрое освоение новых видов строительной продукции, работ, услуг; постоянное обновление ассортимента выпускаемой продукции; повышение производительности труда, гибкости и эффективности строительного производства; снижение всех видов издержек и затрат; обеспечение стабильного роста качества и надежности новых видов строительной продукции при одновременном снижении цен на них [70].
Предметом исследования М.А. Федорченко [68] явились существующая система управления инновациями в дорожном хозяйстве и направления государственного регулирования инновационной деятельности в отрасли. Автором обоснована необходимость участия государства в совершенствовании существующей системы управления инновациями в дорожном хозяйстве; предложены возможные пути повышения инновационной привлекательности дорожно-строительной отрасли; обоснована необходимость создания системы мер, обеспечивающей эффективное внедрение инноваций. Основными составляющими такой системы, согласно работам автора, являются информационное, нормативное, экономическое, кадровое и организационное обеспечение реализации инноваций [68].
К.А. Татарниковой [64] предложен методический подход к оценке функциональности механизма управления дорожным комплексом региона; проведен анализ функциональности отдельных уровней комплекса - административного, финансового и производственного. Акцент в ее работах сделан на производственном уровне дорожного комплекса региона, выявлены направления и проблемы государственного регулирования комплекса; выявлены проблемы и особенности участия в открытых аукционах (на получение госзаказа на строительство) дорожных предприятий разной формы собственности.
А.С. Лычёв, Л.М. Бестужева, Т.В. Дормидонтова [42] рассматривали проблемы и принципы управления качеством продукции дорожного строительства и обосновали научный подход к планированию уровня качества дорог на перспективу; выявили, что основное требование к качеству дорог - это надежность продукта в зависимости от интенсивности движения. Для этого необходимо использование соответствующих материалов, конструкций, методов производства работ, службы эксплуатации. Авторы предложили альтернативный подход к планированию уровня качества дорог - оптимизационный.
О.А. Доничевым и И.В. Тожокиным [33] разработана методика применения инвестиционного мультипликатора на основе межотраслевой модели «затраты - выпуск», получены коэффициенты прямых и полных затрат, и рассчитаны частные мультипликаторы для всех учитываемых видов экономической деятельности.
В исследованиях С.В. Беляевой [17] рассмотрено государственно-частное партнерство как оптимальная форма реализации средообразующей функции государственного регулирования в дорожном строительстве;
классифицированы функции государства в инвестиционно-строительной сфере, выделены экономические функции государственного регулирования, рассмотрен механизм инвестирования в объекты дорожного хозяйства. Предложена система оценки эффективности инвестиционного проекта платной дороги (в рамках ГЧП).
В.Ю. Гладков, А.В. Кочетков и Л.В. Янковский [28, 29] анализировали текущее состояние качества и масштабов дорожного строительства России. Определили проблематику оценивания качества, когда объектом оценки является не готовая дорожная конструкция, а процесс строительства в целом; описали наиболее существенные особенности, применительно к дорожному строительству и не присущие другим производствам, из которых вытекают специфические трудности организации выполнения качественных работ. Авторы предложили решение данной проблемы за счет разработки научно обоснованных организационных и программно-нормативных мероприятий и процедур и совершенствования механизмов системы управления качеством этих работ.
В.И. Кузнецов и А.В. Николенко [41] посвятили свою работу рассмотрению основных аспектов условий эффективности управления транспортной отраслью, снижения транспортных издержек. В работе отражены теоретические концепции, позволяющие на научной основе решать проблему управления общим уровнем затрат страны на транспортировку продукции; даны основные подходы к решению проблемы экологической оптимизации функционирования автотранспорта, к повышению производительности труда работников автомобильного транспорта, росту эффективности использования транспортных средств, определению работоспособности автотранспортного комплекса.
З.М. Магруповой и А.С. Еремеевой [45] исследовано развитие автодорожной инфраструктуры региона, обоснована необходимость выравнивания уровней дорожной обеспеченности регионов страны с учётом особенностей их территориальной организации, создания развитой автодорожной инфраструктуры, соответствующей транспортным и грузовым потокам. Авторами предложено:
— формирование системы финансирования дорожного хозяйства на основе программно-целевого подхода и повышение эффективности использования бюджетных средств;
— повышение эффективности использования государственного имущества в дорожно-транспортной сфере;
— совершенствование системы мониторинга состояния и развития сети автомобильных дорог, оценки эффективности управленческих решений;
— внедрение системы контроля за реализацией принятых решений и достигнутыми результатами [45].
Однако многие вопросы совершенствования управления функционированием и развитием автодорожного строительства остаются нерешенными, что означает существование необходимости их дальнейшего изучения. Этот факт предопределил цель, задачи и направления настоящего исследования.
Актуальность темы исследования обусловлена неэффективностью действующей системы взаимодействия государственного (муниципального) заказчика и исполнителя дорожно-строительных работ. Система отношений по ФЗ № 44 допускает размещение заказов на условиях электронного аукциона, где единственным критерием отбора является цена: кто предложит минимальную цену, тот и получит заказ (в требованиях к исполнителям заказа присутствует наличие лицензий, свидетельства о допуске к видам работ, выданное саморегулируемой организацией, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, и прочие требования по ФЗ № 44).
Основываясь на данных единого портала гос. закупок, можно утверждать, что почти 100 % заказов с 2014 г. по текущий момент (и по всей стране) размещается на условиях электронного аукциона. Это ведет к тому, что начальная максимальная цена контракта занижается участниками (исполнителями) с целью победить в аукционе и получить заказ.
Исполнитель контракта осуществляет работы, снижая свои затраты разными способами - снижая качество материалов и работ, привлекая дешевую рабочую силу и проч. От этого страдает качество дорог и других объектов дорожной инфраструктуры.
Действующая система отношений порождает конфликт интересов заказчика и исполнителя: заказчик желает получить качественный продукт (дорогу) по минимальной цене и в короткие сроки; исполнитель стремится получить подряд на его строительство и получить желаемый (максимальный) процент прибыли. В качестве выполнения работ он не заинтересован. Исполнитель стремится снизить затраты с целью получить больший доход, снижая качество материалов и работ.
Еще одной проблемой является заключение контрактов на короткие сроки: исполнитель, сдав объект заказчику, не несет ответственности за возникающие после сдачи объекта проблемы - разрушение дороги и прочее. Практика заключения долгосрочных контрактов в России пока не распространена. Сейчас в законодательстве говорится лишь, что гарантийный срок по любому госконтракту устанавливается «при необходимости». Окончательное решение принимает заказчик.
Согласно распоряжению Минтранса России от 7 мая 2003 г. № ИС-414- р «О введении в действие гарантийных паспортов на законченные строительством, реконструкцией, капитальным ремонтом и ремонтом автомобильные дороги и искусственные сооружения на них», гарантийный 111
срок на нижний слой дорожного покрытия должен составлять не менее 5 лет, а на верхний слой - не менее 4 лет. Рекомендации по гарантийным срокам соблюдаются лишь на федеральных трассах. Власти большинства регионов РФ не устанавливают гарантийные сроки на ремонт дорог. Если же гарантия устанавливается, то она чаще всего составляет менее 5 лет. Как результат, дороги находятся в плохом состоянии.
Кроме этого, не установлены требования к субподрядчикам, которых привлекает генподрядчик: генеральный подрядчик (в основном гос. и мун. предприятия) занимает часто монопольное положение на местном рынке (т.к. соответствует требованиям) и получает все заказы, а на выполнение значительную часть работ отдает субподрядчикам, требования к которым не установлены законодательно. В итоге качество работ и материалов страдает, т.к. работы выполняются непрофессиональными исполнителями без опыта, которые также стремятся максимально снизить свои затраты для получения максимального дохода.
В данной работе предлагается на первом этапе совершенствования системы отношений заказчика и исполнителя ужесточить эту систему взаимоотношений и ввести системы мониторинга дорожного хозяйства.
Во-первых, ограничить объем портфелей генеральных подрядчиков с целью ограничения их монопольной власти и расширения рынка участников (привлечения частных дорожно-строительных компаний). Также это нужно для контроля за участием субподрядчиков в исполнении работ.
Во-вторых, установить требования к портфелю генерального подрядчика с участием субподрядчиков и без них.
В-третьих, установить требования к профессионализму, финансовой устойчивости, опыту и деловой репутации субподрядчиков, аналогичные требованиям к генеральным подрядчикам.
В-четвертых, внедрить обязательную систему мониторинга функционирования объектов дорожной инфраструктуры: оценка объектов отрасли (их состояние, интенсивность использования, условия эксплуатации и содержания) и эффективность процессов управления дорожным хозяйством.
Описанные мероприятия должны проводиться на первом подготовительном этапе предлагаемого механизма совершенствования отношений заказчика и исполнителя.
В результате реализации указанных мероприятий, появятся новые участники рынка дорожно-строительных работ, т.к. предприятия- монополисты будут ограничиваться по портфелю заказов и привлечению субподрядных организаций. Повысится качество субподрядчиков (они 112
должны соответствовать законодательным требованиям). Система мониторинга позволить оценивать, накапливать и использовать данные об условиях эксплуатации дорог (погодные условия, нагрузка на дороги), показателях их работы (интенсивности движения, скорости, аварийности и др.), исполнителях работ на участках дорог и о результатах этих работ (через показатели качества дорог).
По данным мониторинга будут эффективнее приниматься решения по управлению дорожным хозяйством, по участию исполнителей и др.
На втором этапе разработанного в диссертации механизма (основном этапе) предлагается осуществление 100 %-го перехода на заключение КЖЦ и оценку качества услуг оператора дороги на основании нормированных показателей, ориентированных на полное обслуживание продукта (дороги) на протяжении всего жизненного цикла дороги (показатели PBL).
Контракты жизненного цикла заключаются на срок от 10 до 30 лет в зависимости от вида работ. Они сводятся к гармоничному и справедливому разделению рисков, которое ведет к значительному повышению эффективности всех работ. Заказчик покупает не продукт как таковой, а услугу по обеспечению функционирования дороги у оператора дороги. Исполнитель выступает оператором дороги на весь срок жизненного цикла.
Заказчик перечисляет суммы оператору дороги на протяжении всего срока ЖЦ, возмещая сначала инвестиционные затраты (на проектирование и строительство - например, в течение 5 лет), а затем - возмещая затраты по обслуживанию дороги.
Исполнитель получает помимо возмещения затрат норму прибыли, о которой договорились на этапе заключения КЖЦ, она может быть пересмотрена в течение срока. Если оператор дороги не обеспечивает нужные параметры функционирования дороги (скорость, пропускную способность, аварийность и т.д.) по причинам ненадлежащего качества работ и материалов, заказчик приостанавливает платежи, вводит санкции, может расторгнуть договор и потребовать возмещения перечисленных платежей и т.д. (все это должно быть прописано в договоре).
Система PBL составлена на разные этапы: проектирование, строительство, эксплуатация. Она учитывает только показатели результата, важные для заказчика и пользователей дорог: аварийность, скорость движения, пропускную способность, компенсации ошибок водителя и т.д.).
Показатели PBL оцениваются по данным системы мониторинга, введенной на первом этапе. Система мотивирует исполнителя на качественное исполнение работ, т.к. все последствия за свои некачественные работы он несет сам (за свой счет), получая только фиксированные платежи 113
от заказчика с учетом нормы прибыли, установленные договором на этапе его заключения. Система показателей PBL разработана самостоятельно и основана на зарубежном опыте оборонно-промышленного комплекса и на отечественных требованиях к дорожным работам, которые сейчас почти не применяются (забыты).
Новизна разработанных предложений заключается в том, что предлагается схема усовершенствования отношений исполнителя и заказчика, которая в данной отрасли пока не применяется. КЖЦ в дорожном строительстве пока не нашли своего применения. Применяются только концессии (тоже вид ГЧП) на платные дороги. КЖЦ - это разновидность ГЧП.
Кроме этого, предлагается система показателей PBL для оценки покупаемой заказчиком у оператора услуги по использованию дороги, ориентированная не на затраты и показатели проведенных работ (как это делается сейчас), а ориентированная на конечный результат, важный для заказчика и пользователя (населения). Предлагается обязательное внедрение системы мониторинга для оценки параметров работы дороги и принятия решений.
Для того чтобы разработанные предложения заработали необходимыми условиями являются: совершенствование законодательства (44-ФЗ, 115-ФЗ о концессиях, разработка новых нормативно-правовых актов); рост рынка исполнителей, достаточно устойчивых и крупных и из частного сектора, чтобы составить конкуренцию гос. и мун. дорожным предприятиям (малый и средний бизнес может быть качественным субподрядчиком); 100 %-ый переход на КЖЦ без возможности заключения краткосрочных контрактов и существенные санкции за расторжение договора; помощь от государства на начальном этапе с целью помочь частным дорожно-строительным предприятиям привести свое состояние в соответствие с требованиями, помощь в привлечении частного капитала на первоначальные инвестиционные затраты.
Основываясь на данных единого портала гос. закупок, можно утверждать, что почти 100 % заказов с 2014 г. по текущий момент (и по всей стране) размещается на условиях электронного аукциона. Это ведет к тому, что начальная максимальная цена контракта занижается участниками (исполнителями) с целью победить в аукционе и получить заказ.
Исполнитель контракта осуществляет работы, снижая свои затраты разными способами - снижая качество материалов и работ, привлекая дешевую рабочую силу и проч. От этого страдает качество дорог и других объектов дорожной инфраструктуры.
Действующая система отношений порождает конфликт интересов заказчика и исполнителя: заказчик желает получить качественный продукт (дорогу) по минимальной цене и в короткие сроки; исполнитель стремится получить подряд на его строительство и получить желаемый (максимальный) процент прибыли. В качестве выполнения работ он не заинтересован. Исполнитель стремится снизить затраты с целью получить больший доход, снижая качество материалов и работ.
Еще одной проблемой является заключение контрактов на короткие сроки: исполнитель, сдав объект заказчику, не несет ответственности за возникающие после сдачи объекта проблемы - разрушение дороги и прочее. Практика заключения долгосрочных контрактов в России пока не распространена. Сейчас в законодательстве говорится лишь, что гарантийный срок по любому госконтракту устанавливается «при необходимости». Окончательное решение принимает заказчик.
Согласно распоряжению Минтранса России от 7 мая 2003 г. № ИС-414- р «О введении в действие гарантийных паспортов на законченные строительством, реконструкцией, капитальным ремонтом и ремонтом автомобильные дороги и искусственные сооружения на них», гарантийный 111
срок на нижний слой дорожного покрытия должен составлять не менее 5 лет, а на верхний слой - не менее 4 лет. Рекомендации по гарантийным срокам соблюдаются лишь на федеральных трассах. Власти большинства регионов РФ не устанавливают гарантийные сроки на ремонт дорог. Если же гарантия устанавливается, то она чаще всего составляет менее 5 лет. Как результат, дороги находятся в плохом состоянии.
Кроме этого, не установлены требования к субподрядчикам, которых привлекает генподрядчик: генеральный подрядчик (в основном гос. и мун. предприятия) занимает часто монопольное положение на местном рынке (т.к. соответствует требованиям) и получает все заказы, а на выполнение значительную часть работ отдает субподрядчикам, требования к которым не установлены законодательно. В итоге качество работ и материалов страдает, т.к. работы выполняются непрофессиональными исполнителями без опыта, которые также стремятся максимально снизить свои затраты для получения максимального дохода.
В данной работе предлагается на первом этапе совершенствования системы отношений заказчика и исполнителя ужесточить эту систему взаимоотношений и ввести системы мониторинга дорожного хозяйства.
Во-первых, ограничить объем портфелей генеральных подрядчиков с целью ограничения их монопольной власти и расширения рынка участников (привлечения частных дорожно-строительных компаний). Также это нужно для контроля за участием субподрядчиков в исполнении работ.
Во-вторых, установить требования к портфелю генерального подрядчика с участием субподрядчиков и без них.
В-третьих, установить требования к профессионализму, финансовой устойчивости, опыту и деловой репутации субподрядчиков, аналогичные требованиям к генеральным подрядчикам.
В-четвертых, внедрить обязательную систему мониторинга функционирования объектов дорожной инфраструктуры: оценка объектов отрасли (их состояние, интенсивность использования, условия эксплуатации и содержания) и эффективность процессов управления дорожным хозяйством.
Описанные мероприятия должны проводиться на первом подготовительном этапе предлагаемого механизма совершенствования отношений заказчика и исполнителя.
В результате реализации указанных мероприятий, появятся новые участники рынка дорожно-строительных работ, т.к. предприятия- монополисты будут ограничиваться по портфелю заказов и привлечению субподрядных организаций. Повысится качество субподрядчиков (они 112
должны соответствовать законодательным требованиям). Система мониторинга позволить оценивать, накапливать и использовать данные об условиях эксплуатации дорог (погодные условия, нагрузка на дороги), показателях их работы (интенсивности движения, скорости, аварийности и др.), исполнителях работ на участках дорог и о результатах этих работ (через показатели качества дорог).
По данным мониторинга будут эффективнее приниматься решения по управлению дорожным хозяйством, по участию исполнителей и др.
На втором этапе разработанного в диссертации механизма (основном этапе) предлагается осуществление 100 %-го перехода на заключение КЖЦ и оценку качества услуг оператора дороги на основании нормированных показателей, ориентированных на полное обслуживание продукта (дороги) на протяжении всего жизненного цикла дороги (показатели PBL).
Контракты жизненного цикла заключаются на срок от 10 до 30 лет в зависимости от вида работ. Они сводятся к гармоничному и справедливому разделению рисков, которое ведет к значительному повышению эффективности всех работ. Заказчик покупает не продукт как таковой, а услугу по обеспечению функционирования дороги у оператора дороги. Исполнитель выступает оператором дороги на весь срок жизненного цикла.
Заказчик перечисляет суммы оператору дороги на протяжении всего срока ЖЦ, возмещая сначала инвестиционные затраты (на проектирование и строительство - например, в течение 5 лет), а затем - возмещая затраты по обслуживанию дороги.
Исполнитель получает помимо возмещения затрат норму прибыли, о которой договорились на этапе заключения КЖЦ, она может быть пересмотрена в течение срока. Если оператор дороги не обеспечивает нужные параметры функционирования дороги (скорость, пропускную способность, аварийность и т.д.) по причинам ненадлежащего качества работ и материалов, заказчик приостанавливает платежи, вводит санкции, может расторгнуть договор и потребовать возмещения перечисленных платежей и т.д. (все это должно быть прописано в договоре).
Система PBL составлена на разные этапы: проектирование, строительство, эксплуатация. Она учитывает только показатели результата, важные для заказчика и пользователей дорог: аварийность, скорость движения, пропускную способность, компенсации ошибок водителя и т.д.).
Показатели PBL оцениваются по данным системы мониторинга, введенной на первом этапе. Система мотивирует исполнителя на качественное исполнение работ, т.к. все последствия за свои некачественные работы он несет сам (за свой счет), получая только фиксированные платежи 113
от заказчика с учетом нормы прибыли, установленные договором на этапе его заключения. Система показателей PBL разработана самостоятельно и основана на зарубежном опыте оборонно-промышленного комплекса и на отечественных требованиях к дорожным работам, которые сейчас почти не применяются (забыты).
Новизна разработанных предложений заключается в том, что предлагается схема усовершенствования отношений исполнителя и заказчика, которая в данной отрасли пока не применяется. КЖЦ в дорожном строительстве пока не нашли своего применения. Применяются только концессии (тоже вид ГЧП) на платные дороги. КЖЦ - это разновидность ГЧП.
Кроме этого, предлагается система показателей PBL для оценки покупаемой заказчиком у оператора услуги по использованию дороги, ориентированная не на затраты и показатели проведенных работ (как это делается сейчас), а ориентированная на конечный результат, важный для заказчика и пользователя (населения). Предлагается обязательное внедрение системы мониторинга для оценки параметров работы дороги и принятия решений.
Для того чтобы разработанные предложения заработали необходимыми условиями являются: совершенствование законодательства (44-ФЗ, 115-ФЗ о концессиях, разработка новых нормативно-правовых актов); рост рынка исполнителей, достаточно устойчивых и крупных и из частного сектора, чтобы составить конкуренцию гос. и мун. дорожным предприятиям (малый и средний бизнес может быть качественным субподрядчиком); 100 %-ый переход на КЖЦ без возможности заключения краткосрочных контрактов и существенные санкции за расторжение договора; помощь от государства на начальном этапе с целью помочь частным дорожно-строительным предприятиям привести свое состояние в соответствие с требованиями, помощь в привлечении частного капитала на первоначальные инвестиционные затраты.