Тема: Формирование конституционной концепции местного самоуправления и проблемы ее реализации в законодательстве Российской Федерации

В данной работе исследуется процесс формирования и эволюции конституционной концепции местного самоуправления в Российской Федерации, а также выявляются ключевые проблемы ее реализации в текущем законодательстве. Актуальность исследования обусловлена глубокими трансформациями в системе публичной власти, инициированными конституционной реформой 2020 года, которая, интегрируя органы местного самоуправления в единую систему публичной власти, актуализировала вопросы сохранения их конституционной самостоятельности и породила правовые коллизии. Основные выводы работы заключаются в том, что исходная конституционная модель, тяготеющая к англосаксонской концепции с высокой степенью автономии муниципалитетов, подверглась существенной корректировке, что привело к стиранию организационной и компетенционной обособленности местной власти от государственных органов субъектов РФ. При этом диссертация констатирует отсутствие нового системного закона о местном самоуправлении, что усугубляет правовую неопределенность. Научная значимость исследования состоит в комплексном анализе трансформации теоретико-правовых основ местного самоуправления, а практическая – в выработке рекомендаций для совершенствования законодательства с целью обеспечения баланса между интеграцией в систему публичной власти и гарантиями муниципальной самостоятельности. Теоретическую базу исследования составили труды таких авторов, как С.А. Авакьян, рассматривающий конституционные основы местного самоуправления, В.И. Васильев, анализирующий его организационные принципы, Т.М. Бялкина, исследующая проблемы компетенции муниципальных органов, а также Н.С. Бондарь, уделяющий внимание судебно-правовой защите местного самоуправления.
Купить

Актуальность темы исследования обусловлена возникновением проблем правового регулирования местного самоуправления в связи проведением конституционной реформы 2020 г. Данное событие привело к корректировке положений Конституции РФ 1993 г., касающихся местного самоуправления в связи с внедрением в концепции единой системы публичной власти [2]. Названные проблемы могут быть сведены к следующим:
- противоречием между изначально реализованной в тексте
Основного закона концепцией местного самоуправления и концепцией, формируемой под влиянием изменений смежного законодательства о местном самоуправлении (в начале 2000-х гг., 2014-2015 гг., 2020 г.);
- оценкой на соответствие тексту Основного закона последствий интеграции органов местного самоуправления в единую систему публичной власти, сопровождающейся некоторым стиранием организационной обособленности муниципальных органов, обособленности их компетенции, в первую очередь, от органов государственной власти субъектов РФ;
- новый специальный закон о местном самоуправлении так и не был принят, хотя на рассмотрение российского парламента представлялся проект данного закона [59].
В связи с началом специальной военной операции реформирование местного самоуправления оказалось приостановленным, например, не произошли изменения в части обеспечения доступности муниципальных органов жителям сельских поселений [31]. Хотя такая первичная инициатива символична, ведь само появление местного самоуправления вызвано необходимостью децентрализации управления в стране, переноса процесса принятия решений по вопросам местной жизни в территориальные публичные коллективы, стимулируя активность граждан и обеспечивая их демократическую сопричастность [69, с. 384].
Таким образом, выбранная тематика для исследования актуальна и важна, т.к. преобразования местного самоуправления, очевидно, будут продолжаться, что еще повлияет на конфигурацию отношений государства и муниципалитетов.
Объектом исследования является концепция местного самоуправления, реализованная в России на основании Конституции РФ законодательства о местном самоуправлении.
Предметом исследования выступает совокупность конституционно - правовых норм, регулирующих вопросы местного самоуправления, во взаимосвязи с нормами законодательства о местном самоуправлении, а также научные работы, посвященных соответствующей теме исследования проблематике.
Целью исследования является оценка влияния конституционной реформы 2020 г. в части совершенствования единой системы публичной власти на конституционную концепцию местного самоуправления.
Задачами исследования выступают следующие:
- Рассмотрение теорий и формирование понятия местного самоуправления;
- Анализ конституционной концепции местного самоуправления;
- Историко-правовой анализ актов о местном самоуправлении;
- Изучение организационных и территориальных основ местного самоуправления, а также основ компетенции муниципальных органов;
- Оценка изменений конституционной концепции местного самоуправления после 2020 г.;
- Установление особенностей взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти в рамках единой системы публичной власти.
Степень теоретической разработанности проблемы. Проблематика конституционных основ местного самоуправления разрабатывалась в работах отечественных ученых-конституционалистов, таких как С.А. Авакьян, О.А. Андреева, А.М. Арбузкин, О.И. Баженова, В.И. Васильев,
А.А. Джагарян, Н.В. Джагарян, О.А. Ежукова, В.Д. Зорькин, Е.Г. Конышева, Н.Н. Окутина, Н.Л. Пешин, Д.Б. Сергеев, Н.С. Тимофеев, А.А. Уваров, Т.Я. Хабриева, Л.Т. Чихладзе, В.А. Щепачев и др.
Смежные с нашей тематикой вопросы рассматривались в
диссертационных исследованиях А.А. Балмасовой, Л.А. Нудненко,
И.И. Овчинникова, Г.Г. Петриашвили, Н.В. Постовой, которые на
монографическом уровне подробно раскрыли правовые, доктринальные и исторические предпосылки внедренной в России концепции местного самоуправления.
В-третьих, научную литературу по теме исследования - статьи в научных изданиях и диссертационные исследования можно разделить на несколько блоков:
- Литература, в которой раскрываются сущностные признаки местного самоуправления за авторством Л.И. Бусыгина, В.И. Васильева, С.А. Глотова, В.И. Гончарова, В.В. Гулиной, А.Н. Дементьева, А.А, Джагаряна, Н.В. Джагарян, Е.Ю. Зарубаевой, А.А. Захарова, Н.Ф. Земченкова, Л.А. Итиуридзе, П.Л. Килинкарова,
A. В. Москалева, Л.А. Нудненко, Т.Я. Хабриевой, Л.А. Чердаковой,
B. А. Щепачева, А.М. Якубовича.
- Литература, в которой представлены результаты историко¬правового анализа местного самоуправления в России и зарубежных странах за авторством О.А. Андреевой, В.Ю. Байбакова, А.А. Балмасовой, Э.Э. Баринова, В.Я. Бойцова, В. Гельман, И.Н. Гильвановой, Е.Е. Евлановой, Г.В. Ершовой, В.А. Замятиной, Т.Е. Зюзиной, И.Н. Иваненко, С.В. Корсаковой, Н.Н. Окутиной, Г.Г. Петриашвили, С. Рыженкова, Н.С. Тимофеева, Л.Т. Чихладзе.
- Литература, в которой анализируются территориальные и организационные основы местного самоуправления, а также основы компетенции данных органов за авторством Д.А. Авдеева, А.В. Аверина, И.В. Бабичева, С.Д. Багдасарян, О.И. Баженовой, А.В. Батанова, К.А. Бекетовой, Т.М. Гришиной, И.В. Ирхина, И.В. Погодина, А.А. Уварова.
- Литература, в которой исследуется трансформация местного самоуправления под влиянием конституционной реформы 2020 г. за авторством Е.В. Гриценко, О.А. Ежуковой, А.Н. Писарева, С.А. Сайбулаевой, Д.Б. Сергеева, Е.И. Хлуднева, А.Н. Черткова.
Методология исследования включает в себя совокупность общенаучных и специальных методов познания. К первым относятся диалектический метод, методы формальной логики, анализ, синтез, которые применялись на всем протяжении исследования в каждом параграфе.
Ко второй группе методов относятся формально-юридический (догматический), историко-правовой и сравнительно-правовой
(компаративистский) методы:
- Формально-юридический (догматический) метод предполагает анализ правового материала вне учета политических, культурных и социально-экономических обстоятельств его формирования. В настоящей работе данный специально-научный метод являлся основным и применялся как для анализа положений Конституции РФ, так и смежного законодательства о местном самоуправлении.
- Историко-правовой метод применялся нами при анализе дореволюционного и советского законодательства, связанного с отправлением местного самоуправления. При этом советское законодательство анализировалось только применительно к началу 1990-х гг., т.к. в целом система управления в Советском государстве была построена на началах централизации.
- Сравнительно-правовой (компаративистский) метод был применен нами при сопоставлении зарубежного опыта регулирования местного самоуправления и положениями одной из основных теорий местного самоуправления: теории свободной общины (характерной для стран, относящихся к семье общего права, - Великобритании, США и др.) и государственной теории (характерной для стан, относящихся к семье континентального права, - Франции, Германии и др.).
Нормативная основа исследования включает в себя Конституцию Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.), Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1 - ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», федеральные законы от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», от 8 декабря 2020 г. № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации» и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также законодательство Самарской области, регулирующее вопросы местного самоуправления, в том числе формирования органов местного самоуправления, наделения их отдельными государственными полномочиями, установления границ и полномочий муниципальных образований и др.
Тем самым, федеральное законодательство позволяет раскрыть особенности концепции местного самоуправления, отраженной в конституционных положениях (в первую очередь, ст.ст. 130-133) и положениях базового специального закона о принципах местного самоуправления (Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ),
бозначить тенденции трансформации указанной концепции с учетом конституционной реформы 2020 г., связанной с совершенствованием
регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти (Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ).
В свою очередь использование регионального законодательства Самарской области позволяет установить специфику местного самоуправления в отдельно взятом субъекте экономического и культурно- исторического развития. Благодаря использованию законодательства субъекта РФ становится возможным проиллюстрировать реализацию территориальных, организационных основ местного самоуправления, а также основ компетенции местного самоуправления в регионе:
- Территориальным основам местного самоуправления в Самарской области посвящены законы Самарской области «О государственной поддержке территориального общественного самоуправления в Самарской области», «Об осуществлении местного самоуправления на территории городского округа Самара Самарской области», «О населенных пунктах на территории Самарской области».
- Организационным основам местного самоуправления в Самарской области посвящены законы Самарской области «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований Самарской области», «Об осуществлении местного самоуправления на территории городского округа Самара Самарской области», «О порядке формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Самарской области», «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Самарской области», «О муниципальной службе в Самарской области», «О местном референдуме Самарской области», «О выборах главы муниципального образования, другого выборного должностного лица местного самоуправления».
- Основам компетенции органов местного самоуправления в Самарской области посвящены законы Самарской области «Об осуществлении местного самоуправления на территории городского округа Самара Самарской области», «О закреплении вопросов местного значения за сельскими поселениями Самарской области», «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере охраны окружающей среды», «О наделении органов местного самоуправления на территории Самарской области отдельными государственными полномочиями по поддержке сельскохозяйственного производства». Научная новизна исследования заключается в том, что сформированные теоретические положения об оценке влияния конституционной реформы 2020 г. на местное самоуправление учитывают последние законодательные изменения и их доктринальный анализ. Научная новизна исследования более конкретно выражена в положениях, выносимых на защиту:
- Местное самоуправление - это самостоятельное осуществление властных полномочий непосредственно населением (жителями) некоторой административной территории или формируемыми ими органами по определенному государством кругу вопросов местного значения.
- Если принимать во внимание исключительно конституционные положения о местном самоуправлении, то можно сделать вывод о реализации идей теории свободной общины в России, которые также свойственны фундаментальным международным документам о местном самоуправлении. Однако еще до конституционной реформы 2020 г. в России стало происходить формирование наиболее приемлемой модели местного самоуправления с учетом политико-географических и социально-экономических особенностей страны.
- Несмотря на провозглашаемое сохранение прежней природы местного самоуправления в ходе преобразований конституционной реформы 2020 г., принятые в ходе ее реализации законы создают новые конституционно-правовые условия и задачи деятельности органов местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти РФ и в значительной степени органов государственной власти субъектов РФ. Это привело к трансформации всех основ местного самоуправления, наиболее сильно затронувшей организационные основы местного самоуправления и основы компетенции органов местного самоуправления.
- Новые положения главы 8 Конституции РФ, содержание законов, принятых в ходе конституционной реформы 2020 г., а также
правоприменительная практика реализации названных правовых норм свидетельствуют о постепенном воплощении в России государственной теории самоуправления, характерной для стран континентальной правовой семьи. Органы местного самоуправления должны конструктивно взаимодействовать со структурами
государства, однако, вмешательство государства в процессы
формирования и деятельности муниципальных органов должно быть ограничено детально прописанными ситуациями, развитие которых может создать нарушение интересов населения конкретного муниципального образования.
Структура работы обусловлена поставленной целью и задачами и включает в себя введение, три главы, разделенных на восемь параграфов, заключение и списка использованных литературы и источников.

Купить

На основании анализа сущностных черт местного самоуправления, мы пришли к выводу, что понятие местного самоуправления включает в себя следующие признаки:
- осуществление властных полномочий самим населением (жителями) определенной территории - «территориальным коллективом»;
- самостоятельный характер по отношению к системе государственной власти;
- наличие установленного законом круга вопросов, относящихся к их ведению;
- особый характер институциональной (организационной) основы местного самоуправления с преобладанием форм прямой демократии при решении вопросов местного значения.
Таким образом в работе под местным самоуправлением понимается самостоятельное осуществление властных полномочий непосредственно населением (жителями) некоторой административной территории или формируемыми ими органами по определенному государством кругу вопросов местного значения.
В основе провозглашения самостоятельности местного самоуправления лежит та или иная теория, которая объясняет, что такое местное самоуправление и какая роль ему отводится в государстве. Поэтому рассмотрение теории, по нашему мнению, первично, позволяет лучше объяснить сложившееся подходы к правовому регулированию и понять направление их трансформации. Так, в настоящий момент Конституции РФ воплощена модель местного самоуправления с преобладанием элементов англосаксонской концепции местного самоуправления с большей самостоятельностью муниципальных органов при решении вопросов местного значения. Однако впоследствии стало происходить формирование наиболее приемлемой модели местного самоуправления для России с учетом ее политико-географических и социально-экономических особенностей, которая синтезирует в себе черты различных концепций местного самоуправления. Конституционная реформа 2020 г. оказалась во многом закономерна и закрепила сложившийся в последние десятилетия порядок распределения властных полномочий и финансовых ресурсов. С другой стороны, очевидно, что некоторыми своими итогами реформа вступает в противоречие с концептуальной основой местного самоуправления, изначально отраженной в Основном законе и смежном законодательстве.
На примере исторического материала хорошо видно, как разграничиваются между собой существующие теории местного самоуправления: свободной общины, хозяйственная и государственная теории. Российские ученые и реформаторы XIX в. в поисках оптимальной модели местного самоуправления соотносимой и с государственным управлением становились приверженцами той или иной концепции. Так, первые преобразования после отмены крепостного права привели к появлению подлинного самоуправления, когда государство практически полностью самоустранилось от участия в общинной жизни крестьян, оставив за собой возможность косвенного контроля через губернские присутствия. Условно именно такую модель можно признать воплощением идеи свободной общины. Впоследствии на местном уровне была впервые очерчена особая компетенция земств -во многом похожих на современные органы местного самоуправления. Это можно рассматривать как воплощение элементов хозяйственной теории местного самоуправления. В рамках контрреформ конца XIX в. стала преобладать идея о государственной природе местного самоуправления, которая разделялась и большинством отечественных теоретиков права и конституционалистов. То есть реформирование местного самоуправления всегда осуществляется в условиях поиска наиболее оптимальной для Росси модели и сохранения баланса между государственными и местными органами.
Несмотря на провозглашаемое сохранение прежней природы местного самоуправления в ходе преобразований конституционной реформы 2020 г., принятые в ходе ее реализации законы создают новые конституционно- правовые условия и задачи деятельности органов местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти РФ и в значительной степени органов государственной власти субъектов РФ. Это привело к трансформации всех основ местного самоуправления, наиболее сильно затронувшей организационные основы местного самоуправления и основы компетенции органов местного самоуправления. Сложившаяся модель разграничения полномочий носит противоречивый характер, не в полной мере учитывает специфику местного самоуправления.
Произошедшие в ходе конституционной реформы 2020 года изменения, связанные с оформлением единой системы публичной власти, свидетельствуют о воплощении в России государственной теории местного самоуправления, которая уже в рамках происходящих до реформы преобразований, стала постепенно преобладать над теорией свободной общины. Это в лучшей степени объясняет специфику новой концепции местного самоуправления. Конечно, логично и в силу политико - географических особенностей нашей страны, что различные уровни власти должны более тесно взаимодействовать при обеспечении интересов населения, но, между тем, Конституционному Суду РФ и законодателю еще предстоит серьезная работа по обеспечению внутренней согласованности положений измененного конституционного текста о разграничении предметов ведения.

Купить