Помощь студентам в учебе
Компетенция субъектов Российской Федерации в сфере образования: проблемы теории и Ирак гики
|
Введение
Глава 1. Проблема разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения
1.1. Терминологическое определение компетенции
органа государственной власти в публичном праве 8
1.2. Теоретические подходы к проблеме разграничения полномочий
между органами государственной власти по предметам совместного ведения 19
1.3. Зарубежный опыт федеративных государств
по вопросу разграничения государственно¬
властных полномочий в сфере образования 36
Глава 2. Проблема определения объема полномочий субъектов Российской Федерации в сфере образования
2.1. Осуществление принципа единства образовательного
пространства Российской Федерации 58
2.2. Реализация принципа соответствия регионального
законодательства федеральным нормам 81
2.3 Полномочия субъекта Российской Федерации в сфере образования 86
Заключение 97
Список использованных
источников и литературы 100
Приложение
Глава 1. Проблема разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения
1.1. Терминологическое определение компетенции
органа государственной власти в публичном праве 8
1.2. Теоретические подходы к проблеме разграничения полномочий
между органами государственной власти по предметам совместного ведения 19
1.3. Зарубежный опыт федеративных государств
по вопросу разграничения государственно¬
властных полномочий в сфере образования 36
Глава 2. Проблема определения объема полномочий субъектов Российской Федерации в сфере образования
2.1. Осуществление принципа единства образовательного
пространства Российской Федерации 58
2.2. Реализация принципа соответствия регионального
законодательства федеральным нормам 81
2.3 Полномочия субъекта Российской Федерации в сфере образования 86
Заключение 97
Список использованных
источников и литературы 100
Приложение
Актуальность научных исследований, рассматривающих проблемные аспекты правового регулирования отношений в сфере образования, вызвано как общественной значимостью темы, так и необходимостью рефлексии в отечественной доктрине указанных проблем по предметам совместного ведения федерального центра и субъектов Российской Федерации на конкретном предметном поле.
Процесс развития федеративных отношений в России на рубеже 1990-х - начале 2000-х годов прошел путь от крайней децентрализации до жесткой централизации, что обусловлено социально-экономическими катаклизмами и политическими причинами. В этом контексте образовательная сфера традиционно приковывает к себе общественное внимание поскольку охватывает широкий круг заинтересованных субъектов и отражает в себе противоречия развития относительно молодой Российской Федерации.
Отсутствие разработанной и общественно одобренной последовательной программы действий государства в образовательной сфере; поспешное, непоступательное, непродуманное и местами сумбурное реформирование системы образования, - потенциально деструктивные факторы для дальнейшего развития страны. Поэтому многие реформистские начинания в данной области общественных отношений вызывают наиболее острые дискуссии и бурную критику как со стороны экспертного сообщества, так и со стороны общественности.
Поиск адекватной российским реалиям, и в то же время, отвечающей принципам демократизма и федерализма, системы правового регулирования такой многосоставной и сложной сферы, на наш взгляд, внесет значимый вклад в две теоретические дискуссии, - относительно поиска баланса между федеративным центром и субъектами федерации;
5 и относительно выстраивания национальной модели функционирования конституционно закрепленного единого образовательного пространства.
Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, складывающиеся в области правового регулирования принципов разграничения государственно-властных полномочий федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации в отношении образовательной сферы.
Предметом исследования являются теоретические, организационные и правовые проблемы по определению полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Целью исследования является анализ и обобщение принципов нормативного регулирования сферы образования в части распределения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
Для решения поставленной задачи, необходимо решить следующие задачи:
1. дать терминологическое определение компетенции органа государственной власти в публичном праве и обобщить принципы ее определения;
2. обобщить основные теоретические подходы к проблеме разграничения полномочий между органами государственной власти по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
3. изучить зарубежный опыт федеративных государств по вопросу разграничения государственно-властных полномочий в сфере образования;
4. рассмотреть осуществление принципа единства образовательного пространства Российской Федерации в отечественном праве;
5. изучить процесс реализации принципа соответствия регионального законодательства федеральным нормам;
6. проанализировать объем полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования.
Теоретической основой настоящей магистерской диссертации явились работы, посвященные общим вопросам федерализма и конституционного права (С.А. Авакьян, А. Бланкенагель, М.В. Глигич- Золотарева, Н.М. Добрынин, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, Н.Ю. Козлова,Ю.А. Тихомиров, Т.Д. Зражевская, В.В. Эмих, И.А. Умнова, Т.Я. Хабриева, В.А. Черепанов, В.Е. Чиркин, А.В. Шиндрина), так и исследования, предметно изучающие вопросы правового регулирования сферы образования (Н.В. Путило, Е.В. Пуляева, Н.С. Волкова, Л.В. Андриченко, О.Ю. Еремина, А.В. Павлушкин, И.В. Плюгина, Ф.В. Цомартова, Т.С. Глазырин, Т.Е. Мельник, Д.И. Махник, В.Л. Баранков, О.О. Журавлева, Ю.И. Шуплецова, Л.А. Егошина, А.Н. Чертков, М.В. Беспалов, В.А. Котенев,А.В. Кузьмин, Т.В. Ряховская, В.В. Гаврищук, Н.Я. Головецкий,Л.Н. Мирошниченко, Л.В. Каткова, А.А. Кирилловых, А.Н. Козырин,Т.Н. Трошкина, А.А. Ялбуганов, С.А. Кочерга, Н.М. Ландушкина,Д.А. Пашенцев, С.И. Фёкин, Ш.Б. Магомедов, С.С. Спасская,О.В. Стульникова, В.И. Шкатулла, Е.Н. Щербак).
Кроме того, в исследовании были задействованы работы, посвященные изучению зарубежного опыта осуществления властных полномочий субъектами федерации в сфере образования (И.В. Балицкая, Л.В. Волосович, И.И. Майорова, Н.М. Воскресенская Н.Г. Геймбух, Е.С. Кананыкина, Д.В. Корф, С.А. Мышенко, Л.А. Немова, О.И. Пименова) и общим вопросам зарубежного федерализма (Н.А. Ефимов, Е.С. Казак, Т.А. Васильева, Р.В. Знаменщиков, О.И. Краснова, Е.А. Пименов,И.В. Лексин, М.А. Марусенко, М.С. Саликов, С.В. Кабышев, И.В. Лексин, Д. Элдер, Б.Н. Топорин).
Методологической основой исследования являются общенаучные методы (анализ, синтез, системно-логический) и специальные методы (технико-юридический, формально-юридический методы, метод сравнительного правоведения). Кроме того, при изложении полученных данных использовался принцип историзма.
Источниковую основу магистерского исследования составляют:
1. Конституция Российской Федерации;
2. Нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти Российской Федерации;
3. Правовые (подзаконные) акты федеральных органов государственной власти Российской Федерации;
4. Нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
5. Акты Конституционного Суда Российской Федерации (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации и Определения Конституционного Суда Российской Федерации);
6. Акты Верховного суда Российской Федерации (Определения Верховного суда Российской Федерации, Апелляционные определения Верховного суда Российской Федерации, Кассационные определения Верховного суда Российской Федерации);
7. Законопроекты, внесенные на рассмотрение Государственной Думы Российской Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;
8. Конституционные акты зарубежных стран-федераций (США, Канада, ФРГ);
9. Нормативные правовые акты субъектов федерации зарубежных стран-федераций (Канада);
10. Правовые акты координационных органов уполномоченных органов государственной власти субъектов федерации зарубежных стран- федераций (ФРГ, Канада).
8 Структурно магистерская диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы и приложений.
Процесс развития федеративных отношений в России на рубеже 1990-х - начале 2000-х годов прошел путь от крайней децентрализации до жесткой централизации, что обусловлено социально-экономическими катаклизмами и политическими причинами. В этом контексте образовательная сфера традиционно приковывает к себе общественное внимание поскольку охватывает широкий круг заинтересованных субъектов и отражает в себе противоречия развития относительно молодой Российской Федерации.
Отсутствие разработанной и общественно одобренной последовательной программы действий государства в образовательной сфере; поспешное, непоступательное, непродуманное и местами сумбурное реформирование системы образования, - потенциально деструктивные факторы для дальнейшего развития страны. Поэтому многие реформистские начинания в данной области общественных отношений вызывают наиболее острые дискуссии и бурную критику как со стороны экспертного сообщества, так и со стороны общественности.
Поиск адекватной российским реалиям, и в то же время, отвечающей принципам демократизма и федерализма, системы правового регулирования такой многосоставной и сложной сферы, на наш взгляд, внесет значимый вклад в две теоретические дискуссии, - относительно поиска баланса между федеративным центром и субъектами федерации;
5 и относительно выстраивания национальной модели функционирования конституционно закрепленного единого образовательного пространства.
Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, складывающиеся в области правового регулирования принципов разграничения государственно-властных полномочий федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации в отношении образовательной сферы.
Предметом исследования являются теоретические, организационные и правовые проблемы по определению полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Целью исследования является анализ и обобщение принципов нормативного регулирования сферы образования в части распределения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
Для решения поставленной задачи, необходимо решить следующие задачи:
1. дать терминологическое определение компетенции органа государственной власти в публичном праве и обобщить принципы ее определения;
2. обобщить основные теоретические подходы к проблеме разграничения полномочий между органами государственной власти по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
3. изучить зарубежный опыт федеративных государств по вопросу разграничения государственно-властных полномочий в сфере образования;
4. рассмотреть осуществление принципа единства образовательного пространства Российской Федерации в отечественном праве;
5. изучить процесс реализации принципа соответствия регионального законодательства федеральным нормам;
6. проанализировать объем полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования.
Теоретической основой настоящей магистерской диссертации явились работы, посвященные общим вопросам федерализма и конституционного права (С.А. Авакьян, А. Бланкенагель, М.В. Глигич- Золотарева, Н.М. Добрынин, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, Н.Ю. Козлова,Ю.А. Тихомиров, Т.Д. Зражевская, В.В. Эмих, И.А. Умнова, Т.Я. Хабриева, В.А. Черепанов, В.Е. Чиркин, А.В. Шиндрина), так и исследования, предметно изучающие вопросы правового регулирования сферы образования (Н.В. Путило, Е.В. Пуляева, Н.С. Волкова, Л.В. Андриченко, О.Ю. Еремина, А.В. Павлушкин, И.В. Плюгина, Ф.В. Цомартова, Т.С. Глазырин, Т.Е. Мельник, Д.И. Махник, В.Л. Баранков, О.О. Журавлева, Ю.И. Шуплецова, Л.А. Егошина, А.Н. Чертков, М.В. Беспалов, В.А. Котенев,А.В. Кузьмин, Т.В. Ряховская, В.В. Гаврищук, Н.Я. Головецкий,Л.Н. Мирошниченко, Л.В. Каткова, А.А. Кирилловых, А.Н. Козырин,Т.Н. Трошкина, А.А. Ялбуганов, С.А. Кочерга, Н.М. Ландушкина,Д.А. Пашенцев, С.И. Фёкин, Ш.Б. Магомедов, С.С. Спасская,О.В. Стульникова, В.И. Шкатулла, Е.Н. Щербак).
Кроме того, в исследовании были задействованы работы, посвященные изучению зарубежного опыта осуществления властных полномочий субъектами федерации в сфере образования (И.В. Балицкая, Л.В. Волосович, И.И. Майорова, Н.М. Воскресенская Н.Г. Геймбух, Е.С. Кананыкина, Д.В. Корф, С.А. Мышенко, Л.А. Немова, О.И. Пименова) и общим вопросам зарубежного федерализма (Н.А. Ефимов, Е.С. Казак, Т.А. Васильева, Р.В. Знаменщиков, О.И. Краснова, Е.А. Пименов,И.В. Лексин, М.А. Марусенко, М.С. Саликов, С.В. Кабышев, И.В. Лексин, Д. Элдер, Б.Н. Топорин).
Методологической основой исследования являются общенаучные методы (анализ, синтез, системно-логический) и специальные методы (технико-юридический, формально-юридический методы, метод сравнительного правоведения). Кроме того, при изложении полученных данных использовался принцип историзма.
Источниковую основу магистерского исследования составляют:
1. Конституция Российской Федерации;
2. Нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти Российской Федерации;
3. Правовые (подзаконные) акты федеральных органов государственной власти Российской Федерации;
4. Нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
5. Акты Конституционного Суда Российской Федерации (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации и Определения Конституционного Суда Российской Федерации);
6. Акты Верховного суда Российской Федерации (Определения Верховного суда Российской Федерации, Апелляционные определения Верховного суда Российской Федерации, Кассационные определения Верховного суда Российской Федерации);
7. Законопроекты, внесенные на рассмотрение Государственной Думы Российской Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;
8. Конституционные акты зарубежных стран-федераций (США, Канада, ФРГ);
9. Нормативные правовые акты субъектов федерации зарубежных стран-федераций (Канада);
10. Правовые акты координационных органов уполномоченных органов государственной власти субъектов федерации зарубежных стран- федераций (ФРГ, Канада).
8 Структурно магистерская диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы и приложений.
Подводя общие итоги исследования, можно сделать следующие выводы:
1) установление компетенции органа государственной власти производится через перечисление федеральным законодателем в нормах материального права полномочий органов государственной власти;
2) в процессе правового регулирования по предметам совместного ведения федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации происходит замещение актами федеральных органов государственной власти нормативных актов субъектов Российской Федерации;
3) в федеративных отношениях происходит чрезмерная и нерациональная централизация;
4) возникает ситуация фактического перераспределения предметов ведения между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации в пользу первой;
5) обостряется проблема возложения чрезмерного и неразумного объема финансовых обязательств на субъекты Российской Федерации при устранении от них федерального центра;
6) в настоящее время назрела необходимость доктринального определения принципов правового регулирования по предметам совместного ведения в целях нахождения баланса внутри отношений между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;
7) зарубежный опыт правового регулирования сферы образования в США, Канаде и Германии показывает наличие сходных тенденций в процессе выстраивания и развития федеративных отношений;
8) опыт Канады и Германии, относящихся к различным правовым семьям, показывает возможность осуществления сотрудничества органов государственной власти субъектов в области выработки образовательных
99 стандартов, единых требований и принципов; формировании и развитии единой образовательной системы без активного и прямого вмешательства федеральных органов государственной власти;
9) целевые программы, финансируемые из средств федерального бюджета или на условиях софинансирования (федерация и субъекты федерации) не расширяют объем и сферу применения властных полномочий в области планирования, исполнения и надзора в сфере образования. Целевые средства, базирующиеся на компенсаторном принципе, в данной области решают проблему необеспеченности полномочий субъектов федерации, неравенство субъектов федерации
10) опыт Германии и Канады показывает отсутствие проблемы обременительного и неразумного надзора со стороны федеральных органов власти. Опыт США показывает наличие обширного надзора в сфере образования только по тем вопросам, которые получили целевое финансирование из средств федеральных программ;
11) у органов государственной власти субъектов Российской Федерации отсутствует реальная возможность выстраивания собственной государственной политики в сфере образования;
Таким образом, в настоящее время назрела необходимость:
- во-первых, в привнесении нормы, определяющей пределы широты полномочий федеральных органов государственной власти в области образования, или соответствующей нормы в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации»;
- во-вторых, в перераспределении полномочий на основании принципа субсидиарности (умеренной и рациональной децентрализации);
- в-третьих, в кодификации полномочий органов государственной власти с определением форм нормативных актов в соответствии с полномочиями;
- в-четвертых, закреплении в федеральных нормах права и совершенствовании института региональной правовой экспертизы
нормативных актов федеральных органов исполнительной принимаемых по вопросам совместного ведения.
1) установление компетенции органа государственной власти производится через перечисление федеральным законодателем в нормах материального права полномочий органов государственной власти;
2) в процессе правового регулирования по предметам совместного ведения федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации происходит замещение актами федеральных органов государственной власти нормативных актов субъектов Российской Федерации;
3) в федеративных отношениях происходит чрезмерная и нерациональная централизация;
4) возникает ситуация фактического перераспределения предметов ведения между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации в пользу первой;
5) обостряется проблема возложения чрезмерного и неразумного объема финансовых обязательств на субъекты Российской Федерации при устранении от них федерального центра;
6) в настоящее время назрела необходимость доктринального определения принципов правового регулирования по предметам совместного ведения в целях нахождения баланса внутри отношений между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;
7) зарубежный опыт правового регулирования сферы образования в США, Канаде и Германии показывает наличие сходных тенденций в процессе выстраивания и развития федеративных отношений;
8) опыт Канады и Германии, относящихся к различным правовым семьям, показывает возможность осуществления сотрудничества органов государственной власти субъектов в области выработки образовательных
99 стандартов, единых требований и принципов; формировании и развитии единой образовательной системы без активного и прямого вмешательства федеральных органов государственной власти;
9) целевые программы, финансируемые из средств федерального бюджета или на условиях софинансирования (федерация и субъекты федерации) не расширяют объем и сферу применения властных полномочий в области планирования, исполнения и надзора в сфере образования. Целевые средства, базирующиеся на компенсаторном принципе, в данной области решают проблему необеспеченности полномочий субъектов федерации, неравенство субъектов федерации
10) опыт Германии и Канады показывает отсутствие проблемы обременительного и неразумного надзора со стороны федеральных органов власти. Опыт США показывает наличие обширного надзора в сфере образования только по тем вопросам, которые получили целевое финансирование из средств федеральных программ;
11) у органов государственной власти субъектов Российской Федерации отсутствует реальная возможность выстраивания собственной государственной политики в сфере образования;
Таким образом, в настоящее время назрела необходимость:
- во-первых, в привнесении нормы, определяющей пределы широты полномочий федеральных органов государственной власти в области образования, или соответствующей нормы в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации»;
- во-вторых, в перераспределении полномочий на основании принципа субсидиарности (умеренной и рациональной децентрализации);
- в-третьих, в кодификации полномочий органов государственной власти с определением форм нормативных актов в соответствии с полномочиями;
- в-четвертых, закреплении в федеральных нормах права и совершенствовании института региональной правовой экспертизы
нормативных актов федеральных органов исполнительной принимаемых по вопросам совместного ведения.