Помощь студентам в учебе
Экспертно-аналитическая деятельность контрольно-счетных органов на стадии планирования регионального бюджета: экспертиза проекта закона о бюджете
|
АННОТАЦИЯ 2
ВВЕДЕНИЕ 7
1 ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЭКСПЕРТНО
АНАЛИТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНЫХ
ОРГАНОВ 12
1.1 Специфика экспертно-аналитической деятельности контрольно счетных
органов: понятие, методы, правила и процедуры 12
1.2 Методический аспект организации и проведения экспертизы проекта
закона о бюджете 21
2 ФИНАНСОВАЯ ЭКСПЕРТИЗА ПРОЕКТА ЗАКОНА О БЮДЖЕТЕ
РЕГИОНА НА 2020-2022 ГГ. НА ПРИМЕРЕ МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ.. 35
2.1 Анализ параметров прогноза социально-экономического развитие
региона в 2020-2022 гг. и основных параметров консолидированного бюджета 35
2.2 Анализ доходов бюджета Московской области на 2020-2022 гг 43
2.3 Анализ расходов бюджета Московской области на 2020-2022 гг 82
2.4 Анализ бюджетных ассигнований по целевым статьям, группам и
подгруппам видов расходов классификации расходов бюджета 95
3 СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕТОДОЛОГИИ ЭКСПЕРТНО
АНАЛИТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНЫХ ОРГАНОВ СУБЪЕКТОВ РФ 108
3.1 Обоснование принципов экспертно-аналитической деятельности
контрольно-счетных органов субъектов РФ 108
3.2 Совершенствование методов анализа для проведения финансовой
экспертизы проекта закона об областном бюджете 114
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 119
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 121
ПРИЛОЖЕНИЯ
ПРИЛОЖЕНИЕ А. Альбом иллюстраций 126
ПРИЛОЖЕНИЕ Б. Примерная структура заключения Счетной палаты РФ.... 127
ПРИЛОЖЕНИЕ В. Прогноз основных показателей социально
экономического развития Московской области на 20202022 годы 129
ПРИЛОЖЕНИЕ Г. Динамика и структура доходов бюджета Московской области в 2018-2022 годах 130
ВВЕДЕНИЕ 7
1 ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЭКСПЕРТНО
АНАЛИТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНЫХ
ОРГАНОВ 12
1.1 Специфика экспертно-аналитической деятельности контрольно счетных
органов: понятие, методы, правила и процедуры 12
1.2 Методический аспект организации и проведения экспертизы проекта
закона о бюджете 21
2 ФИНАНСОВАЯ ЭКСПЕРТИЗА ПРОЕКТА ЗАКОНА О БЮДЖЕТЕ
РЕГИОНА НА 2020-2022 ГГ. НА ПРИМЕРЕ МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ.. 35
2.1 Анализ параметров прогноза социально-экономического развитие
региона в 2020-2022 гг. и основных параметров консолидированного бюджета 35
2.2 Анализ доходов бюджета Московской области на 2020-2022 гг 43
2.3 Анализ расходов бюджета Московской области на 2020-2022 гг 82
2.4 Анализ бюджетных ассигнований по целевым статьям, группам и
подгруппам видов расходов классификации расходов бюджета 95
3 СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕТОДОЛОГИИ ЭКСПЕРТНО
АНАЛИТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНЫХ ОРГАНОВ СУБЪЕКТОВ РФ 108
3.1 Обоснование принципов экспертно-аналитической деятельности
контрольно-счетных органов субъектов РФ 108
3.2 Совершенствование методов анализа для проведения финансовой
экспертизы проекта закона об областном бюджете 114
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 119
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 121
ПРИЛОЖЕНИЯ
ПРИЛОЖЕНИЕ А. Альбом иллюстраций 126
ПРИЛОЖЕНИЕ Б. Примерная структура заключения Счетной палаты РФ.... 127
ПРИЛОЖЕНИЕ В. Прогноз основных показателей социально
экономического развития Московской области на 20202022 годы 129
ПРИЛОЖЕНИЕ Г. Динамика и структура доходов бюджета Московской области в 2018-2022 годах 130
Актуальность темы исследования. Одной из форм осуществления государственного и муниципального контроля и аудита Счетной палатой Российской Федерации (далее - РФ), контрольно-счетными органами субъектов РФ и муниципальных образований являются экспертно-аналитические мероприятия. Правила проведения экспертно-аналитических мероприятий утверждаются соответствующими стандартами Счетной палаты РФ, которые основываются на Международных стандартах высших органов финансового контроля (ISSAI). Стандарт государственного аудита (далее - СГА Счетной палаты РФ СГА 102 «Общие правила проведения экспертно-аналитических мероприятий» задачами экспертно-аналитического мероприятия определяет исследование актуальных проблем финансовой системы РФ, формирования и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, а также исследование причин и последствий нарушений и недостатков, выявленных по результатам ранее проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий. Поэтому назначением экспертноаналитических мероприятий является не столько поиск нарушений в сфере использования бюджетных средств и государственного имущества, сколько их предупреждение, что важно для сохранения финансовой устойчивости и бюджетной безопасности страны.
Предварительный аудит как одна из форм экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты РФ представляет собой комплекс контрольных и экспертно-аналитических мероприятий по проверке и анализу обоснованности показателей проекта федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и плановый период, нормативной методической базы их формирования. Значимым моментом является подготовка заключений, которые представляются в Государственную Думу и Совет Федерации. И от того, насколько качественно спланированы налоговые и неналоговые доходы, определены перспективы социально-экономического развития (далее - СЭР) страны и способы решения особо значимых вопросов с помощью государственных программ, зависит эффективное исполнение этих бюджетов. В связи с чем, следует отметить актуальность и значимость темы исследования.
Актуальность данного исследования возрастает в условиях модернизации направлений и приемов деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ, для которых приоритетным направлением является реализация предварительного контроля формирования проекта областного бюджета на очередной финансовый год и на плановый период с последующей проверкой эффективности его исполнения.
Степень разработанности темы исследования. Говоря о вкладе в развитие теории финансово-бюджетного контроля отечественных исследователей, следует отметить таких авторов, как Т. В. Бубновская, О. В. Емельянова, Н.Ю. Коротина, В.В. Бурцев, и др.
Отдельные вопросы практической реализации предварительного контроля на стадии формирования проектов бюджетов бюджетной системы РФ были опубликованы в трудах таких авторов, как О.В. Макашина, Т.А. Найденова, И.Н. Швецова, Н.И. Яшина, Н.И. Павлова, В.А. Шведов и др.
Зарубежными авторами, в частности, Б. Аллан, У. Аллен, Л. Гарамфалви, Дж. Даймонд, Х. Дейвис, П. Десай, исследуется управление казначейскими механизмами исполнения бюджетов [20], таким образом, внимание уделяется вопросам результативности исполнения утвержденных бюджетных назначений.
Вместе с тем, в рамках многоуровневого механизма планирования и исполнения бюджетов в России, высокой значимости проблем эффективности использования бюджетных средств, ряд научно-методологических вопросов, связанных с дальнейшим совершенствованием экспертно-аналитической деятельности контрольно-счетных органов в форме предварительного контроля остается недостаточно разработанным. Действует и постоянно совершенствуется с учетом международных стандартов в области государственного финансового контроля, аудита и финансовой отчетности только система методологического обеспечения в виде стандартов государственного аудита и стандартов внешнего государственного и муниципального финансового контроля, разрабатываемая Счетной палатой РФ и контрольно-счетными органами субъектов РФ и муниципальных образований. Тем не менее, ряд научно-методологических вопросов, связанных с дальнейшим развитием и совершенствованием экспертноаналитической деятельности контрольно-счетных органов в форме предварительного контроля остается недостаточно разработанным.
Цель исследования - определить направления совершенствования методологии экспертно-аналитической деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ при проведении финансовой экспертизы проекта закона о бюджете.
Для достижения цели исследования необходимо выполнить ряд задач:
1) раскрыть специфику экспертно-аналитической деятельности контрольносчетных органов, методический аспект организации и проведения предварительного аудита формирования проекта закона об областном бюджете, выделить проблемы в его организации и проведении;
2) обосновать основные положения заключения проведенного экспертноаналитического мероприятия «Экспертиза проекта закона Московской области «О бюджете Московской области на 2020 год и плановый период 2021-2022 годов»;
3) разработать принципы экспертно-аналитической деятельности контрольносчетных органов, следование которым будет способствовать повышению качества процедур планирования регионального бюджета;
4) предложить и провести апробацию методики анализа при проведении предварительного аудита формирования проекта закона о бюджете субъекта РФ на примере бюджета Московской области.
Объектом исследования явились результаты экспертно-аналитического мероприятия «Экспертиза проекта закона Московской области «О бюджете Московской области на 2020 год и плановый период 2021-2022 годов». Предмет исследования - методология и инструментарий финансовой экспертизы проекта закона об областном бюджете.
Цель и задачи работы предопределили ее содержание и структуру.
В первом разделе «Теоретико-методологические основы экспертноаналитической деятельности контрольно-счетных органов» раскрыта специфика экспертно-аналитической деятельности контрольно-счетных органов,
применяемые методы, правила и процедуры, раскрыт методологический аспект организации и проведения экспертизы проекта закона о бюджете.
Во втором разделе «Финансовая экспертиза проекта закона о бюджете региона на 2020-2022 гг. на примере Московской области» представлены основные результаты финансовой экспертизы законопроекта о бюджете Красноярского края, сформулированы основные выводы по результатам экспертизы.
В третьем разделе «Совершенствование методологии экспертноаналитической деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ в части финансовой экспертизы законопроектов о бюджетах» предложены и обоснованы принципы экспертно-аналитической деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ, усовершенствован инструментарий анализа для проведения финансовой экспертизы проекта закона об областном бюджете.
Научные результаты, полученные автором исследования, заключаются в следующем:
1) обоснованы принципы экспертно-аналитической деятельности контрольносчетных органов, направленные на повышение качества процедур планирования бюджетов субъектов РФ;
2) предложена на примере бюджета Московской области методика оценки состояния регионального бюджета;
3) разработаны рекомендации по внесению в существующие методики ряда
дополнений: введение новых показателей, оценивающих эффективность
государственных программ социальной направленности и направления, оценивающие качество аудита и контроля, а также учитывающие бюджетные риски.
Теоретическая значимость исследования заключается в приращении научного знания в области экспертно-аналитической деятельности контрольно-счетных органов в РФ за счет:
1) обоснования принципов экспертно-аналитической деятельности контрольно-счетных органов, направленных на повышение качества процедур планирования бюджетов субъектов РФ;
2) совершенствования методов анализа в части экспертизы законопроектов о бюджетах субъектах РФ для оценки резервов роста доходов бюджета.
Практическая значимость работы заключается в возможности органами государственной власти по результатам экспертизы законопроекта о бюджете региона и анализа бюджетного потенциала разработать мероприятия точечного воздействия по изменению сумм конкретных неналоговых доходов, повышению эффективности сделок с объектами государственной собственности в новом бюджетном цикле и др.
Эти мероприятия положительно отразятся на получении результатов органами власти при составлении прогнозов социально-экономического развития территорий.
Предварительный аудит как одна из форм экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты РФ представляет собой комплекс контрольных и экспертно-аналитических мероприятий по проверке и анализу обоснованности показателей проекта федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и плановый период, нормативной методической базы их формирования. Значимым моментом является подготовка заключений, которые представляются в Государственную Думу и Совет Федерации. И от того, насколько качественно спланированы налоговые и неналоговые доходы, определены перспективы социально-экономического развития (далее - СЭР) страны и способы решения особо значимых вопросов с помощью государственных программ, зависит эффективное исполнение этих бюджетов. В связи с чем, следует отметить актуальность и значимость темы исследования.
Актуальность данного исследования возрастает в условиях модернизации направлений и приемов деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ, для которых приоритетным направлением является реализация предварительного контроля формирования проекта областного бюджета на очередной финансовый год и на плановый период с последующей проверкой эффективности его исполнения.
Степень разработанности темы исследования. Говоря о вкладе в развитие теории финансово-бюджетного контроля отечественных исследователей, следует отметить таких авторов, как Т. В. Бубновская, О. В. Емельянова, Н.Ю. Коротина, В.В. Бурцев, и др.
Отдельные вопросы практической реализации предварительного контроля на стадии формирования проектов бюджетов бюджетной системы РФ были опубликованы в трудах таких авторов, как О.В. Макашина, Т.А. Найденова, И.Н. Швецова, Н.И. Яшина, Н.И. Павлова, В.А. Шведов и др.
Зарубежными авторами, в частности, Б. Аллан, У. Аллен, Л. Гарамфалви, Дж. Даймонд, Х. Дейвис, П. Десай, исследуется управление казначейскими механизмами исполнения бюджетов [20], таким образом, внимание уделяется вопросам результативности исполнения утвержденных бюджетных назначений.
Вместе с тем, в рамках многоуровневого механизма планирования и исполнения бюджетов в России, высокой значимости проблем эффективности использования бюджетных средств, ряд научно-методологических вопросов, связанных с дальнейшим совершенствованием экспертно-аналитической деятельности контрольно-счетных органов в форме предварительного контроля остается недостаточно разработанным. Действует и постоянно совершенствуется с учетом международных стандартов в области государственного финансового контроля, аудита и финансовой отчетности только система методологического обеспечения в виде стандартов государственного аудита и стандартов внешнего государственного и муниципального финансового контроля, разрабатываемая Счетной палатой РФ и контрольно-счетными органами субъектов РФ и муниципальных образований. Тем не менее, ряд научно-методологических вопросов, связанных с дальнейшим развитием и совершенствованием экспертноаналитической деятельности контрольно-счетных органов в форме предварительного контроля остается недостаточно разработанным.
Цель исследования - определить направления совершенствования методологии экспертно-аналитической деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ при проведении финансовой экспертизы проекта закона о бюджете.
Для достижения цели исследования необходимо выполнить ряд задач:
1) раскрыть специфику экспертно-аналитической деятельности контрольносчетных органов, методический аспект организации и проведения предварительного аудита формирования проекта закона об областном бюджете, выделить проблемы в его организации и проведении;
2) обосновать основные положения заключения проведенного экспертноаналитического мероприятия «Экспертиза проекта закона Московской области «О бюджете Московской области на 2020 год и плановый период 2021-2022 годов»;
3) разработать принципы экспертно-аналитической деятельности контрольносчетных органов, следование которым будет способствовать повышению качества процедур планирования регионального бюджета;
4) предложить и провести апробацию методики анализа при проведении предварительного аудита формирования проекта закона о бюджете субъекта РФ на примере бюджета Московской области.
Объектом исследования явились результаты экспертно-аналитического мероприятия «Экспертиза проекта закона Московской области «О бюджете Московской области на 2020 год и плановый период 2021-2022 годов». Предмет исследования - методология и инструментарий финансовой экспертизы проекта закона об областном бюджете.
Цель и задачи работы предопределили ее содержание и структуру.
В первом разделе «Теоретико-методологические основы экспертноаналитической деятельности контрольно-счетных органов» раскрыта специфика экспертно-аналитической деятельности контрольно-счетных органов,
применяемые методы, правила и процедуры, раскрыт методологический аспект организации и проведения экспертизы проекта закона о бюджете.
Во втором разделе «Финансовая экспертиза проекта закона о бюджете региона на 2020-2022 гг. на примере Московской области» представлены основные результаты финансовой экспертизы законопроекта о бюджете Красноярского края, сформулированы основные выводы по результатам экспертизы.
В третьем разделе «Совершенствование методологии экспертноаналитической деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ в части финансовой экспертизы законопроектов о бюджетах» предложены и обоснованы принципы экспертно-аналитической деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ, усовершенствован инструментарий анализа для проведения финансовой экспертизы проекта закона об областном бюджете.
Научные результаты, полученные автором исследования, заключаются в следующем:
1) обоснованы принципы экспертно-аналитической деятельности контрольносчетных органов, направленные на повышение качества процедур планирования бюджетов субъектов РФ;
2) предложена на примере бюджета Московской области методика оценки состояния регионального бюджета;
3) разработаны рекомендации по внесению в существующие методики ряда
дополнений: введение новых показателей, оценивающих эффективность
государственных программ социальной направленности и направления, оценивающие качество аудита и контроля, а также учитывающие бюджетные риски.
Теоретическая значимость исследования заключается в приращении научного знания в области экспертно-аналитической деятельности контрольно-счетных органов в РФ за счет:
1) обоснования принципов экспертно-аналитической деятельности контрольно-счетных органов, направленных на повышение качества процедур планирования бюджетов субъектов РФ;
2) совершенствования методов анализа в части экспертизы законопроектов о бюджетах субъектах РФ для оценки резервов роста доходов бюджета.
Практическая значимость работы заключается в возможности органами государственной власти по результатам экспертизы законопроекта о бюджете региона и анализа бюджетного потенциала разработать мероприятия точечного воздействия по изменению сумм конкретных неналоговых доходов, повышению эффективности сделок с объектами государственной собственности в новом бюджетном цикле и др.
Эти мероприятия положительно отразятся на получении результатов органами власти при составлении прогнозов социально-экономического развития территорий.
Экспертно-аналитическая деятельность Счетной палаты РФ и КСО в субъектах РФ на этапе разработки законопроекта о бюджете региона, планирования показателей доходов и расходов на очередной финансовый год и плановый период является важной составной частью бюджетного процесса. Она заключается в том, что оценка достоверности, надежности этих показателей позволяет решить проблемы СЭР региона, дает объективную картину, выявляет риски, определяет недостатки. В результате происходит повышение эффективности государственных программ, усовершенствуются действующие и внедряются новые нормативно-правовые акты, касающиеся финансового планирования в регионе.
Результаты экспертизы законопроекта Московской области о бюджете Московской области на 2020-2022 гг. позволили выявить снижение степени качества управления региональными финансами с высокой в 2020 году до надлежащей в 2021 и 2022 годах. Дополнительные методы анализа были предложены в рамках усовершенствования организационных аспектов экспертноаналитической деятельности КСО - были обоснованы принципы экспертно - аналитической деятельности КСО, направленные на повышение качества и эффективности процедур планирования бюджетов субъектов РФ.
В разработке аналитического блока также предлагается использовать индикаторы, оценивающих инвестиционную активность бюджета (например, оценка капитальных вложений), использовать не только фактические данные по собранным налогам, а налоговый потенциал публично - правовых образований, характеризующий усилия органов власти по укреплению налогооблагаемой базы, сокращению недоимки по налогам, акцизам и увеличению платежей в бюджет.
Однако не использовать индикаторы, имеющие значение «да» или «нет», поскольку качество управления в любой сфере деятельности оценивается не наличием каких-либо решений, а их качеством, наличием положительного управляющего воздействия тех решений.
Для всех индикаторов определить нормативные значения или пороговые границы, свидетельствующие об улучшении или об ухудшении состояния индикатора.
Осуществить выбор индикаторов с точки зрения отражения степени достижения не столько операционных, сколько тактических и особенно стратегических результатов.
Эти разработки предлагается использовать в рамках финансовой экспертизы проекта закона области областном бюджете - это дополнительные методы анализа ключевых показателей проекта закона о бюджете (доходов, расходов), позволяющие проанализировать эффективность проведенных экспертноаналитических мероприятий КСО.
Практическая значимость работы заключается в возможности органами государственной власти по результатам экспертизы законопроекта о бюджете региона и анализа бюджетного потенциала разработать мероприятия точечного воздействия по изменению сумм конкретных неналоговых доходов, повышению эффективности сделок с объектами государственной собственности в новом бюджетном цикле и др. Эти мероприятия положительно отразятся на получении результатов органами власти при составлении прогнозов СЭР территорий.
Результаты экспертизы законопроекта Московской области о бюджете Московской области на 2020-2022 гг. позволили выявить снижение степени качества управления региональными финансами с высокой в 2020 году до надлежащей в 2021 и 2022 годах. Дополнительные методы анализа были предложены в рамках усовершенствования организационных аспектов экспертноаналитической деятельности КСО - были обоснованы принципы экспертно - аналитической деятельности КСО, направленные на повышение качества и эффективности процедур планирования бюджетов субъектов РФ.
В разработке аналитического блока также предлагается использовать индикаторы, оценивающих инвестиционную активность бюджета (например, оценка капитальных вложений), использовать не только фактические данные по собранным налогам, а налоговый потенциал публично - правовых образований, характеризующий усилия органов власти по укреплению налогооблагаемой базы, сокращению недоимки по налогам, акцизам и увеличению платежей в бюджет.
Однако не использовать индикаторы, имеющие значение «да» или «нет», поскольку качество управления в любой сфере деятельности оценивается не наличием каких-либо решений, а их качеством, наличием положительного управляющего воздействия тех решений.
Для всех индикаторов определить нормативные значения или пороговые границы, свидетельствующие об улучшении или об ухудшении состояния индикатора.
Осуществить выбор индикаторов с точки зрения отражения степени достижения не столько операционных, сколько тактических и особенно стратегических результатов.
Эти разработки предлагается использовать в рамках финансовой экспертизы проекта закона области областном бюджете - это дополнительные методы анализа ключевых показателей проекта закона о бюджете (доходов, расходов), позволяющие проанализировать эффективность проведенных экспертноаналитических мероприятий КСО.
Практическая значимость работы заключается в возможности органами государственной власти по результатам экспертизы законопроекта о бюджете региона и анализа бюджетного потенциала разработать мероприятия точечного воздействия по изменению сумм конкретных неналоговых доходов, повышению эффективности сделок с объектами государственной собственности в новом бюджетном цикле и др. Эти мероприятия положительно отразятся на получении результатов органами власти при составлении прогнозов СЭР территорий.
