Помощь студентам в учебе
Контроль реализации государственных программ Российской Федерации: теоретические и прикладные аспекты
|
АННОТАЦИЯ 2
ВВЕДЕНИЕ 7
1 ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРОГРАММЫ РФ КАК ИНСТРУМЕНТ
СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ 11
1.1 Система документов стратегического планирования в Российской
Федерации 11
1.2 Государственная программа как основа программно-целевого
планирования 21
1.3. Разработка государственных программ Российской Федерации и планирование их реализации 38
2 КОНТРОЛЬ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ 44
2.1Анализ реализации государственных программ Российской Федерации . 44
2.2 Методические положения оценки и эффективности реализации государственных программ Российской Федерации 47
2.3. Мониторинг и организация контроля реализации государственных программ 64
3 НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ КОНТРОЛЯ РЕАЛИЗАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 88
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 100
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 103
ПРИЛОЖЕНИЯ 108
ПРИЛОЖЕНИЕ А. Альбом иллюстраций 108
ПРИЛОЖЕНИЕ Б. Методика оценки эффективности реализации государственных программ РФ 125
ПРИЛОЖЕНИЕ В Сведения о кассовом исполнении государственных программ Российской Федерации по итогам 2018 года 153
ПРИЛОЖЕНИЕ Г. Распределение государственных программ РФ по результатам оценки эффективности их реализации в 2018 году
ВВЕДЕНИЕ 7
1 ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРОГРАММЫ РФ КАК ИНСТРУМЕНТ
СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ 11
1.1 Система документов стратегического планирования в Российской
Федерации 11
1.2 Государственная программа как основа программно-целевого
планирования 21
1.3. Разработка государственных программ Российской Федерации и планирование их реализации 38
2 КОНТРОЛЬ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ 44
2.1Анализ реализации государственных программ Российской Федерации . 44
2.2 Методические положения оценки и эффективности реализации государственных программ Российской Федерации 47
2.3. Мониторинг и организация контроля реализации государственных программ 64
3 НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ КОНТРОЛЯ РЕАЛИЗАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 88
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 100
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 103
ПРИЛОЖЕНИЯ 108
ПРИЛОЖЕНИЕ А. Альбом иллюстраций 108
ПРИЛОЖЕНИЕ Б. Методика оценки эффективности реализации государственных программ РФ 125
ПРИЛОЖЕНИЕ В Сведения о кассовом исполнении государственных программ Российской Федерации по итогам 2018 года 153
ПРИЛОЖЕНИЕ Г. Распределение государственных программ РФ по результатам оценки эффективности их реализации в 2018 году
Тема исследования. Контроль реализации государственных программ Российской Федерации: теоретические и прикладные аспекты.
Актуальность темы исследования. Государственные целевые программы, являясь инструментом реализации стратегических целей государственной политики в сфере социально-экономического развития, требуют разработанной теоретико-методической базы для оценки эффективности использования государственных ресурсов, совершенствования контроля их реализации Российской Федерации.
Степень ее разработанности ко времени начала исследования.
Большое количество исследований, которые проводятся в области государственного финансового контроля отечественными учеными (В.С. Блинова Е.А., Добролюбова Е.И., Евенко Л.И., Мильнер Б.З., Рапопорт В.С., Райзберг Б.А., Минаева Е.А., Соколова Л. Г., Шаш Н.Н.) подтверждает актуальность выбранной темы. За последнее время защищен ряд кандидатских диссертаций по исследуемой теме: О.И. Беляевой,
К.Я. СерковойЕ.И. Трубниковой, Евстафьевой Е.Ю., и др. В работах этих авторах содержатся предложения по совершенствованию государственного финансового контроля. Однакосфера стратегического планирования в Российской Федерации динамично развивается, что отражается на актуальности научных исследований. Кроме того, в исследованиях не в полной степени проработана теоретико-методическая база для оценки эффективности использования бюджетных средств, что является смыслом контроля государственных программ. Очевидна необходимость совершенствования теоретических и методических подходов к контролю реализации государственных программ.
Цель исследования. Разработка рекомендаций по совершенствованию контроля реализации государственных программ.
Задачи исследования:
1. Изучить теоретические и методические подходы, определить содержание и особенности стратегического и программно-целевого планирования в России.
2. Исследовать методические подходы к разработке госпрограмм Российской Федерации, их реализации, оценки эффективности их реализации.
3. Провести анализ реализации госпрограмм Российской Федерации и оценку их эффективности.
4. Разработать практические рекомендации по совершенствованию контроля реализации государственных программ.
Предмет исследования: контроль реализации государственных программ Российской Федерации.
Объект исследования: государственные программы Российской Федерации.
Научная новизна состоит в развитии методологии контроля реализации государственных программ в части совершенствования теоретических и методических подходов к оценке их эффективности и результативности в целях повышения их качества, результативности и эффективности их реализации.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что полученные в ходе исследования результаты могут быть предложены для использования в целях последующего совершенствования теоретических и прикладных аспектов контроля реализации госпрограмм, проводимого органами внутреннего государственного контроля.
Практическая значимость работы.
1. Изучены теоретические и методические подходы, определено содержание и особенности стратегического и программно-целевого планирования в России.
2. Исследованы методические подходы к формированию и реализации госпрограмм Российской Федерации, оценки эффективности их реализации.
3. Проанализирована за 2018 год эффективность исполнения государственных программ Российской Федерации.
4. Выработаны практические рекомендации по совершенствованию теоретических и методических подходов к контролю реализации государственных программ, включающие:
- комплексный подход к оценке эффективности реализации
государственных программ;
- алгоритм оценки качества государственной программы;
- расчет уровня рисков реализации программы.
Предложенные рекомендации будут способствовать совершенствованию контроля реализации государственных программ в целях повышения эффективности их реализации.
В основе методологии исследования общие методы научного познания, такие как: методы статистического исследования, эмпирического исследования,
синтеза материала теоретического, а также практического, принципы сравнения, логики. Обработка и систематизация информации осуществлялась с применением методов системного подхода, классификации группировок. Проведен анализ фактических данных, в исследовании проиллюстрирован таблицами и рисунками.
Положения, выносимые на защиту. Контроль реализации государственных программ свидетельствуют о низкой результативности исполнения части из них, и не позволяют оценить эффективность их реализации, а значит возникает необходимость идентификации зоны риска.
Основные положения теоретической части исследования, а также полученные выводы опубликованы автором в научных статьях: «Экспертно-аналитическая деятельность контрольно-счетных органов: разработка базовых принципов» (в соавторстве с Гладковской Е.Н.) в научном журнале «Финансовая экономика» №4 2019, «Оценка эффективности государственной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства» в сборнике 71-й научной конференции ЮУрГУ, 2019 год.
Логика научного исследования обусловлена его целями и задачами и включает в себя введение, три главы, состоящие из семи параграфов, заключение, список использованных источников и литературы, приложений.
Во введении обосновывается актуальность темы, определяется степень разработанности проблемы, цель, задачи, объект и предмет диссертационного исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, раскрываются элементы научной новизны, а также теоретическая и практическая значимость.
В первой главе магистерского диссертационного исследования рассматриваются государственные программы РФ как инструмент достижения стратегических целей государственной политики, включая сущность, цели и принципы разработки государственных программ; характеристику структуры государственных программ; методологические основы разработки государственных программ Российской Федерации.
Во второй главе проводится анализ результативности и эффективности исполнения государственных программ, включающий характеристику государственных программ по направлениям; сведения по итогам мониторинга исполнения государственных программ Российской Федерации; методические положения оценки эффективности реализации госпрограмм Российской Федерации в 2018 году.
Третья глава диссертационного исследования основана на разработке теоретических, а также методических подходов к оценке государственных программ, как направлению повышения контроля реализации государственных программ Российской Федерации в целях повышения качества их реализации.
Результатом третьей главы является разработка практических рекомендаций по совершенствованию теоретических и методических подходов контролю реализации государственных программ.
В заключении представлены выводы по работе и отражена степень проработанности исследования.
Актуальность темы исследования. Государственные целевые программы, являясь инструментом реализации стратегических целей государственной политики в сфере социально-экономического развития, требуют разработанной теоретико-методической базы для оценки эффективности использования государственных ресурсов, совершенствования контроля их реализации Российской Федерации.
Степень ее разработанности ко времени начала исследования.
Большое количество исследований, которые проводятся в области государственного финансового контроля отечественными учеными (В.С. Блинова Е.А., Добролюбова Е.И., Евенко Л.И., Мильнер Б.З., Рапопорт В.С., Райзберг Б.А., Минаева Е.А., Соколова Л. Г., Шаш Н.Н.) подтверждает актуальность выбранной темы. За последнее время защищен ряд кандидатских диссертаций по исследуемой теме: О.И. Беляевой,
К.Я. СерковойЕ.И. Трубниковой, Евстафьевой Е.Ю., и др. В работах этих авторах содержатся предложения по совершенствованию государственного финансового контроля. Однакосфера стратегического планирования в Российской Федерации динамично развивается, что отражается на актуальности научных исследований. Кроме того, в исследованиях не в полной степени проработана теоретико-методическая база для оценки эффективности использования бюджетных средств, что является смыслом контроля государственных программ. Очевидна необходимость совершенствования теоретических и методических подходов к контролю реализации государственных программ.
Цель исследования. Разработка рекомендаций по совершенствованию контроля реализации государственных программ.
Задачи исследования:
1. Изучить теоретические и методические подходы, определить содержание и особенности стратегического и программно-целевого планирования в России.
2. Исследовать методические подходы к разработке госпрограмм Российской Федерации, их реализации, оценки эффективности их реализации.
3. Провести анализ реализации госпрограмм Российской Федерации и оценку их эффективности.
4. Разработать практические рекомендации по совершенствованию контроля реализации государственных программ.
Предмет исследования: контроль реализации государственных программ Российской Федерации.
Объект исследования: государственные программы Российской Федерации.
Научная новизна состоит в развитии методологии контроля реализации государственных программ в части совершенствования теоретических и методических подходов к оценке их эффективности и результативности в целях повышения их качества, результативности и эффективности их реализации.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что полученные в ходе исследования результаты могут быть предложены для использования в целях последующего совершенствования теоретических и прикладных аспектов контроля реализации госпрограмм, проводимого органами внутреннего государственного контроля.
Практическая значимость работы.
1. Изучены теоретические и методические подходы, определено содержание и особенности стратегического и программно-целевого планирования в России.
2. Исследованы методические подходы к формированию и реализации госпрограмм Российской Федерации, оценки эффективности их реализации.
3. Проанализирована за 2018 год эффективность исполнения государственных программ Российской Федерации.
4. Выработаны практические рекомендации по совершенствованию теоретических и методических подходов к контролю реализации государственных программ, включающие:
- комплексный подход к оценке эффективности реализации
государственных программ;
- алгоритм оценки качества государственной программы;
- расчет уровня рисков реализации программы.
Предложенные рекомендации будут способствовать совершенствованию контроля реализации государственных программ в целях повышения эффективности их реализации.
В основе методологии исследования общие методы научного познания, такие как: методы статистического исследования, эмпирического исследования,
синтеза материала теоретического, а также практического, принципы сравнения, логики. Обработка и систематизация информации осуществлялась с применением методов системного подхода, классификации группировок. Проведен анализ фактических данных, в исследовании проиллюстрирован таблицами и рисунками.
Положения, выносимые на защиту. Контроль реализации государственных программ свидетельствуют о низкой результативности исполнения части из них, и не позволяют оценить эффективность их реализации, а значит возникает необходимость идентификации зоны риска.
Основные положения теоретической части исследования, а также полученные выводы опубликованы автором в научных статьях: «Экспертно-аналитическая деятельность контрольно-счетных органов: разработка базовых принципов» (в соавторстве с Гладковской Е.Н.) в научном журнале «Финансовая экономика» №4 2019, «Оценка эффективности государственной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства» в сборнике 71-й научной конференции ЮУрГУ, 2019 год.
Логика научного исследования обусловлена его целями и задачами и включает в себя введение, три главы, состоящие из семи параграфов, заключение, список использованных источников и литературы, приложений.
Во введении обосновывается актуальность темы, определяется степень разработанности проблемы, цель, задачи, объект и предмет диссертационного исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, раскрываются элементы научной новизны, а также теоретическая и практическая значимость.
В первой главе магистерского диссертационного исследования рассматриваются государственные программы РФ как инструмент достижения стратегических целей государственной политики, включая сущность, цели и принципы разработки государственных программ; характеристику структуры государственных программ; методологические основы разработки государственных программ Российской Федерации.
Во второй главе проводится анализ результативности и эффективности исполнения государственных программ, включающий характеристику государственных программ по направлениям; сведения по итогам мониторинга исполнения государственных программ Российской Федерации; методические положения оценки эффективности реализации госпрограмм Российской Федерации в 2018 году.
Третья глава диссертационного исследования основана на разработке теоретических, а также методических подходов к оценке государственных программ, как направлению повышения контроля реализации государственных программ Российской Федерации в целях повышения качества их реализации.
Результатом третьей главы является разработка практических рекомендаций по совершенствованию теоретических и методических подходов контролю реализации государственных программ.
В заключении представлены выводы по работе и отражена степень проработанности исследования.
Основными документами стратегического планирования, разрабатываемые в рамках планирования и программирования, являются программы (государственные и муниципальные). Кроме того, государственные программы являются элементами национальных проектов (программ), которые направлены на достижение национальных целей и основаны на принципах стратегического планирования.
Основным инструментом программно-целевого планирования в Российской Федерации является государственная программа, в том числе пилотная, которые разрабатываются на основе принципов формирования государственных программ. Государственная программа включает федеральные целевые программы и подпрограммы, которые, в свою очередь, включают основные мероприятия, ведомственные целевые программы, федеральные проекты и отдельные мероприятия федеральных проектов. Госпрограмма содержит основные и дополнительные материалы, в том числе методику оценки эффективности и описание рисков.
Рзработка государственных программ осуществляется на основании перечня государственных программ, утверждаемого Правительством Российской Федерации ответственным исполнителем. В целях обеспечения эффективного мониторинга и контроля реализации мероприятий государственной программы ответственный исполнитель разрабатывает план реализации и детальный план- график реализации государственной программы.
В настоящее время в Перечень государственных программ Российской Федерации входит 44 программы по 5 направлениям, в том числе 5 пилотных государственных программ.
Целью мониторинга реализации документов стратегического планирования является повышение эффективности функционирования системы стратегического планирования, осуществляемого на основе комплексной оценки основных показателей, а также повышение эффективности деятельности участников стратегического планирования.
Мониторинг реализации государственной программы ориентирован на раннее предупреждение возникновения проблем и отклонений хода реализации государственной программы от запланированного уровня и осуществляется не реже одного раза в квартал. По результатам мониторинга формируется отчет. В случае выявления отклонений фактических результатов в отчетном году от запланированных обосновываются причины такого отклонения.
Оценка эффективности государственной программы осуществляется по
утвержденной Правительством Российской Федерации методике, которая включает 5 показателей, на основе ежегодных годовых отчетов ответственных исполнителей.
По данным Минэкономразвития, в 2018 году 28 государственных программ в Российской Федерации по оценке Минэкономразвития получили высокий рейтинг по оценке эффективности, 7 программ - средний, всего 2 программы - низкий. В то же время при подготовке ответственными исполнителями были перечислены недостатки:
- отсутствием фактических значений показателей государственных программ;
- занижение прогнозной оценки;
- неравномерность распределения контрольных событий в течение года;
- несоблюдение требований нормативной методологической базы при формировании контрольных событий ответственными исполнителями;
- некачественное планирование ответственных исполнителей
(«искусственное» завышение эффективности реализации государственных программ) и другие.
Кроме того, отмечается, что при переходе на принципы проектного управления решить задачу формирования значений показателей государственных программ в необходимые сроки не получилось и указанная проблема непредставления фактических значений показателей (индикаторов) к дате формирования отчетности для пилотных государственных программ также актуальна.
Использование комплексного подхода к оценке результативности и эффективности реализации государственных программ позволит преодолеть множество недостатков, которые выявлены в ходе исследования применяемой оценке в настоящее время, а также будет способствовать росту мотивации органов власти к достижению наилучших результатов за счет использования наименьшего объема финансовых средств.
Предлагаемый подход также направлен на учет рисков реализации государственных программ, что способствует выявлению причины отклонений в достижении итоговых значимых результатов и своевременному принятию мер по их корректировке. Кроме того, позволяет определить и степень ответственности исполнителей программы за уровень достижения фактической результативности, что особенно важно при оценке реализации программ.
Таким образом, внедрение предлагаемого подхода позволит раскрыть потенциал государственных программ как инструмента управления, повысить обоснованность и эффективность реализации государственной политики и поможет создать условия для достижения значимых конечных результатов. Повышение уровня эффективности госпрограмм можно назвать главным показателем контроля реализации государственных программ.
Основным инструментом программно-целевого планирования в Российской Федерации является государственная программа, в том числе пилотная, которые разрабатываются на основе принципов формирования государственных программ. Государственная программа включает федеральные целевые программы и подпрограммы, которые, в свою очередь, включают основные мероприятия, ведомственные целевые программы, федеральные проекты и отдельные мероприятия федеральных проектов. Госпрограмма содержит основные и дополнительные материалы, в том числе методику оценки эффективности и описание рисков.
Рзработка государственных программ осуществляется на основании перечня государственных программ, утверждаемого Правительством Российской Федерации ответственным исполнителем. В целях обеспечения эффективного мониторинга и контроля реализации мероприятий государственной программы ответственный исполнитель разрабатывает план реализации и детальный план- график реализации государственной программы.
В настоящее время в Перечень государственных программ Российской Федерации входит 44 программы по 5 направлениям, в том числе 5 пилотных государственных программ.
Целью мониторинга реализации документов стратегического планирования является повышение эффективности функционирования системы стратегического планирования, осуществляемого на основе комплексной оценки основных показателей, а также повышение эффективности деятельности участников стратегического планирования.
Мониторинг реализации государственной программы ориентирован на раннее предупреждение возникновения проблем и отклонений хода реализации государственной программы от запланированного уровня и осуществляется не реже одного раза в квартал. По результатам мониторинга формируется отчет. В случае выявления отклонений фактических результатов в отчетном году от запланированных обосновываются причины такого отклонения.
Оценка эффективности государственной программы осуществляется по
утвержденной Правительством Российской Федерации методике, которая включает 5 показателей, на основе ежегодных годовых отчетов ответственных исполнителей.
По данным Минэкономразвития, в 2018 году 28 государственных программ в Российской Федерации по оценке Минэкономразвития получили высокий рейтинг по оценке эффективности, 7 программ - средний, всего 2 программы - низкий. В то же время при подготовке ответственными исполнителями были перечислены недостатки:
- отсутствием фактических значений показателей государственных программ;
- занижение прогнозной оценки;
- неравномерность распределения контрольных событий в течение года;
- несоблюдение требований нормативной методологической базы при формировании контрольных событий ответственными исполнителями;
- некачественное планирование ответственных исполнителей
(«искусственное» завышение эффективности реализации государственных программ) и другие.
Кроме того, отмечается, что при переходе на принципы проектного управления решить задачу формирования значений показателей государственных программ в необходимые сроки не получилось и указанная проблема непредставления фактических значений показателей (индикаторов) к дате формирования отчетности для пилотных государственных программ также актуальна.
Использование комплексного подхода к оценке результативности и эффективности реализации государственных программ позволит преодолеть множество недостатков, которые выявлены в ходе исследования применяемой оценке в настоящее время, а также будет способствовать росту мотивации органов власти к достижению наилучших результатов за счет использования наименьшего объема финансовых средств.
Предлагаемый подход также направлен на учет рисков реализации государственных программ, что способствует выявлению причины отклонений в достижении итоговых значимых результатов и своевременному принятию мер по их корректировке. Кроме того, позволяет определить и степень ответственности исполнителей программы за уровень достижения фактической результативности, что особенно важно при оценке реализации программ.
Таким образом, внедрение предлагаемого подхода позволит раскрыть потенциал государственных программ как инструмента управления, повысить обоснованность и эффективность реализации государственной политики и поможет создать условия для достижения значимых конечных результатов. Повышение уровня эффективности госпрограмм можно назвать главным показателем контроля реализации государственных программ.
