Помощь студентам в учебе
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В СКБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (НАПРИМЕРЕ ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ)
|
АННОТАЦИЯ 2
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ 8
1.1. Понятие, формы, методы и функции государственного управления в области
охраны окружающей среды 8
1.2. Система органов государственного управления в сфере охраны окружающей
среды 30
1.3 Компетенция специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды 39
ГЛАВА 2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО
НОРМИРОВАНИЯ КАК ФУНКЦИИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ 47
2.1. Понятие и сущность экологического нормирования 47
2.2. Система и виды экологического нормирования 64
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 86
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 90
ПРИЛОЖЕНИЕ 1
ПРИЛОЖЕНИЕ 2
ПРИЛОЖЕНИЕ 3
ПРИЛОЖЕНИЕ 4
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ 8
1.1. Понятие, формы, методы и функции государственного управления в области
охраны окружающей среды 8
1.2. Система органов государственного управления в сфере охраны окружающей
среды 30
1.3 Компетенция специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды 39
ГЛАВА 2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО
НОРМИРОВАНИЯ КАК ФУНКЦИИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ 47
2.1. Понятие и сущность экологического нормирования 47
2.2. Система и виды экологического нормирования 64
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 86
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 90
ПРИЛОЖЕНИЕ 1
ПРИЛОЖЕНИЕ 2
ПРИЛОЖЕНИЕ 3
ПРИЛОЖЕНИЕ 4
Проблема загрязнения компонентов окружающей среды не нова. Атмосферный воздух, водные объекты, почвенный покров загрязнялись с первых поселений людей, но такое загрязнение не наносило ущерба окружающей среде из-за все еще незначительного промышленного развития и, следовательно, высокой способности компонентов окружающей среды к самоочищению. В отличие от доиндустриальной эпохи, способность окружающей среды к самоочищению уже не является достаточной для обеспечения качества окружающей среды, она требует целенаправленной деятельности человека- управления качеством окружающей среды. Такое управление невозможно без информации, полученной в процессе мониторинга состояния окружающей среды, природных экологических систем, процессов, явлений, происходящих в них, оценки и прогнозирования изменений состояния окружающей среды. В целях обеспечения государства, юридических и физических лиц такой информацией организуется и осуществляется экологический мониторинг.
Решение существующих в регионах экологических проблем, состояние и качество окружающей среды, условия жизни и здоровья населения зависят от функционирования общественного производства, что имеет существенное значение для социально-экономического, демографического и экологического развития общества.
Одним из направлений, по которому Россия должна выходить из экологического кризиса, является развитие и совершенствование экономического природоохранного механизма, способствующего сохранению и рациональному использованию окружающей среды. Новая структура экономического механизма сочетает как ранее действующие нормы (природо-ресурсовые кадастры, материально-техническое обеспечение и др.), так и такие экономические стимулы, как: плата за негативное воздействие на окружающую среду, экологическое страхование и др.
Из этого следует, что в период продолжающегося реформирования политической и социально-экономической системы в целях успешного осуществления природоохранной деятельности необходимо:
1) сочетать методы прямого государственного управления с методами экономического регулирования;
2) проводить замену действующих элементов административной системы управления на рыночные механизмы в сфере природопользования только после того, как будут введены в действие соответствующие нормативно-правовые акты.
Первостепенная роль в решении экологических проблем принадлежит государству и закону. Охрана окружающей среды является важнейшей задачей российского государства, которое должно гарантировать безопасность в политической, экономической, социальной, экологической, оборонной и других сферах, без чего невозможен переход страны к устойчивому развитию .
Экономический аспект неразрывно связан с правовым. Решить проблему охраны природы только административно-правовым путем на основе простых запретов, любых ограничений, и тем более, административных и уголовных наказаний в настоящее время не представляется возможным. Поэтому, будет оправдана разработка определенных экономических механизмов, опирающихся на материальную заинтересованность предприятий и организаций. Их реализация может быть осуществлена через экономические рычаги экологической безопасности, такие как кадастры, экологические фонды, плата за пользование природными ресурсами и плата за их загрязнение. С помощью установления налоговых льгот при внедрении «чистых», безотходных технологий, использовании вторичного сырья, освобождении экологических фондов от налогообложения и рядом других мер может быть осуществлено экономическое стимулирование охраны окружающей среды.
В эколого-правовой литературе экономический механизм охраны окружающей среды рассматривался преимущественно в рамках общей теории экологического права (С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, А.К. Голиченков, О.С. Колбасов, В.В. Петров, В.М. Розовский и др.).
Специальные научные исследования экономического механизма как комплекса взаимосвязанных элементов предпринимались учеными-экономистами (A.A. Аверченков, С.Н. Бобылев, A.A. Голуб, К.Г. Гофман, A.A. Гусев, С.Б. Струкова, Т.С. Хачатуров, A.B. Шевчук и др.).
Одной из основных задач государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года является формирование эффективной системы управления в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, предусматривающей взаимодействие и координацию деятельности органов государственной власти. Однако действующее законодательство, в том числе природоохранное законодательство, практика его применения и эколого-правовые исследования не содержат ответов на ряд вопросов, возникающих в связи с осуществлением государственного экологического менеджмента на федеральном, региональном и местном уровнях. С учетом современных тенденций административной реформы, начиная с 2004 года, существующая система экологического менеджмента требует своего совершенствования применительно к решению текущих управленческих задач.
Создание современного экологического законодательства и эффективной системы органов государственной власти в сфере охраны окружающей среды является двоякой задачей российского государства как правовой и социальной .
Цель исследования: изучение особенностей нормативно-правового регулирования экологического нормирования, выявление проблем правового регулирования на уровне субъекта (на примере Челябинской области) и внесение предложений по порядку их решения.
Задачи исследования:
- Выявить понятие, формы и методы государственного экологического управления;
- Рассмотреть вопросы функционирования системы органов государственного экологического управления;
- Раскрыть понятие и сущность экологического нормирования в системе экологического управления.
Объект исследования - общественные отношения, складывающиеся в сфере организации и функционирования системы государственного управления в области охраны окружающей среды.
Предмет исследования - нормативные правовые акты РФ, Челябинской области, регулирующие порядок государственного управления в области охраны окружающей среды, научная и учебная литература по рассматриваемой теме.
Методологическую основу работы составили общенаучные методы исследования, включая диалектический прием выделения ключевых моментов развития (для оценки тенденций формирования законодательства о системе государственного экологического управления), общелогические методы, в том числе анализ, абстрагирование, метод индукции и др.
Магистерская диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка, приложений.
Решение существующих в регионах экологических проблем, состояние и качество окружающей среды, условия жизни и здоровья населения зависят от функционирования общественного производства, что имеет существенное значение для социально-экономического, демографического и экологического развития общества.
Одним из направлений, по которому Россия должна выходить из экологического кризиса, является развитие и совершенствование экономического природоохранного механизма, способствующего сохранению и рациональному использованию окружающей среды. Новая структура экономического механизма сочетает как ранее действующие нормы (природо-ресурсовые кадастры, материально-техническое обеспечение и др.), так и такие экономические стимулы, как: плата за негативное воздействие на окружающую среду, экологическое страхование и др.
Из этого следует, что в период продолжающегося реформирования политической и социально-экономической системы в целях успешного осуществления природоохранной деятельности необходимо:
1) сочетать методы прямого государственного управления с методами экономического регулирования;
2) проводить замену действующих элементов административной системы управления на рыночные механизмы в сфере природопользования только после того, как будут введены в действие соответствующие нормативно-правовые акты.
Первостепенная роль в решении экологических проблем принадлежит государству и закону. Охрана окружающей среды является важнейшей задачей российского государства, которое должно гарантировать безопасность в политической, экономической, социальной, экологической, оборонной и других сферах, без чего невозможен переход страны к устойчивому развитию .
Экономический аспект неразрывно связан с правовым. Решить проблему охраны природы только административно-правовым путем на основе простых запретов, любых ограничений, и тем более, административных и уголовных наказаний в настоящее время не представляется возможным. Поэтому, будет оправдана разработка определенных экономических механизмов, опирающихся на материальную заинтересованность предприятий и организаций. Их реализация может быть осуществлена через экономические рычаги экологической безопасности, такие как кадастры, экологические фонды, плата за пользование природными ресурсами и плата за их загрязнение. С помощью установления налоговых льгот при внедрении «чистых», безотходных технологий, использовании вторичного сырья, освобождении экологических фондов от налогообложения и рядом других мер может быть осуществлено экономическое стимулирование охраны окружающей среды.
В эколого-правовой литературе экономический механизм охраны окружающей среды рассматривался преимущественно в рамках общей теории экологического права (С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, А.К. Голиченков, О.С. Колбасов, В.В. Петров, В.М. Розовский и др.).
Специальные научные исследования экономического механизма как комплекса взаимосвязанных элементов предпринимались учеными-экономистами (A.A. Аверченков, С.Н. Бобылев, A.A. Голуб, К.Г. Гофман, A.A. Гусев, С.Б. Струкова, Т.С. Хачатуров, A.B. Шевчук и др.).
Одной из основных задач государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года является формирование эффективной системы управления в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, предусматривающей взаимодействие и координацию деятельности органов государственной власти. Однако действующее законодательство, в том числе природоохранное законодательство, практика его применения и эколого-правовые исследования не содержат ответов на ряд вопросов, возникающих в связи с осуществлением государственного экологического менеджмента на федеральном, региональном и местном уровнях. С учетом современных тенденций административной реформы, начиная с 2004 года, существующая система экологического менеджмента требует своего совершенствования применительно к решению текущих управленческих задач.
Создание современного экологического законодательства и эффективной системы органов государственной власти в сфере охраны окружающей среды является двоякой задачей российского государства как правовой и социальной .
Цель исследования: изучение особенностей нормативно-правового регулирования экологического нормирования, выявление проблем правового регулирования на уровне субъекта (на примере Челябинской области) и внесение предложений по порядку их решения.
Задачи исследования:
- Выявить понятие, формы и методы государственного экологического управления;
- Рассмотреть вопросы функционирования системы органов государственного экологического управления;
- Раскрыть понятие и сущность экологического нормирования в системе экологического управления.
Объект исследования - общественные отношения, складывающиеся в сфере организации и функционирования системы государственного управления в области охраны окружающей среды.
Предмет исследования - нормативные правовые акты РФ, Челябинской области, регулирующие порядок государственного управления в области охраны окружающей среды, научная и учебная литература по рассматриваемой теме.
Методологическую основу работы составили общенаучные методы исследования, включая диалектический прием выделения ключевых моментов развития (для оценки тенденций формирования законодательства о системе государственного экологического управления), общелогические методы, в том числе анализ, абстрагирование, метод индукции и др.
Магистерская диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка, приложений.
Актуальность темы определена как состоянием природной среды, так и возрастанием уровня рефлексии гражданского общества относительно устойчивого развития: мы уже живем в экологически рискогенной для здоровья среде в силу все возрастающего противоречия между интересами бизнеса и интересами сохранения природной среды.
Механизм управления охраны окружающей среды может быть определен как находящееся в тесном взаимодействии и в силу этого рассматриваемые в качестве единого целого организационные, правовые и экономические меры, направленные на охрану природы и обеспечение благоприятных условий жизни человека.
Стоит отметить, что административно-правовые методы регулирования экономической деятельности государством имеют ряд недостатков, таких как коррупция и лоббирование законодательного процесса крупными производителями. Государственные и частные экономические интересы в развитии промышленности и природопользовании могут противоречить интересам местного населения, поэтому необходимо использовать иные механизмы регулирования природопользования и охраны окружающей среды. Проблема может быть решена путем привлечения институтов гражданского общества и местного самоуправления, а также расширения сферы применения экономических методов природопользования.
Напряженная экологическая обстановка в стране крайне отрицательно сказывается на экологической безопасности населения и требует значительных затрат общества на предотвращение и ликвидацию загрязнения окружающей природной среды.
В настоящее время в России имеется нормативно-правовая база для реализации экономического механизма охраны окружающей среды.
Неясно также, что понимается под терминами «единая технологическая платформа», «благоприятная экологическая среда», «экологическая безопасность», «показатели эффективности использования природных ресурсов» и др.
Одной из наиболее сложных проблем, существенно влияющих на реализацию Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации и других «концептуальных» документов, является наличие противоречий в законодательстве. Отмечаются противоречия между федеральными законами, между законами и подзаконными актами, между нормами права и нормами исполнения, между федеральными, региональными и местными законами. Принятие многочисленных концепций, прогнозов, стратегий, основ и других документов стратегического планирования, не согласованных между собой, затрудняет их реализацию. В результате, несмотря на то, что все стратегические документы принимаются в виде актов высшей юридической силы (указов Президента Российской Федерации, постановлений или распоряжений Правительства Российской Федерации, органов субъектов Российской Федерации, органов исполнительной власти), их «опциональность» фактически дискредитирует саму идею стратегического планирования как такового.
Тем не менее следует в целом отметить, что Федеральный закон № 172-ФЗ, несомненно, упорядочил всю систему «директивных» актов. По форме и содержанию многие его положения можно отнести к директивному планированию как основе государственного управления, однако этот закон также является рамочным, индикативным, поэтому все прогнозы, концепции, стратегии должны подлежать обязательному исполнению, контролю и ответственности.
Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года, думается, является одной из наиболее реалистичных для исполнения государственных документов стратегического планирования, ее реализация во многом обеспечит переход Российской Федерации к устойчивому экологическому развитию.
Учет экологического фактора при анализе и планировании экономической деятельности важен, как с точки зрения того, что экономический рост приводит к негативным последствиям для жизни и здоровья людей и окружающей среды, так и потому, что в конечном итоге необходимый для обеспечения экономического роста природный и человеческий капитал, сокращается или становится невозможным для внедрения в производственный процесс, что будет сокращать экономический рост, а затем и вообще может сделать его невозможным;
Важную роль в обеспечении регионального эколого-экономического развития выполняет государство, которому необходимо разработать систему мер в поддержку экологии. Именно эти меры будут способствовать привлечению в регион инвесторов для реализации инвестиционный проектов в области экологоэкономического развития, позволяющих не просто замедлять экономический рост, чтобы не навредить региональной экосистеме, но и наращивать его, не ухудшая при этом состояние окружающей среды.
Разрешительную деятельность в области охраны окружающей среды в настоящее время можно охарактеризовать как непрозрачную и громоздкую (многоступенчатую). В ее организации и реализации участвуют государственные органы различного уровня и компетенции. Это приводит к тому, что перед осуществлением планируемой деятельности природопользователям приходится проходить многочисленные согласования (экспертизы и др.) с целью получения необходимых разрешений. Получение ряда разрешений на деятельность, затрагивающую окружающую среду, часто затягивается на годы. Такой подход к организации разрешительной деятельности в сфере охраны окружающей среды не обеспечивает ни эффективного государственного регулирования в этой сфере, ни качественного улучшения состояния окружающей среды, а потому нуждается в реформировании, которое уже началось в ряде ключевых направлений: экологическое регулирование, выдача разрешений на выбросы, сбросы и захоронение отходов.
Перспективным направлением развития разрешительной системы в области охраны окружающей среды является дифференциация обязательных требований в отношении различных видов природопользователей и видов хозяйственной деятельности. Деятельность с незначительным воздействием на окружающую среду должна получать минимально необходимый набор разрешений или осуществляться в уведомительном порядке.
Новшеством государственного регулирования в области охраны окружающей среды является переход с 2019г. к использованию в процессе экологической стандартизации показателей наилучших доступных технологий, которые широко используются в странах Европейского Союза и США. Внедрение таких показателей направлено на комплексное предупреждение и (или) минимизацию негативных воздействий на окружающую среду.
Еще одним перспективным направлением развития разрешительной системы в экологической сфере является внедрение элементов экономического механизма охраны окружающей среды (выделение квот и реализация квот на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух или сбросы в водные объекты), что позволит снизить нагрузку на систему административного регулирования и одновременно повысить ее эффективность.
Механизм управления охраны окружающей среды может быть определен как находящееся в тесном взаимодействии и в силу этого рассматриваемые в качестве единого целого организационные, правовые и экономические меры, направленные на охрану природы и обеспечение благоприятных условий жизни человека.
Стоит отметить, что административно-правовые методы регулирования экономической деятельности государством имеют ряд недостатков, таких как коррупция и лоббирование законодательного процесса крупными производителями. Государственные и частные экономические интересы в развитии промышленности и природопользовании могут противоречить интересам местного населения, поэтому необходимо использовать иные механизмы регулирования природопользования и охраны окружающей среды. Проблема может быть решена путем привлечения институтов гражданского общества и местного самоуправления, а также расширения сферы применения экономических методов природопользования.
Напряженная экологическая обстановка в стране крайне отрицательно сказывается на экологической безопасности населения и требует значительных затрат общества на предотвращение и ликвидацию загрязнения окружающей природной среды.
В настоящее время в России имеется нормативно-правовая база для реализации экономического механизма охраны окружающей среды.
Неясно также, что понимается под терминами «единая технологическая платформа», «благоприятная экологическая среда», «экологическая безопасность», «показатели эффективности использования природных ресурсов» и др.
Одной из наиболее сложных проблем, существенно влияющих на реализацию Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации и других «концептуальных» документов, является наличие противоречий в законодательстве. Отмечаются противоречия между федеральными законами, между законами и подзаконными актами, между нормами права и нормами исполнения, между федеральными, региональными и местными законами. Принятие многочисленных концепций, прогнозов, стратегий, основ и других документов стратегического планирования, не согласованных между собой, затрудняет их реализацию. В результате, несмотря на то, что все стратегические документы принимаются в виде актов высшей юридической силы (указов Президента Российской Федерации, постановлений или распоряжений Правительства Российской Федерации, органов субъектов Российской Федерации, органов исполнительной власти), их «опциональность» фактически дискредитирует саму идею стратегического планирования как такового.
Тем не менее следует в целом отметить, что Федеральный закон № 172-ФЗ, несомненно, упорядочил всю систему «директивных» актов. По форме и содержанию многие его положения можно отнести к директивному планированию как основе государственного управления, однако этот закон также является рамочным, индикативным, поэтому все прогнозы, концепции, стратегии должны подлежать обязательному исполнению, контролю и ответственности.
Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года, думается, является одной из наиболее реалистичных для исполнения государственных документов стратегического планирования, ее реализация во многом обеспечит переход Российской Федерации к устойчивому экологическому развитию.
Учет экологического фактора при анализе и планировании экономической деятельности важен, как с точки зрения того, что экономический рост приводит к негативным последствиям для жизни и здоровья людей и окружающей среды, так и потому, что в конечном итоге необходимый для обеспечения экономического роста природный и человеческий капитал, сокращается или становится невозможным для внедрения в производственный процесс, что будет сокращать экономический рост, а затем и вообще может сделать его невозможным;
Важную роль в обеспечении регионального эколого-экономического развития выполняет государство, которому необходимо разработать систему мер в поддержку экологии. Именно эти меры будут способствовать привлечению в регион инвесторов для реализации инвестиционный проектов в области экологоэкономического развития, позволяющих не просто замедлять экономический рост, чтобы не навредить региональной экосистеме, но и наращивать его, не ухудшая при этом состояние окружающей среды.
Разрешительную деятельность в области охраны окружающей среды в настоящее время можно охарактеризовать как непрозрачную и громоздкую (многоступенчатую). В ее организации и реализации участвуют государственные органы различного уровня и компетенции. Это приводит к тому, что перед осуществлением планируемой деятельности природопользователям приходится проходить многочисленные согласования (экспертизы и др.) с целью получения необходимых разрешений. Получение ряда разрешений на деятельность, затрагивающую окружающую среду, часто затягивается на годы. Такой подход к организации разрешительной деятельности в сфере охраны окружающей среды не обеспечивает ни эффективного государственного регулирования в этой сфере, ни качественного улучшения состояния окружающей среды, а потому нуждается в реформировании, которое уже началось в ряде ключевых направлений: экологическое регулирование, выдача разрешений на выбросы, сбросы и захоронение отходов.
Перспективным направлением развития разрешительной системы в области охраны окружающей среды является дифференциация обязательных требований в отношении различных видов природопользователей и видов хозяйственной деятельности. Деятельность с незначительным воздействием на окружающую среду должна получать минимально необходимый набор разрешений или осуществляться в уведомительном порядке.
Новшеством государственного регулирования в области охраны окружающей среды является переход с 2019г. к использованию в процессе экологической стандартизации показателей наилучших доступных технологий, которые широко используются в странах Европейского Союза и США. Внедрение таких показателей направлено на комплексное предупреждение и (или) минимизацию негативных воздействий на окружающую среду.
Еще одним перспективным направлением развития разрешительной системы в экологической сфере является внедрение элементов экономического механизма охраны окружающей среды (выделение квот и реализация квот на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух или сбросы в водные объекты), что позволит снизить нагрузку на систему административного регулирования и одновременно повысить ее эффективность.
