Помощь студентам в учебе
Особенности образования муниципальным районом и поселением, являющимся административным центром муниципального района, местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения, на примере Саткинского муниципального района и Саткинского городского поселения
|
АННОТАЦИЯ 2
ВВЕДЕНИЕ 6
1 МУНИЦИПАЛЬНЫЙ РАЙОН КАК САМОСТОЯТЕЛЬНЫЙ ВИД
МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
1.1 Характеристика муниципального района, отличие от иных видов
муниципальных образований
1.2 Особенности формирования органов местного самоуправления в
„ 21
муниципальном районе
2 ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБЪЕДИНЕНИЯ АДМИНИСТРАЦИЙ
РАЙОНА И ГОРОДСКОГО ПОСЕЛЕНИЯ, ЯВЛЯЮЩЕГОСЯ АДМИНИСТРАТИВНЫМ ЦЕНТРОМ 31
2.1 Исторические предпосылки создания объединенных
- 31 администраций
2.2 Муниципальная реформа 2010 года как правовая основа
формирования «единой администрации»
3 ОСОБЕННОСТИ ОБЪЕДИНЕНИЯ АДМИНИСТРАЦИЙ НА
ПРИМЕРЕ САТКИНСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА 48
3.1 Создание необходимой муниципальной нормативно-правовой базы 48
3.2 Порядок преобразования органов местного самоуправления при
объединении администраций
3.3 Результаты проведения муниципальной реформы: достоинства и
недостатки
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 65
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
ВВЕДЕНИЕ 6
1 МУНИЦИПАЛЬНЫЙ РАЙОН КАК САМОСТОЯТЕЛЬНЫЙ ВИД
МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
1.1 Характеристика муниципального района, отличие от иных видов
муниципальных образований
1.2 Особенности формирования органов местного самоуправления в
„ 21
муниципальном районе
2 ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБЪЕДИНЕНИЯ АДМИНИСТРАЦИЙ
РАЙОНА И ГОРОДСКОГО ПОСЕЛЕНИЯ, ЯВЛЯЮЩЕГОСЯ АДМИНИСТРАТИВНЫМ ЦЕНТРОМ 31
2.1 Исторические предпосылки создания объединенных
- 31 администраций
2.2 Муниципальная реформа 2010 года как правовая основа
формирования «единой администрации»
3 ОСОБЕННОСТИ ОБЪЕДИНЕНИЯ АДМИНИСТРАЦИЙ НА
ПРИМЕРЕ САТКИНСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА 48
3.1 Создание необходимой муниципальной нормативно-правовой базы 48
3.2 Порядок преобразования органов местного самоуправления при
объединении администраций
3.3 Результаты проведения муниципальной реформы: достоинства и
недостатки
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 65
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
Актуальность выбора данной темы заключается в том, что местное самоуправление представляет собой важнейший элемент демократического государственного устройства. Принятие всенародным голосованием 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации послужило началом важнейшего периода в становлении и развитии местного самоуправления в современной России. «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти» .
Несмотря на то, что каждый гражданин Российской Федерации является жителем нашей большой страны, он проживает на территории конкретного муниципального образования: городского округа, муниципального района, городского или сельского поселения и др. И именно от успешной работы органов местного самоуправления во многом зависит качество жизни жителей того или иного населенного пункта.
При этом нужно учитывать, что для реализации органами местного самоуправления поставленных перед ними задач, «необходимо наличие у местного самоуправления полномочий на самостоятельное решение вопросов защиты интересов жителей, обусловленных фактом совместного проживания на соответствующей территории (вопросов местного значения), а также полномочий на участие в подготовке решений органов государственной власти, затрагивающих интересы жителей территории местного самоуправления» .
Объект работы - общественные отношения, касающиеся деятельности органов местного самоуправления.
Предмет работы - нормы конституционного и муниципального права, регулирующие функционирование исполнительного органа местного самоуправления в виде единой администрации муниципального район и поселения, являющегося его административным центром.
Цель работы - исследование последствий изменений, внесенных в Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в части предоставления возможности образования муниципальным районом и поселением, являющимся административным центром муниципального района, местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения, на примере конкретного муниципалитета.
Задачи работы:
- изучить характеристики муниципального района, его отличия от иных видов муниципальных образований;
- определить особенности формирования органов местного самоуправления муниципального района;
- рассмотреть исторические предпосылки существования единой администрации муниципального района и поселения, являющегося его административным центром;
- исследовать муниципальную реформу 2010 года, порядок ее проведения, оценить ее положительные и отрицательные последствия;
- проанализировать особенности процедуры объединения администраций на примере Саткинского муниципального района Челябинской области, в том числе изучить необходимую для этого нормативно-правовую базу; порядок преобразования органов местного самоуправления при объединении администраций;
- сделать выводы о результатах проведения муниципальной реформы, оценив ее достоинства и недостатки.
Результаты выпускной квалификационной работы имеют практическую значимость, содержат выводы, позволяющие определить положительные и отрицательные стороны работы образованной муниципальным районом и поселением, являющимся административным центром муниципального района, местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения, а также содержат практические рекомендации и предложения автора по совершенствованию проводимой процедуры преобразования муниципального образования.
Несмотря на то, что каждый гражданин Российской Федерации является жителем нашей большой страны, он проживает на территории конкретного муниципального образования: городского округа, муниципального района, городского или сельского поселения и др. И именно от успешной работы органов местного самоуправления во многом зависит качество жизни жителей того или иного населенного пункта.
При этом нужно учитывать, что для реализации органами местного самоуправления поставленных перед ними задач, «необходимо наличие у местного самоуправления полномочий на самостоятельное решение вопросов защиты интересов жителей, обусловленных фактом совместного проживания на соответствующей территории (вопросов местного значения), а также полномочий на участие в подготовке решений органов государственной власти, затрагивающих интересы жителей территории местного самоуправления» .
Объект работы - общественные отношения, касающиеся деятельности органов местного самоуправления.
Предмет работы - нормы конституционного и муниципального права, регулирующие функционирование исполнительного органа местного самоуправления в виде единой администрации муниципального район и поселения, являющегося его административным центром.
Цель работы - исследование последствий изменений, внесенных в Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в части предоставления возможности образования муниципальным районом и поселением, являющимся административным центром муниципального района, местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения, на примере конкретного муниципалитета.
Задачи работы:
- изучить характеристики муниципального района, его отличия от иных видов муниципальных образований;
- определить особенности формирования органов местного самоуправления муниципального района;
- рассмотреть исторические предпосылки существования единой администрации муниципального района и поселения, являющегося его административным центром;
- исследовать муниципальную реформу 2010 года, порядок ее проведения, оценить ее положительные и отрицательные последствия;
- проанализировать особенности процедуры объединения администраций на примере Саткинского муниципального района Челябинской области, в том числе изучить необходимую для этого нормативно-правовую базу; порядок преобразования органов местного самоуправления при объединении администраций;
- сделать выводы о результатах проведения муниципальной реформы, оценив ее достоинства и недостатки.
Результаты выпускной квалификационной работы имеют практическую значимость, содержат выводы, позволяющие определить положительные и отрицательные стороны работы образованной муниципальным районом и поселением, являющимся административным центром муниципального района, местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения, а также содержат практические рекомендации и предложения автора по совершенствованию проводимой процедуры преобразования муниципального образования.
Целью данной работы было исследование последствий изменений, внесенных в Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также сложившейся правоприменительной практики на примере конкретного муниципалитета.
В ходе изучения поставленных перед нами вопросов, было выявлено, что после принятия данного закона впервые в Российской истории был внедрен двухуровневый принцип организации местного самоуправления в муниципальных районах: сами районы, а также городские и сельские поселения, территориально входящие в состав муниципального района, но являющиеся самостоятельными муниципальными образованиями.
В этой связи в формировании органов местного самоуправления муниципального района появился ряд особенностей:
- представительный орган муниципального района мог избираться как прямыми выборами, так и состоять из глав и депутатов поселений;
- впервые органы местного самоуправления стали избираться и в административных центрах муниципальных районов, что привело к увеличению штата сотрудников исполнительных органов власти - местных администраций.
В то же время необходимо отметить, что проведенная реформа не учла исторически сложившийся порядок осуществления местного самоуправления в муниципальных районах, где административными центрами являлись крупные городские населенные пункты.
Так, в период советского времени и вплоть до 2003 года в таких районах действовала единая администрация муниципального района и административного центра. Такая модель на практике была наиболее удобной и целесообразной.
Идея создания самостоятельных исполнительных органов местного самоуправления в поселениях, являющихся административными центрами муниципальных районов с самого начала внедрения Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» неоднократно подвергалась критике со стороны муниципального сообщества. Также данная реформа была негативно воспринята населением, так как создавала путаницу и неразбериху в решении вопросов местного значения и увеличивала бюрократический аппарат на местах. В результате все большее внимание привлекала идея о возможности возврата к советской модели управления.
В 2010 году был принят Федеральный закон № 315-ФЗ «О внесении
изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный нормативно-правовой акт устанавливал право формировать муниципальным районом и поселением, являющимся административным центром муниципального района, местную администрацию муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения.
При этом законодатель сохранил для муниципалитетов возможность работать и в прежнем режиме. Однако, как показала практика, во многих субъектах Российской Федерации муниципальные образования воспользовались своим правом и сформировали единые администрации муниципального района и поселения, являющегося его административным центром.
Исследование процедуры создания «объединенной» администрации, а также ее итогов на примере Саткинского муниципального района Челябинской области, позволило нам сделать вывод, что проведение данного вида реформы в муниципальном образовании позволяет значительно повысить качество работы органов местного самоуправления и тем самым дает возможность муниципальной власти эффективнее решать задачи повышения уровня жизни населения на местах.
По итогам проведенной работы нам хотелось бы сделать следующие предложения и рекомендации.
1. Несмотря на наличие методических рекомендаций комитета Государственной Думы по местному самоуправлению, необходимо отметить отсутствие аналогичного документа на уровне Челябинской области как субъекта Российской Федерации. В этой связи при осуществлении процедуры объединения администраций муниципального района и городского поселения органы местного самоуправления вынуждены были использовать рекомендации других регионов, не учитывающих специфику административно-территориального устройства в Челябинской области. В связи с этим, считаем необходимым принятие органами государственной власти нашего региона методических рекомендаций по осуществлении процедуры образования муниципальным районом и поселением, являющимся административным центром муниципального района, местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения в Челябинской области.
2. В Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содержится нормы, регулирующей порядок упразднения местной администрации поселения. Закон говорит лишь о том, что «в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется» . Такая формулировка была бы уместна при принятии закона в 2003 году, в момент создания муниципальных образований. Однако к 2010 году на момент принятия данных изменений местные администрации поселений уже были сформированы и действовали в качестве юридических лиц. На наш взгляд, порядок упразднения действующих администраций поселений должен быть более конкретно отрегулирован в Федеральном законе № 131-ФЗ.
3. На сегодняшний день действующим законодательством не установлено специального основания, предусматривающего досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования в связи с созданием «объединенной» администрации. Данный факт приводит к невозможности
перехода к осуществлению полномочий администрации поселения администрацией района до прекращения полномочий главы поселения. Учитывая вышеизложенное, считаем целесообразным дополнить часть 6 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ нормой о том, что полномочия главы
муниципального образования (поселения) прекращаются досрочно в случае образования администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации поселения, являющегося административным центром муниципального района, в соответствии с частью 2 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ.
В завершение нашей работы хотелось бы отметить, что законодательство в сфере местного самоуправления продолжает совершенствоваться, в том числе в части создания новых видов муниципальных образований. Федеральным законом от 01.05.2019 № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» введен новый вид муниципального образования - муниципальный округ, представляющий собой «несколько объединенных общей территорией населенных пунктов (за исключением случая, предусмотренного настоящим Федеральным законом), не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации» .
Таким образом, у органов местного самоуправления появилась дополнительная возможность самостоятельно определять в каком виде муниципального образования (муниципальном районе или муниципальном округе) их деятельность будет наиболее эффективна и полезна для жителей. Данная позиция федерального законодателя в полной мере соответствует духу Конституции Российской Федерации в части организации местного самоуправления в нашей стране.
В ходе изучения поставленных перед нами вопросов, было выявлено, что после принятия данного закона впервые в Российской истории был внедрен двухуровневый принцип организации местного самоуправления в муниципальных районах: сами районы, а также городские и сельские поселения, территориально входящие в состав муниципального района, но являющиеся самостоятельными муниципальными образованиями.
В этой связи в формировании органов местного самоуправления муниципального района появился ряд особенностей:
- представительный орган муниципального района мог избираться как прямыми выборами, так и состоять из глав и депутатов поселений;
- впервые органы местного самоуправления стали избираться и в административных центрах муниципальных районов, что привело к увеличению штата сотрудников исполнительных органов власти - местных администраций.
В то же время необходимо отметить, что проведенная реформа не учла исторически сложившийся порядок осуществления местного самоуправления в муниципальных районах, где административными центрами являлись крупные городские населенные пункты.
Так, в период советского времени и вплоть до 2003 года в таких районах действовала единая администрация муниципального района и административного центра. Такая модель на практике была наиболее удобной и целесообразной.
Идея создания самостоятельных исполнительных органов местного самоуправления в поселениях, являющихся административными центрами муниципальных районов с самого начала внедрения Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» неоднократно подвергалась критике со стороны муниципального сообщества. Также данная реформа была негативно воспринята населением, так как создавала путаницу и неразбериху в решении вопросов местного значения и увеличивала бюрократический аппарат на местах. В результате все большее внимание привлекала идея о возможности возврата к советской модели управления.
В 2010 году был принят Федеральный закон № 315-ФЗ «О внесении
изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный нормативно-правовой акт устанавливал право формировать муниципальным районом и поселением, являющимся административным центром муниципального района, местную администрацию муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения.
При этом законодатель сохранил для муниципалитетов возможность работать и в прежнем режиме. Однако, как показала практика, во многих субъектах Российской Федерации муниципальные образования воспользовались своим правом и сформировали единые администрации муниципального района и поселения, являющегося его административным центром.
Исследование процедуры создания «объединенной» администрации, а также ее итогов на примере Саткинского муниципального района Челябинской области, позволило нам сделать вывод, что проведение данного вида реформы в муниципальном образовании позволяет значительно повысить качество работы органов местного самоуправления и тем самым дает возможность муниципальной власти эффективнее решать задачи повышения уровня жизни населения на местах.
По итогам проведенной работы нам хотелось бы сделать следующие предложения и рекомендации.
1. Несмотря на наличие методических рекомендаций комитета Государственной Думы по местному самоуправлению, необходимо отметить отсутствие аналогичного документа на уровне Челябинской области как субъекта Российской Федерации. В этой связи при осуществлении процедуры объединения администраций муниципального района и городского поселения органы местного самоуправления вынуждены были использовать рекомендации других регионов, не учитывающих специфику административно-территориального устройства в Челябинской области. В связи с этим, считаем необходимым принятие органами государственной власти нашего региона методических рекомендаций по осуществлении процедуры образования муниципальным районом и поселением, являющимся административным центром муниципального района, местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения в Челябинской области.
2. В Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содержится нормы, регулирующей порядок упразднения местной администрации поселения. Закон говорит лишь о том, что «в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется» . Такая формулировка была бы уместна при принятии закона в 2003 году, в момент создания муниципальных образований. Однако к 2010 году на момент принятия данных изменений местные администрации поселений уже были сформированы и действовали в качестве юридических лиц. На наш взгляд, порядок упразднения действующих администраций поселений должен быть более конкретно отрегулирован в Федеральном законе № 131-ФЗ.
3. На сегодняшний день действующим законодательством не установлено специального основания, предусматривающего досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования в связи с созданием «объединенной» администрации. Данный факт приводит к невозможности
перехода к осуществлению полномочий администрации поселения администрацией района до прекращения полномочий главы поселения. Учитывая вышеизложенное, считаем целесообразным дополнить часть 6 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ нормой о том, что полномочия главы
муниципального образования (поселения) прекращаются досрочно в случае образования администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации поселения, являющегося административным центром муниципального района, в соответствии с частью 2 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ.
В завершение нашей работы хотелось бы отметить, что законодательство в сфере местного самоуправления продолжает совершенствоваться, в том числе в части создания новых видов муниципальных образований. Федеральным законом от 01.05.2019 № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» введен новый вид муниципального образования - муниципальный округ, представляющий собой «несколько объединенных общей территорией населенных пунктов (за исключением случая, предусмотренного настоящим Федеральным законом), не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации» .
Таким образом, у органов местного самоуправления появилась дополнительная возможность самостоятельно определять в каком виде муниципального образования (муниципальном районе или муниципальном округе) их деятельность будет наиболее эффективна и полезна для жителей. Данная позиция федерального законодателя в полной мере соответствует духу Конституции Российской Федерации в части организации местного самоуправления в нашей стране.
