Помощь студентам в учебе
Правовое регулирование погребения и похоронного дела
|
АННОТАЦИЯ 2
ВВЕДЕНИЕ 5
1 ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ О ПОГРЕБЕНИИ И ПОХОРОННОМ ДЕЛЕ 8
1.1 Понятие и сущность погребения и похоронного дела 8
1.2 Источники правового регулирования отношений по погребению и
похоронному делу 15
1.3 Правовая основа государственного и муниципального управления в
сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения 31
2 ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПОГРЕБЕНИЯ И
ПОХОРОННОГО ДЕЛА 33
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 49
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 59
ВВЕДЕНИЕ 5
1 ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ О ПОГРЕБЕНИИ И ПОХОРОННОМ ДЕЛЕ 8
1.1 Понятие и сущность погребения и похоронного дела 8
1.2 Источники правового регулирования отношений по погребению и
похоронному делу 15
1.3 Правовая основа государственного и муниципального управления в
сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения 31
2 ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПОГРЕБЕНИЯ И
ПОХОРОННОГО ДЕЛА 33
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 49
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 59
Актуальность темы исследования. Суть погребения заключается в совершении обрядовых действий по захоронению путем предания тела огню, воде или земле в соответствии с традициями, обычаями и санитарными требованиями. При погребении исполняется воля покойного, выраженная письменно или в присутствии свидетелей: о согласии или напротив, несогласии, на вскрытие, изъятие из тела органов и тканей; о том, как будет происходить погребение, и в каком месте; о доверии совершить погребение определенному лицу. При отсутствии волеизъявления указанные вопросы решает лицо, взявшее на себя ответственность по погребению.
Исполнение волеизъявления умершего определяется специальной службой по вопросам похоронного дела с учетом наличия свободного участка земли в указанном месте погребения.
Эта проблема не столь нова для России, а в условиях нестабильной современной политической и экономической ситуации она зачастую приобретает значительные масштабы. Более того, известны случаи недобросовестности похоронных организаций, поборов с родственников умерших, которые являются незаконными, позволяющие сделать вывод о криминализованности этой сферы деятельности.
Однако нашлись законодатели, которым было ясно, что интересы бизнеса тут не могут быть основными, должен быть осуществлен контроль и поддержка от государства.
Именно поэтому, тема «Правовое регулирование погребения и похоронного дела» актуальна и требует изучения.
Объект исследования. Общественные отношения, регулирующие похоронную деятельность.
Предмет исследования. Правовая составляющая похоронного дела.
Цель данного исследования состоит в проведении детального изучения правового регулирования погребения и похоронной деятельности.
Для достижения поставленной цели в работе были сформулированы и разрешены следующие задачи:
1) Раскрыть понятие и сущность погребения и похоронного дела;
2) Провести анализ современного состояния правового регулирования похоронной отрасли;
3) Изучить источники правового регулирования погребения и похоронного дела;
4) Исследовать систему нормативно-правового регулирования ритуально-похоронного обслуживания в Российской Федерации;
5) Определить существующие проблемы в сфере похоронного дела, а также пути их разрешения;
6) Подвести итоги проведенного исследования.
Теоретической основой исследования являются труды отечественных ученых, таких как: Зульфугарзаде Т.Э., Овсяницкий Н.Г., Якушин С., Рожков С., М. Абелев, В. Горбылев, Е. Захаров и др.
Эмпирическая база исследования определяется тем, что в ней изложены не только существующие теоретические проблемы, вопросы и разногласия, возникающие в процессе толкования правовых норм, но и представлены цифровые показатели, которые отражают реальную картину состояния похоронной отрасли в нашей стране. Наглядные показатели дают наиболее четкое представление о существующих проблемах, и, таким образом, являются некой направляющей для совершенствования современного законодательства, регулирующего похоронную деятельность. Источниками для написания работы являлись: Конституция РФ, Гражданский Кодекс РФ и Земельный Кодекс РФ.
Методологическую основу исследования составляли следующие методы: синтез, нормативно-аналитический, историко-правовой, системный, выборочный, формально-логический.
Апробация результатов исследования. Результаты данной работы были апробированы на 70-ой студенческой научно-практической конференции «Наука и образование. История и современность» (Филиал Южно-Уральского государственного университета) (ЮУрГУ, г.Нижневартовск, 2017г.).
Структура выпускной контрольной работы состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.
В первой главе выпускной квалификационной работы автором приведен достаточно подробный анализ теоретических аспектов: полностью раскрыто понятие и сущность погребения и похоронного дела, а также были исследованы источники нормативно-правового регулирования;
Во второй главе выпускной квалификационной работы автор предлагает решение основных проблем правового регулирования погребения и похоронного дела в России.
Исполнение волеизъявления умершего определяется специальной службой по вопросам похоронного дела с учетом наличия свободного участка земли в указанном месте погребения.
Эта проблема не столь нова для России, а в условиях нестабильной современной политической и экономической ситуации она зачастую приобретает значительные масштабы. Более того, известны случаи недобросовестности похоронных организаций, поборов с родственников умерших, которые являются незаконными, позволяющие сделать вывод о криминализованности этой сферы деятельности.
Однако нашлись законодатели, которым было ясно, что интересы бизнеса тут не могут быть основными, должен быть осуществлен контроль и поддержка от государства.
Именно поэтому, тема «Правовое регулирование погребения и похоронного дела» актуальна и требует изучения.
Объект исследования. Общественные отношения, регулирующие похоронную деятельность.
Предмет исследования. Правовая составляющая похоронного дела.
Цель данного исследования состоит в проведении детального изучения правового регулирования погребения и похоронной деятельности.
Для достижения поставленной цели в работе были сформулированы и разрешены следующие задачи:
1) Раскрыть понятие и сущность погребения и похоронного дела;
2) Провести анализ современного состояния правового регулирования похоронной отрасли;
3) Изучить источники правового регулирования погребения и похоронного дела;
4) Исследовать систему нормативно-правового регулирования ритуально-похоронного обслуживания в Российской Федерации;
5) Определить существующие проблемы в сфере похоронного дела, а также пути их разрешения;
6) Подвести итоги проведенного исследования.
Теоретической основой исследования являются труды отечественных ученых, таких как: Зульфугарзаде Т.Э., Овсяницкий Н.Г., Якушин С., Рожков С., М. Абелев, В. Горбылев, Е. Захаров и др.
Эмпирическая база исследования определяется тем, что в ней изложены не только существующие теоретические проблемы, вопросы и разногласия, возникающие в процессе толкования правовых норм, но и представлены цифровые показатели, которые отражают реальную картину состояния похоронной отрасли в нашей стране. Наглядные показатели дают наиболее четкое представление о существующих проблемах, и, таким образом, являются некой направляющей для совершенствования современного законодательства, регулирующего похоронную деятельность. Источниками для написания работы являлись: Конституция РФ, Гражданский Кодекс РФ и Земельный Кодекс РФ.
Методологическую основу исследования составляли следующие методы: синтез, нормативно-аналитический, историко-правовой, системный, выборочный, формально-логический.
Апробация результатов исследования. Результаты данной работы были апробированы на 70-ой студенческой научно-практической конференции «Наука и образование. История и современность» (Филиал Южно-Уральского государственного университета) (ЮУрГУ, г.Нижневартовск, 2017г.).
Структура выпускной контрольной работы состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.
В первой главе выпускной квалификационной работы автором приведен достаточно подробный анализ теоретических аспектов: полностью раскрыто понятие и сущность погребения и похоронного дела, а также были исследованы источники нормативно-правового регулирования;
Во второй главе выпускной квалификационной работы автор предлагает решение основных проблем правового регулирования погребения и похоронного дела в России.
За последние годы в России была проделана определённая работа по улучшению организации материально-технической базы похоронного дела. В настоящий момент просматриваются подходы к ведению кладбищенского хозяйствования с учетом технических, экономических, градостроительных, санитарно-гигиенических, историко-культурных и этических аспектов. Возникают новые виды и формы похоронного обслуживания, повышается его качество. Новым направлением, требующего правового обеспечения, стало предоставление участков земли под родовые захоронения, в том числе под будущие погребения. Кроме того, следует отметить, что медленно развиваются услуги по кремации тел умерших, крематории функционируют лишь в 17 городах страны.
Похоронное обслуживание населения - одна из социально значимых сфер услуг. По данным Федеральной службы государственной статистики в 2015 году умерло 1908541 человек, соответственно принималось и исполнялось такое же количество заказов на предоставление услуг, связанных с погребением умерших. Приобщение к цивилизованному похоронному сервису, сохранение ритуальных традиций имеет большое значение в самых различных аспектах социально-экономической и духовной жизни страны.
Государственное регулирование похоронной деятельности не представляет собой единой целостной системы. Не исполняются требования ряда важных статей федерального закона об организации похоронного дела как самостоятельной сферы деятельности. К примеру, можно отнести проверку по делу двухлетней давности, в котором прокуратурой Почепского района было выявлено, что на территории Витовского сельского поселения расположено 2 общественных кладбища, одно из которых, площадью около 5 га, является действующим и граничит с земельными участками, находящимися в собственности жителей поселения, в свою очередь, предусмотренные законом правоустанавливающие документы на данное кладбища у администрации отсутствовали. Право собственности на земельный участок, используемый как общественное кладбище, в установленном порядке не зарегистрировано. Земельные участки под размещение мест погребения в установленном порядке не отводятся. Захоронения расположены хаотично. Положительные заключения экологической и санитарно - гигиенической экспертизы на места захоронения отсутствуют. Кладбище не огорожено. Специализированная служба по вопросам похоронного дела не создана, порядок ее деятельности не определен. Организация сбора и вывоза отходов и мусора с кладбища надлежащим образом не осуществляется.
Невыполнение Витовской сельской администрацией возложенной законом обязанности по организации на территории поселения мест захоронения может привести к самовольному расширению границ кладбища и захламлению прилегающих к нему земельных участков. По данному факту прокурор главе Витовского сельского поселения внес представление об устранении нарушений законодательства об организации местного самоуправления и законодательства о погребении и похоронном деле, которое находится на рассмотрении.
Формируется конструктивное взаимодействие бизнеса и власти, в рамках действующего законодательства о государственно-частном и муниципально-частном партнерстве реализуются проекты по строительству крематориев и других объектов похоронного назначения. Обеспечивается внедрение современных отечественных и зарубежных похоронных и производственных технологий, развитие кремации, формирование широкого спектра дополнительных услуг, производство большого ассортимента похоронных принадлежностей.
Разрабатываются новые подходы к ведению кладбищенского хозяйствования: создание некрополей, мемориально-парковых зон, развитие инфраструктуры, новые типы захоронений, сервисные участки, семейно-родовые склепы, введение электронных паспортов захоронений. Разработан широкий круг программ для учета и инвентаризации захоронений, включающих в себя не только
различные системы учета захоронений, но и инновационные элементы управления работой предприятий похоронной отрасли.
Применяются новые виды и формы обслуживания, выходят на качественно новый уровень все виды и формы похоронного сервиса с учетом существующих возможностей заказчиков, создается система диспетчеризации с целью координации, оптимизации технологического процесса организации и проведения похорон, совершенствуется агентское обслуживание (круглосуточное, с выездом по адресу), внедряется комплексное обслуживание по принципу похоронных домов, развиваются салоны-магазины, строятся здания скорбных и траурных обрядов, осуществляется введение различных типов ритуалов и церемоний. Активизируется деятельность субъектов Российской Федерации по разработке регионального законодательства, целевых программ развития похоронного дела, проведению целевых мероприятий по проблемам похоронного дела. Укрепляются межрегиональные и международные интеграционные связи; организации, входящие в состав Союза, становятся членами международных ассоциаций похоронного дела.
Услуги по погребению предоставляют около 6 тысяч предприятий. Оперативная работа похоронной службы, применение современного зарубежного опыта, привлечение инвестиций в развитие похоронного дела требуют согласованной деятельности государственных, муниципальных и частных похоронных служб на основе эффективной правовой базы.
Отсутствие должного внимания проблемам ритуально-похоронной сферы со стороны органов государственного управления и местного самоуправления. Не все регионы приняли свои региональные законы "О погребении и похоронном деле". В некоторых регионах региональный закон перестал действовать, в связи с тем, что был отменен. Например, Закон о Погребении ХМАО-Югры был отменен 1 января 2002 года на основании Постановления Губернатора Ханты-
Мансийского автономного округа. Их отсутствие исключает возможность
систематизированной, комплексной целенаправленной работы по развитию и обеспечению нормального функционирования предприятий отрасли.
В западных странах определены различные формы владения и пользования местами захоронения. Кроме бесплатного предоставления участков для захоронения в развитых странах применяются различные формы их аренды и приобретения в собственность. В российском законодательстве отсутствуют правовые нормы по пользованию местами захоронения; каждому человеку после его смерти гарантируют предоставление бесплатного участка земли для погребения тела (останков) или праха (ст. 7 Закона о погребении). На каких условиях и правах предоставляется этот участок, каким документом удостоверяется право владения (пользования), законодательно не устанавливается, что порождает множество проблем, связанных с содержанием мест захоронений.
Таким образом, в Законе о погребении предлагаем четко прописать полномочия органов местного самоуправления и определить порядок создания и содержания вероисповедальных кладбищ. Анализ Закона о погребении (действующая редакция) показывает, что в нем содержатся определения отдельных понятий, таких, например, как "погребение" (ст. 3) или "места погребения" (ст. 4), ряд понятий четко не сформулирован, определения таких понятий, как кладбище, крематорий, останки, законный представитель умершего и другие, требуют закрепления, что способствует пониманию их содержания.
Поэтому предлагаем главу I Закона о погребении (действующая редакция) дополнить отдельной статьей, содержащей понятийный аппарат в рассматриваемой сфере.
В ст. 3 Закона о погребении закрепляется, что погребение может осуществляться путем предания тела (останков) умершего земле (захоронение в могилу, склеп), огню (кремация с последующим захоронением урны с прахом). Отсутствие нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих порядок захоронения в воде, делает его невозможным. Именно поэтому целесообразно будет исключить из законодательства такую форму погребения. Отдельные положения ст. 5 Закона о погребении практически не реализуются на практике. Так к примеру, согласно п. 1 ст. 5 Закона о погребении волеизъявление лица о достойном отношении к его телу после смерти содержит согласие или несогласие быть подвергнутым патологоанатомическому вскрытию.
Отсутствует государственная политика развития похоронного дела. Не определены места погребения на случай катастроф. С развитием законодательства о местном самоуправлении и отнесении вопроса организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения к полномочиям органов МСУ государство практически устранилось от забот в сфере погребения граждан и развития похоронного хозяйства. В условиях отсутствия реального финансирования развития похоронного хозяйства и выполнения всех процедур, установленных при организации похорон, а также отсутствия гарантий для возможных частных инвесторов похоронное дело оказалось в критическом положении».1 Следовательно, предлагаем добавить статью об общих захоронениях (места захоронения, предоставляемые бесплатно на территории кладбищ для погребения жертв массовых катастроф и иных чрезвычайных ситуаций, личность каждого из которых не установлена, чьи останки сохранились не целиком или не могут быть идентифицированы).
В состав земель РФ, исходя из земельного законодательства РФ, входят земли особо охраняемых территорий и объектов. В соответствии с п. 1 ст. 94 ЗК РФ к землям особо охраняемых территорий и объектов относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый 1 Сулейманова Г.В. Социальное обеспечение и социальное страхование. - М.: Контур, 2010. - № 6. - С 83.
правовой режим. В свою очередь, земли особо охраняемых территорий и объектов включают в себя земли историко-культурного назначения, под которые подпадают земли военных и гражданских захоронений. Земли историко¬культурного назначения могут использоваться только в соответствии с их целевым назначением. Изменение целевого назначения данной категории земель и, соответственно, земель, отведенных под военные и гражданские захоронения, и не соответствующая их целевому назначению деятельность не допускаются (п. 2 ст. 99 ЗК РФ). Что касается земельных участков, занятых захоронениями, правовое регулирование отношений, связанных с погребением умерших, осуществляется Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 8 - ФЗ «О погребении и похоронном деле».
Однако указанный Закон не содержит такого понятия, используемого в ЗК РФ, как «земли захоронений». Вместе с тем, в ст. 4 Закона о погребении упоминаются «места погребения», которыми являются отведенные в соответствии с этическими, санитарными и экологическими требованиями участки земли с сооружаемыми на них кладбищами для захоронения тел (останков) умерших, стенами скорби для захоронения урн с прахом умерших (пеплом после сожжения тел (останков) умерших), крематориями для предания тел (останков) умерших огню, а также иными зданиями и сооружениями, предназначенными для осуществления погребения умерших. Можно предположить, что понятие земельного участка, занятого захоронениями, можно применять равнозначно с терминами «кладбище» и «место погребения», но это будет не совсем верно. Кладбищем является участок территории, специально предназначенный для погребения умерших или их праха после кремации. А местом погребения является лишь часть пространства объекта похоронного назначения, предназначенная для проведения обрядовых действий по захоронению останков умерших или погибших. Эти понятия необходимо раскрыть в 1 главе Закона о погребении.
Места погребения могут быть:
- по принадлежности - государственные, муниципальные;
- по обычаям - общественные, вероисповедальные, воинские;
- по историческому и культурному значению - историко-мемориальные.
Градостроительный кодекс Российской Федерации относит зоны, занятые кладбищами и крематориями, к зонам специального назначения (п. 13 ст. 35).
Вопросы функционирования мест захоронения включают в себя проблему землепользования в связи с созданием и эксплуатацией кладбищ. Среди них наиболее острыми являются противоречия правовых норм, пробелы в праве, отсутствие четкого правового регулирования по ряду таких вопросов, как:
- статус мест погребения, правовой режим земель кладбищ, возможность передачи муниципальных земель кладбищ в хозяйственное ведение, оперативное управление, аренду и т. п.;
- правовой статус специализированной службы по вопросам похоронного дела (как органа местного самоуправления, муниципальной организации или любого хозяйствующего субъекта, наделенного данным статусом);
- орган или организация, уполномоченные осуществлять выделение мест под захоронение, регистрацию захоронений, установление режима работы мест погребения;
- правовой режим предоставленных гражданам для захоронения земельных участков на местах погребения и прочие.
Стоит отметить важный момент, что выделение (предоставление) участков под захоронения и регистрация захоронений не названы Федеральным законом № 8 - ФЗ среди полномочий органов местного самоуправления в сфере погребения и похоронного дела, что позволяет предположить, что данные функции не рассматриваются им как властные полномочия. А исходя из положений ч. 2 ст. 7, ч. 1 и 3 ст. 18 Федерального закона № 8 - ФЗ следует, что именно специализированная служба по вопросам похоронного дела (а именно, создаваемая органами местного самоуправления организация) правомочна принимать решения о выделении земельных участков для захоронения на территории общественных кладбищ (в свою очередь, специализированная служба, не орган местного самоуправления, а создаваемая им организация). При отсутствии родственников либо законного представителя умершего погребение осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела. Создают такие службы и определяют порядок их деятельности органы местного самоуправления. Однако часть 3 статьи 12 Федерального закона № 8-ФЗ к числу гарантированных услуг, оказываемых специализированной службой по вопросам похоронного дела, относит только перевозку умершего на кладбище. Федеральным арбитражным судом Уральского округа в постановлении от 14.07.2009 № Ф09-4848/09-С1 указано, что органы местного самоуправления не наделены правом присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям или индивидуальным предпринимателям. В то же время иная позиция изложена в постановлении Президиума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 23.09.2008 № 2027/07, согласно которому функции специализированной организации может осуществлять любая коммерческая организация, занятая в данной сфере.
Согласно ч. 1 ст. 7 и ч. 5 ст. 16 Федерального закона № 8 - ФЗ земельные участки для погребения гарантируются гражданам и предоставляются бесплатно, а нормы такого предоставления устанавливаются органами местного самоуправления. На территории Российской Федерации каждому человеку после его смерти гарантируются погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с Федеральным законом № 8. Отсюда следует, что специализированная служба обязана бесплатно выделить любому гражданину соответствующий земельный участок с соблюдением установленных ФЗ № 8 критериев выбора и порядка.
Предоставление мест под захоронение кардинально отличается от предоставления гражданам земельных участков в порядке, установленном земельным законодательством. Так, в соответствии с земельным законодательством земельные участки под захоронение предоставляются всем без исключения гражданам на равных основаниях и, как правило, на безвозмездной основе; кроме того, участки земли предоставляются гражданам не в собственность или пользование. Таким образом, для предоставления места под захоронение не требуется какого-либо административного решения, связанного с переходом прав на земельный участок. Надо сказать, что вопрос о том, на каком юридическом праве и соответственно с заключением или без заключения какого- либо специального договора предоставляются земельные участки под захоронение, - это еще один пробел законодательства о погребении и похоронном деле, но по сложившейся практике предоставление гражданам земельных участков под захоронение не влечет возникновения у них каких-либо вещных или обязательственных прав на него.
Исходя из вышеупомянутого, следует, что земли общественных кладбищ не могут относиться к землям коммерческого использования (на условиях передачи в аренду или хозяйственное ведение), иначе это нивелирует государственные гарантии о бесплатном предоставлении места для погребения каждому гражданину.
Таким образом, участок земли под захоронение не выступает товаром на рынке ритуальных услуг, его предоставление является публичной услугой, и наделение специализированной службы по вопросам похоронного дела функцией по ее предоставлению не может рассматриваться как совмещение функций органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта, влекущее ограничение конкуренции. В подп. 9 п. 4 ст. 27 ЗК прямо установлено, что земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности воинскими и гражданскими захоронениями, изъяты из оборота, т.е. данные участки не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. В предмет регулирования Закона о погребении отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением местами погребения, не входят и иных норм, касающихся прав собственности на земельные участки, занятые местами погребения, и ограничений их оборотоспособности, в Законе о погребении не содержится.
Похоронное обслуживание населения - одна из социально значимых сфер услуг. По данным Федеральной службы государственной статистики в 2015 году умерло 1908541 человек, соответственно принималось и исполнялось такое же количество заказов на предоставление услуг, связанных с погребением умерших. Приобщение к цивилизованному похоронному сервису, сохранение ритуальных традиций имеет большое значение в самых различных аспектах социально-экономической и духовной жизни страны.
Государственное регулирование похоронной деятельности не представляет собой единой целостной системы. Не исполняются требования ряда важных статей федерального закона об организации похоронного дела как самостоятельной сферы деятельности. К примеру, можно отнести проверку по делу двухлетней давности, в котором прокуратурой Почепского района было выявлено, что на территории Витовского сельского поселения расположено 2 общественных кладбища, одно из которых, площадью около 5 га, является действующим и граничит с земельными участками, находящимися в собственности жителей поселения, в свою очередь, предусмотренные законом правоустанавливающие документы на данное кладбища у администрации отсутствовали. Право собственности на земельный участок, используемый как общественное кладбище, в установленном порядке не зарегистрировано. Земельные участки под размещение мест погребения в установленном порядке не отводятся. Захоронения расположены хаотично. Положительные заключения экологической и санитарно - гигиенической экспертизы на места захоронения отсутствуют. Кладбище не огорожено. Специализированная служба по вопросам похоронного дела не создана, порядок ее деятельности не определен. Организация сбора и вывоза отходов и мусора с кладбища надлежащим образом не осуществляется.
Невыполнение Витовской сельской администрацией возложенной законом обязанности по организации на территории поселения мест захоронения может привести к самовольному расширению границ кладбища и захламлению прилегающих к нему земельных участков. По данному факту прокурор главе Витовского сельского поселения внес представление об устранении нарушений законодательства об организации местного самоуправления и законодательства о погребении и похоронном деле, которое находится на рассмотрении.
Формируется конструктивное взаимодействие бизнеса и власти, в рамках действующего законодательства о государственно-частном и муниципально-частном партнерстве реализуются проекты по строительству крематориев и других объектов похоронного назначения. Обеспечивается внедрение современных отечественных и зарубежных похоронных и производственных технологий, развитие кремации, формирование широкого спектра дополнительных услуг, производство большого ассортимента похоронных принадлежностей.
Разрабатываются новые подходы к ведению кладбищенского хозяйствования: создание некрополей, мемориально-парковых зон, развитие инфраструктуры, новые типы захоронений, сервисные участки, семейно-родовые склепы, введение электронных паспортов захоронений. Разработан широкий круг программ для учета и инвентаризации захоронений, включающих в себя не только
различные системы учета захоронений, но и инновационные элементы управления работой предприятий похоронной отрасли.
Применяются новые виды и формы обслуживания, выходят на качественно новый уровень все виды и формы похоронного сервиса с учетом существующих возможностей заказчиков, создается система диспетчеризации с целью координации, оптимизации технологического процесса организации и проведения похорон, совершенствуется агентское обслуживание (круглосуточное, с выездом по адресу), внедряется комплексное обслуживание по принципу похоронных домов, развиваются салоны-магазины, строятся здания скорбных и траурных обрядов, осуществляется введение различных типов ритуалов и церемоний. Активизируется деятельность субъектов Российской Федерации по разработке регионального законодательства, целевых программ развития похоронного дела, проведению целевых мероприятий по проблемам похоронного дела. Укрепляются межрегиональные и международные интеграционные связи; организации, входящие в состав Союза, становятся членами международных ассоциаций похоронного дела.
Услуги по погребению предоставляют около 6 тысяч предприятий. Оперативная работа похоронной службы, применение современного зарубежного опыта, привлечение инвестиций в развитие похоронного дела требуют согласованной деятельности государственных, муниципальных и частных похоронных служб на основе эффективной правовой базы.
Отсутствие должного внимания проблемам ритуально-похоронной сферы со стороны органов государственного управления и местного самоуправления. Не все регионы приняли свои региональные законы "О погребении и похоронном деле". В некоторых регионах региональный закон перестал действовать, в связи с тем, что был отменен. Например, Закон о Погребении ХМАО-Югры был отменен 1 января 2002 года на основании Постановления Губернатора Ханты-
Мансийского автономного округа. Их отсутствие исключает возможность
систематизированной, комплексной целенаправленной работы по развитию и обеспечению нормального функционирования предприятий отрасли.
В западных странах определены различные формы владения и пользования местами захоронения. Кроме бесплатного предоставления участков для захоронения в развитых странах применяются различные формы их аренды и приобретения в собственность. В российском законодательстве отсутствуют правовые нормы по пользованию местами захоронения; каждому человеку после его смерти гарантируют предоставление бесплатного участка земли для погребения тела (останков) или праха (ст. 7 Закона о погребении). На каких условиях и правах предоставляется этот участок, каким документом удостоверяется право владения (пользования), законодательно не устанавливается, что порождает множество проблем, связанных с содержанием мест захоронений.
Таким образом, в Законе о погребении предлагаем четко прописать полномочия органов местного самоуправления и определить порядок создания и содержания вероисповедальных кладбищ. Анализ Закона о погребении (действующая редакция) показывает, что в нем содержатся определения отдельных понятий, таких, например, как "погребение" (ст. 3) или "места погребения" (ст. 4), ряд понятий четко не сформулирован, определения таких понятий, как кладбище, крематорий, останки, законный представитель умершего и другие, требуют закрепления, что способствует пониманию их содержания.
Поэтому предлагаем главу I Закона о погребении (действующая редакция) дополнить отдельной статьей, содержащей понятийный аппарат в рассматриваемой сфере.
В ст. 3 Закона о погребении закрепляется, что погребение может осуществляться путем предания тела (останков) умершего земле (захоронение в могилу, склеп), огню (кремация с последующим захоронением урны с прахом). Отсутствие нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих порядок захоронения в воде, делает его невозможным. Именно поэтому целесообразно будет исключить из законодательства такую форму погребения. Отдельные положения ст. 5 Закона о погребении практически не реализуются на практике. Так к примеру, согласно п. 1 ст. 5 Закона о погребении волеизъявление лица о достойном отношении к его телу после смерти содержит согласие или несогласие быть подвергнутым патологоанатомическому вскрытию.
Отсутствует государственная политика развития похоронного дела. Не определены места погребения на случай катастроф. С развитием законодательства о местном самоуправлении и отнесении вопроса организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения к полномочиям органов МСУ государство практически устранилось от забот в сфере погребения граждан и развития похоронного хозяйства. В условиях отсутствия реального финансирования развития похоронного хозяйства и выполнения всех процедур, установленных при организации похорон, а также отсутствия гарантий для возможных частных инвесторов похоронное дело оказалось в критическом положении».1 Следовательно, предлагаем добавить статью об общих захоронениях (места захоронения, предоставляемые бесплатно на территории кладбищ для погребения жертв массовых катастроф и иных чрезвычайных ситуаций, личность каждого из которых не установлена, чьи останки сохранились не целиком или не могут быть идентифицированы).
В состав земель РФ, исходя из земельного законодательства РФ, входят земли особо охраняемых территорий и объектов. В соответствии с п. 1 ст. 94 ЗК РФ к землям особо охраняемых территорий и объектов относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый 1 Сулейманова Г.В. Социальное обеспечение и социальное страхование. - М.: Контур, 2010. - № 6. - С 83.
правовой режим. В свою очередь, земли особо охраняемых территорий и объектов включают в себя земли историко-культурного назначения, под которые подпадают земли военных и гражданских захоронений. Земли историко¬культурного назначения могут использоваться только в соответствии с их целевым назначением. Изменение целевого назначения данной категории земель и, соответственно, земель, отведенных под военные и гражданские захоронения, и не соответствующая их целевому назначению деятельность не допускаются (п. 2 ст. 99 ЗК РФ). Что касается земельных участков, занятых захоронениями, правовое регулирование отношений, связанных с погребением умерших, осуществляется Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 8 - ФЗ «О погребении и похоронном деле».
Однако указанный Закон не содержит такого понятия, используемого в ЗК РФ, как «земли захоронений». Вместе с тем, в ст. 4 Закона о погребении упоминаются «места погребения», которыми являются отведенные в соответствии с этическими, санитарными и экологическими требованиями участки земли с сооружаемыми на них кладбищами для захоронения тел (останков) умерших, стенами скорби для захоронения урн с прахом умерших (пеплом после сожжения тел (останков) умерших), крематориями для предания тел (останков) умерших огню, а также иными зданиями и сооружениями, предназначенными для осуществления погребения умерших. Можно предположить, что понятие земельного участка, занятого захоронениями, можно применять равнозначно с терминами «кладбище» и «место погребения», но это будет не совсем верно. Кладбищем является участок территории, специально предназначенный для погребения умерших или их праха после кремации. А местом погребения является лишь часть пространства объекта похоронного назначения, предназначенная для проведения обрядовых действий по захоронению останков умерших или погибших. Эти понятия необходимо раскрыть в 1 главе Закона о погребении.
Места погребения могут быть:
- по принадлежности - государственные, муниципальные;
- по обычаям - общественные, вероисповедальные, воинские;
- по историческому и культурному значению - историко-мемориальные.
Градостроительный кодекс Российской Федерации относит зоны, занятые кладбищами и крематориями, к зонам специального назначения (п. 13 ст. 35).
Вопросы функционирования мест захоронения включают в себя проблему землепользования в связи с созданием и эксплуатацией кладбищ. Среди них наиболее острыми являются противоречия правовых норм, пробелы в праве, отсутствие четкого правового регулирования по ряду таких вопросов, как:
- статус мест погребения, правовой режим земель кладбищ, возможность передачи муниципальных земель кладбищ в хозяйственное ведение, оперативное управление, аренду и т. п.;
- правовой статус специализированной службы по вопросам похоронного дела (как органа местного самоуправления, муниципальной организации или любого хозяйствующего субъекта, наделенного данным статусом);
- орган или организация, уполномоченные осуществлять выделение мест под захоронение, регистрацию захоронений, установление режима работы мест погребения;
- правовой режим предоставленных гражданам для захоронения земельных участков на местах погребения и прочие.
Стоит отметить важный момент, что выделение (предоставление) участков под захоронения и регистрация захоронений не названы Федеральным законом № 8 - ФЗ среди полномочий органов местного самоуправления в сфере погребения и похоронного дела, что позволяет предположить, что данные функции не рассматриваются им как властные полномочия. А исходя из положений ч. 2 ст. 7, ч. 1 и 3 ст. 18 Федерального закона № 8 - ФЗ следует, что именно специализированная служба по вопросам похоронного дела (а именно, создаваемая органами местного самоуправления организация) правомочна принимать решения о выделении земельных участков для захоронения на территории общественных кладбищ (в свою очередь, специализированная служба, не орган местного самоуправления, а создаваемая им организация). При отсутствии родственников либо законного представителя умершего погребение осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела. Создают такие службы и определяют порядок их деятельности органы местного самоуправления. Однако часть 3 статьи 12 Федерального закона № 8-ФЗ к числу гарантированных услуг, оказываемых специализированной службой по вопросам похоронного дела, относит только перевозку умершего на кладбище. Федеральным арбитражным судом Уральского округа в постановлении от 14.07.2009 № Ф09-4848/09-С1 указано, что органы местного самоуправления не наделены правом присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям или индивидуальным предпринимателям. В то же время иная позиция изложена в постановлении Президиума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 23.09.2008 № 2027/07, согласно которому функции специализированной организации может осуществлять любая коммерческая организация, занятая в данной сфере.
Согласно ч. 1 ст. 7 и ч. 5 ст. 16 Федерального закона № 8 - ФЗ земельные участки для погребения гарантируются гражданам и предоставляются бесплатно, а нормы такого предоставления устанавливаются органами местного самоуправления. На территории Российской Федерации каждому человеку после его смерти гарантируются погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с Федеральным законом № 8. Отсюда следует, что специализированная служба обязана бесплатно выделить любому гражданину соответствующий земельный участок с соблюдением установленных ФЗ № 8 критериев выбора и порядка.
Предоставление мест под захоронение кардинально отличается от предоставления гражданам земельных участков в порядке, установленном земельным законодательством. Так, в соответствии с земельным законодательством земельные участки под захоронение предоставляются всем без исключения гражданам на равных основаниях и, как правило, на безвозмездной основе; кроме того, участки земли предоставляются гражданам не в собственность или пользование. Таким образом, для предоставления места под захоронение не требуется какого-либо административного решения, связанного с переходом прав на земельный участок. Надо сказать, что вопрос о том, на каком юридическом праве и соответственно с заключением или без заключения какого- либо специального договора предоставляются земельные участки под захоронение, - это еще один пробел законодательства о погребении и похоронном деле, но по сложившейся практике предоставление гражданам земельных участков под захоронение не влечет возникновения у них каких-либо вещных или обязательственных прав на него.
Исходя из вышеупомянутого, следует, что земли общественных кладбищ не могут относиться к землям коммерческого использования (на условиях передачи в аренду или хозяйственное ведение), иначе это нивелирует государственные гарантии о бесплатном предоставлении места для погребения каждому гражданину.
Таким образом, участок земли под захоронение не выступает товаром на рынке ритуальных услуг, его предоставление является публичной услугой, и наделение специализированной службы по вопросам похоронного дела функцией по ее предоставлению не может рассматриваться как совмещение функций органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта, влекущее ограничение конкуренции. В подп. 9 п. 4 ст. 27 ЗК прямо установлено, что земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности воинскими и гражданскими захоронениями, изъяты из оборота, т.е. данные участки не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. В предмет регулирования Закона о погребении отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением местами погребения, не входят и иных норм, касающихся прав собственности на земельные участки, занятые местами погребения, и ограничений их оборотоспособности, в Законе о погребении не содержится.
