ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО - ПРЕДЕЛЫ СВОБОД И ГАРАНТИИ ПРАВ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ
|
ВВЕДЕНИЕ 6
1 Градостроительное законодательство: теоретико-правовой аспект 10
1.1 История развития градостроительного законодательства России 10
1.2 Место градостроительного законодательства в системе права. Функциональный анализ 19
1.3 Градостроительные нормы как пределы правомочий землепользователей 27
2 Система градостроительных документов 38
2.1 Документы территориального планирования 42
2.2 Документы градостроительного зонирования 50
2.3 Нормативы градостроительного проектирования 63
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 69
СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 71
ПРИЛОЖЕНИЕ А 83
ПРИЛОЖЕНИЕ Б 84
ПРИЛОЖЕНИЕ В
1 Градостроительное законодательство: теоретико-правовой аспект 10
1.1 История развития градостроительного законодательства России 10
1.2 Место градостроительного законодательства в системе права. Функциональный анализ 19
1.3 Градостроительные нормы как пределы правомочий землепользователей 27
2 Система градостроительных документов 38
2.1 Документы территориального планирования 42
2.2 Документы градостроительного зонирования 50
2.3 Нормативы градостроительного проектирования 63
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 69
СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 71
ПРИЛОЖЕНИЕ А 83
ПРИЛОЖЕНИЕ Б 84
ПРИЛОЖЕНИЕ В
Актуальность темы исследования. Многими правоведами обращается внимание на возрастающую роль градостроительного регулирования. С момента принятия первого Градостроительного Кодекса Российской Федерации прошло чуть более 20 лет. Но уже через шесть лет первый кодифицированный акт в сфере градостроительного регулирования был заново переосмыслен законодателем - 30 декабря 2004 года был введен в действие новый Градостроительный кодекс РФ (далее - ГрК РФ) . Но и действующий ГрК РФ уже подвергся значительной законодательной переработке.
Пройдя, за достаточно короткий срок, стремительное развитие градостроительное законодательство в настоящее время оказывает существенное влияние на правовой режим земельных участков с постройками на них, проникает в правовую «ткань» гражданского, земельного, природоресурсного и природоохранного законодательства. Соответствующие правовые связи легко обнаружить в кодифицированных актах перечисленных отраслей права. В этом смысле вполне обоснованным является утверждение Красновой Т. С., что градостроительное планирование в настоящее время есть противовес гражданскому праву собственности на землю.
В качестве правовых предпосылок бурного развития являются предоставленные субъектам нормотворческой деятельности на общефедеральном, региональном и, что важно, впервые так обширно (после советского периода) - на муниципальном уровне, полномочия на принятие правовых актов по вопросам градостроительной деятельности. В настоящее время значительный массив нормативных актов с максимально определенной, детализированной, степенью правовых предписаний расположен именно на низовом (муниципальном) уровне правового регулирования.
Результатом нормотворческой градостроительной деятельности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований является целая система принимаемых в рамках полномочий каждого из названных субъектов правовых актов, которые образуют сложную соподчиненную систему градостроительных документов.
Правовой режим земельного участка с объектами капитального строительства на нем определяется с учетом норм как гражданского, земельного, так и градостроительного законодательства. Нормы градостроительного законодательства, в совокупности с ограничениями и обременениями, устанавливаемыми в рамках других отраслей, определяют статику отношений по поводу использования земли и расположенных на ней объектов капитального строительства, формируя внутренние и внешние пределы содержания правомочий землепользователей.
На современном этапе, оказывая существенное влияние на правовой режим земельных участков с расположенными на них постройками, градостроительное законодательство, со свойственным ему методом установления ограничений и дозволений, в значительной мере предопределяет границы (объем) реализации правомочий землепользователей.
Более того, ряд законодательных инициатив указывают на возможную дальнейшую правовую экспансию отдельных институтов градостроительства, их универсализацию и применение в правоотношениях по поводу земельных участков. Речь идет прежде всего о переходе от деления земель на категории к территориальному зонированию и установлению видов разрешенного использования категорий земель, для которых в настоящее время градостроительные регламенты не устанавливаются.
В этой связи актуальность работы состоит в раскрытии правовой природы и содержания, функционального назначения норм градостроительного законодательства, как элементов системы права, поиска путей решений для устранения пробелов и несогласованностей в правовом регулировании, что в конечном счете способствует правовой определенности для землепользователей, устойчивому развитию территорий, являющихся важнейшими условиями экономического роста.
Объектом настоящего исследования выступают общественные отношения, возникающие в связи реализацией органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления полномочий по территориальному планированию, градостроительному зонированию, реализации землепользователями - физическими и юридическими лицами градостроительных правомочий. В том числе при образовании и оформлении прав на земельные участки, а также завершения строительством расположенных на земельных участках объектов капитального строительства, реализации правообладателями земельных участков иных прав и законных интересов в сфере градостроительной деятельности.
Предметом исследования являются, в первую очередь, акты градостроительного, а также гражданского и земельного законодательства, устанавливающие ограничения правомочий землепользователей, судебная практика, исторические и научно-правовые исследования по теме данной работы.
Цель исследования заключается в раскрытии сущности градостроительных норм, как пределов правомочий землепользователей, устанавливаемых в публичных интересах, а также их внешнего проявления в виде системы градостроительных документов, одновременно предоставляющих гарантии прав и законных интересов землепользователей, выявлении проблем правоприменения и предложении мер, направленных на совершенствование практики применения норм градостроительного законодательства.
Исходя из цели исследования, поставлены следующие задачи:
— обосновать тезис о том, что нормы градостроительного законодательства, устанавливая пределы содержания правомочий землепользователей выступают основой правового режима объектов градостроительных отношений;
— проанализировать роль градостроительных норм в установлении пределов правомочий землепользователей, определить их функциональную характеристику;
— проанализировать виды градостроительной документации, место каждого документа в системе градостроительных актов, их взаимную системную связь;
— в связи с наиболее сложно системно устроенной градостроительной документацией муниципального уровня, выявить с помощью судебной практики, сформировавшиеся подходы относительной «иерархии» муниципальных документов;
— на основе собранного практического опыта обозначить проблемные моменты правоприменения и способы из разрешения.
Методологическую основу исследования составили как общенаучные методы, среди которых применялись общие методы познания: диалектический, исторический, так и частные: анализ, синтез, аналогия, индукция, дедукция. Из специальных методов использовались формально-юридический, сравнительно-правовой, межотраслевой.
Научная новизна исследования состоит в том, что на основе исторического опыта, всестороннего анализа нормативной базы, научной литературы и судебной практики проведено теоретическое осмысление сути градостроительных норм как пределов правомочий землепользователей, устанавливаемых в публичных интересах и являющихся основным элементом правового режима земельного участка с расположенными не нем постройками. Показана системная взаимосвязь и сущность градостроительных документов как гарантий прав землепользователей. Указаны правовые последствия реализации отдельных правомочий землепользователей в сфере градостроительных отношений.
Теоретическая значимость исследования в том, что сформулированные в нем выводы и определения уточняют и углубляют существующие теоретические представления по вопросам градостроительного регулирования.
Практическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в нем выводы и предложения могут быть использованы в правотворческой деятельности при совершенствовании законодательства, регулирующего вопросы градостроительного регулирования в целях устранения правовых проблем, неопределенностей и рисков, возникающих в процессе реализации прав землепользователями.
Теоретическую основу работы составили труды - монографии, научные статьи, авторефераты и учебная литература таких авторов, как С.С. Алексеев, Л.Е. Бандорин, Р.С. Бевзенко, Е.С. Болтанова, А.А. Борисов, А.Г. Вайтенс, Е.А. Галиновская, А.В. Ерхов, Н.И. Матузов, А.В. Малько, С.С. Ожогов, И.Г. Пирожкова, О.В. Пискунова, И.М. Приходько, А.П. Ревякин, Э.К. Трутнев, Е.В. Ухлова, Ю.И. Шуплецова, и другие.
Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации (часть 1), Земельный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, законодательство регулирующее отношения по государственному кадастровому учету и регистрации недвижимости, документы территориального планирования (генеральные планы) и градостроительного зонирования, иные нормативно-правовые акты.
Эмпирическую основу исследования составила практика судов Российской Федерации, а также разъяснения практики применения законодательства, отраженные в Постановлениях Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации.
Структура и содержание работы обусловлены целями и задачами диссертационного исследования. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка используемых источников и литературы, а также приложений.
Пройдя, за достаточно короткий срок, стремительное развитие градостроительное законодательство в настоящее время оказывает существенное влияние на правовой режим земельных участков с постройками на них, проникает в правовую «ткань» гражданского, земельного, природоресурсного и природоохранного законодательства. Соответствующие правовые связи легко обнаружить в кодифицированных актах перечисленных отраслей права. В этом смысле вполне обоснованным является утверждение Красновой Т. С., что градостроительное планирование в настоящее время есть противовес гражданскому праву собственности на землю.
В качестве правовых предпосылок бурного развития являются предоставленные субъектам нормотворческой деятельности на общефедеральном, региональном и, что важно, впервые так обширно (после советского периода) - на муниципальном уровне, полномочия на принятие правовых актов по вопросам градостроительной деятельности. В настоящее время значительный массив нормативных актов с максимально определенной, детализированной, степенью правовых предписаний расположен именно на низовом (муниципальном) уровне правового регулирования.
Результатом нормотворческой градостроительной деятельности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований является целая система принимаемых в рамках полномочий каждого из названных субъектов правовых актов, которые образуют сложную соподчиненную систему градостроительных документов.
Правовой режим земельного участка с объектами капитального строительства на нем определяется с учетом норм как гражданского, земельного, так и градостроительного законодательства. Нормы градостроительного законодательства, в совокупности с ограничениями и обременениями, устанавливаемыми в рамках других отраслей, определяют статику отношений по поводу использования земли и расположенных на ней объектов капитального строительства, формируя внутренние и внешние пределы содержания правомочий землепользователей.
На современном этапе, оказывая существенное влияние на правовой режим земельных участков с расположенными на них постройками, градостроительное законодательство, со свойственным ему методом установления ограничений и дозволений, в значительной мере предопределяет границы (объем) реализации правомочий землепользователей.
Более того, ряд законодательных инициатив указывают на возможную дальнейшую правовую экспансию отдельных институтов градостроительства, их универсализацию и применение в правоотношениях по поводу земельных участков. Речь идет прежде всего о переходе от деления земель на категории к территориальному зонированию и установлению видов разрешенного использования категорий земель, для которых в настоящее время градостроительные регламенты не устанавливаются.
В этой связи актуальность работы состоит в раскрытии правовой природы и содержания, функционального назначения норм градостроительного законодательства, как элементов системы права, поиска путей решений для устранения пробелов и несогласованностей в правовом регулировании, что в конечном счете способствует правовой определенности для землепользователей, устойчивому развитию территорий, являющихся важнейшими условиями экономического роста.
Объектом настоящего исследования выступают общественные отношения, возникающие в связи реализацией органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления полномочий по территориальному планированию, градостроительному зонированию, реализации землепользователями - физическими и юридическими лицами градостроительных правомочий. В том числе при образовании и оформлении прав на земельные участки, а также завершения строительством расположенных на земельных участках объектов капитального строительства, реализации правообладателями земельных участков иных прав и законных интересов в сфере градостроительной деятельности.
Предметом исследования являются, в первую очередь, акты градостроительного, а также гражданского и земельного законодательства, устанавливающие ограничения правомочий землепользователей, судебная практика, исторические и научно-правовые исследования по теме данной работы.
Цель исследования заключается в раскрытии сущности градостроительных норм, как пределов правомочий землепользователей, устанавливаемых в публичных интересах, а также их внешнего проявления в виде системы градостроительных документов, одновременно предоставляющих гарантии прав и законных интересов землепользователей, выявлении проблем правоприменения и предложении мер, направленных на совершенствование практики применения норм градостроительного законодательства.
Исходя из цели исследования, поставлены следующие задачи:
— обосновать тезис о том, что нормы градостроительного законодательства, устанавливая пределы содержания правомочий землепользователей выступают основой правового режима объектов градостроительных отношений;
— проанализировать роль градостроительных норм в установлении пределов правомочий землепользователей, определить их функциональную характеристику;
— проанализировать виды градостроительной документации, место каждого документа в системе градостроительных актов, их взаимную системную связь;
— в связи с наиболее сложно системно устроенной градостроительной документацией муниципального уровня, выявить с помощью судебной практики, сформировавшиеся подходы относительной «иерархии» муниципальных документов;
— на основе собранного практического опыта обозначить проблемные моменты правоприменения и способы из разрешения.
Методологическую основу исследования составили как общенаучные методы, среди которых применялись общие методы познания: диалектический, исторический, так и частные: анализ, синтез, аналогия, индукция, дедукция. Из специальных методов использовались формально-юридический, сравнительно-правовой, межотраслевой.
Научная новизна исследования состоит в том, что на основе исторического опыта, всестороннего анализа нормативной базы, научной литературы и судебной практики проведено теоретическое осмысление сути градостроительных норм как пределов правомочий землепользователей, устанавливаемых в публичных интересах и являющихся основным элементом правового режима земельного участка с расположенными не нем постройками. Показана системная взаимосвязь и сущность градостроительных документов как гарантий прав землепользователей. Указаны правовые последствия реализации отдельных правомочий землепользователей в сфере градостроительных отношений.
Теоретическая значимость исследования в том, что сформулированные в нем выводы и определения уточняют и углубляют существующие теоретические представления по вопросам градостроительного регулирования.
Практическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в нем выводы и предложения могут быть использованы в правотворческой деятельности при совершенствовании законодательства, регулирующего вопросы градостроительного регулирования в целях устранения правовых проблем, неопределенностей и рисков, возникающих в процессе реализации прав землепользователями.
Теоретическую основу работы составили труды - монографии, научные статьи, авторефераты и учебная литература таких авторов, как С.С. Алексеев, Л.Е. Бандорин, Р.С. Бевзенко, Е.С. Болтанова, А.А. Борисов, А.Г. Вайтенс, Е.А. Галиновская, А.В. Ерхов, Н.И. Матузов, А.В. Малько, С.С. Ожогов, И.Г. Пирожкова, О.В. Пискунова, И.М. Приходько, А.П. Ревякин, Э.К. Трутнев, Е.В. Ухлова, Ю.И. Шуплецова, и другие.
Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации (часть 1), Земельный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, законодательство регулирующее отношения по государственному кадастровому учету и регистрации недвижимости, документы территориального планирования (генеральные планы) и градостроительного зонирования, иные нормативно-правовые акты.
Эмпирическую основу исследования составила практика судов Российской Федерации, а также разъяснения практики применения законодательства, отраженные в Постановлениях Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации.
Структура и содержание работы обусловлены целями и задачами диссертационного исследования. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка используемых источников и литературы, а также приложений.
Нормы градостроительного законодательства, имея исторически предопределенный ограничительный и дозволительный характер, устанавливают пределы содержания правомочий землепользователей, воздействуя в комплексе с нормами других отраслей, формируют определенный правовой режим того или иного объекта градостроительных отношений.
Состоящее преимущественно из функционально усеченных норм, градостроительное законодательство, восполняет остальной нормативный инструментарий за счет разноотраслевых норм, прежде всего земельного и гражданского права. Что свидетельствует о дальнейшем месте градостроительного законодательства как межотраслевого, без очевидных предпосылок для оформления в качестве самостоятельной отрасли права.
Функция градостроительных норм состоит в установлении в публичных интересах соответствующих пределов правомочий правообладателей объектов градостроительной деятельности. Градостроительные ограничения, как таковые, не имеют конкретного управомоченного лица и проявляются, преимущественно, в процессе реализации прав самими землепользователями.
Градостроительная документация, являясь результатом нормотворческой деятельности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований представляет систему правовых актов, находящихся между собою в диалектической связи, проявляющейся одновременно как в вертикальной, по принципу юридической силы документов, так и в горизонтальной связи - по сфере применения, где реализация установленных на длительный срок документов территориального планирования опосредована относительно временными, изменяющимися, нормами градостроительного зонирования.
Значительное влияние на законодательное оформление системы градостроительных документов, выявление их сути и соотношения между собой оказывает судебная практика. Правовыми позициями высших судебных инстанций определен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития. Выработан подход к градостроительному плану как «выписке», не устанавливающей соответствующих характеристик земельного участка, в связи с чем законодатель лишил указанный документ нормативных свойств.
Законодательное закрепление в качестве элемента системы градостроительной документации получили нормативы градостроительного проектирования регионального и местного уровня. Правовое значение нормативов в том, что они не являются документами прямого действия, однако они являются средством проверки законности принимаемых уполномоченными органами решений. Содержание нормативов подлежит обязательному учёту всеми субъектами градостроительной деятельности.
Специфика градостроительных норм в их значительной детализации на муниципальном уровне. Именно муниципальные нормативные акты в наибольшей степени определяют пределы и содержание градостроительных правомочий землепользователей.
Новым, не известным ни законодательству Российской Империи до 1917 года, ни системе советского земельного законодательства является институт разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Выбор вида разрешенного использования земельного участка с учетом требований правил землепользования и застройки, а также конфигурации и площади земельного участка в значительной степени конкретизирует содержание правомочий владельцев земельных участков, возможности (законности) возведения на земельном участке того или иного объекта капитального строительства с определенными параметрами застройки.
Среди проблем правоприменения следует указать на продолжающуюся практику подготовки генеральных планов поселений (городских округов) в «нечитаемом» (достаточно мелком) масштабе, не позволяющем отнести конкретный земельный участок к той или иной функциональной зоне, что ограничивает свободный доступ, в первую очередь физических и юридических лиц, к достоверным сведениям, необходимым для осуществления градостроительной деятельности. Внесенными в ГрК РФ поправками необоснованно ограничен круг лиц, имеющих право на получение систематизированной информации (в виде градостроительного плана земельного участка) в отношении земельных участков.
Результаты исследования показывают, что нормы градостроительного законодательства и система градостроительной документации, устанавливая в публичных интересах пределы правомочий землепользователей, являясь неотъемлемым элементом правового режима земельных участков и объектов капитального строительства, одновременно представляют для указанных участников градостроительных отношений реальные гарантии их прав и законных интересов, содержат набор средств правовой определенности.
Состоящее преимущественно из функционально усеченных норм, градостроительное законодательство, восполняет остальной нормативный инструментарий за счет разноотраслевых норм, прежде всего земельного и гражданского права. Что свидетельствует о дальнейшем месте градостроительного законодательства как межотраслевого, без очевидных предпосылок для оформления в качестве самостоятельной отрасли права.
Функция градостроительных норм состоит в установлении в публичных интересах соответствующих пределов правомочий правообладателей объектов градостроительной деятельности. Градостроительные ограничения, как таковые, не имеют конкретного управомоченного лица и проявляются, преимущественно, в процессе реализации прав самими землепользователями.
Градостроительная документация, являясь результатом нормотворческой деятельности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований представляет систему правовых актов, находящихся между собою в диалектической связи, проявляющейся одновременно как в вертикальной, по принципу юридической силы документов, так и в горизонтальной связи - по сфере применения, где реализация установленных на длительный срок документов территориального планирования опосредована относительно временными, изменяющимися, нормами градостроительного зонирования.
Значительное влияние на законодательное оформление системы градостроительных документов, выявление их сути и соотношения между собой оказывает судебная практика. Правовыми позициями высших судебных инстанций определен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития. Выработан подход к градостроительному плану как «выписке», не устанавливающей соответствующих характеристик земельного участка, в связи с чем законодатель лишил указанный документ нормативных свойств.
Законодательное закрепление в качестве элемента системы градостроительной документации получили нормативы градостроительного проектирования регионального и местного уровня. Правовое значение нормативов в том, что они не являются документами прямого действия, однако они являются средством проверки законности принимаемых уполномоченными органами решений. Содержание нормативов подлежит обязательному учёту всеми субъектами градостроительной деятельности.
Специфика градостроительных норм в их значительной детализации на муниципальном уровне. Именно муниципальные нормативные акты в наибольшей степени определяют пределы и содержание градостроительных правомочий землепользователей.
Новым, не известным ни законодательству Российской Империи до 1917 года, ни системе советского земельного законодательства является институт разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Выбор вида разрешенного использования земельного участка с учетом требований правил землепользования и застройки, а также конфигурации и площади земельного участка в значительной степени конкретизирует содержание правомочий владельцев земельных участков, возможности (законности) возведения на земельном участке того или иного объекта капитального строительства с определенными параметрами застройки.
Среди проблем правоприменения следует указать на продолжающуюся практику подготовки генеральных планов поселений (городских округов) в «нечитаемом» (достаточно мелком) масштабе, не позволяющем отнести конкретный земельный участок к той или иной функциональной зоне, что ограничивает свободный доступ, в первую очередь физических и юридических лиц, к достоверным сведениям, необходимым для осуществления градостроительной деятельности. Внесенными в ГрК РФ поправками необоснованно ограничен круг лиц, имеющих право на получение систематизированной информации (в виде градостроительного плана земельного участка) в отношении земельных участков.
Результаты исследования показывают, что нормы градостроительного законодательства и система градостроительной документации, устанавливая в публичных интересах пределы правомочий землепользователей, являясь неотъемлемым элементом правового режима земельных участков и объектов капитального строительства, одновременно представляют для указанных участников градостроительных отношений реальные гарантии их прав и законных интересов, содержат набор средств правовой определенности.