УПРАВЛЕНИЕ ДОКУМЕНТАМИ В ОРГАНАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ПРИМЕРЕ АДМИНИСТРАЦИИ ЗЕЛЕДЕЕВСКОГО СЕЛЬСКОГО ПОСЕЛЕНИЯ ЮРГИНСКОГО РАЙОНА КЕМЕРОВСКОЙ ОБЛАСТИ)
|
ВВЕДЕНИЕ 4
1 Сельские поселения в системе местного самоуправления Российской
Федерации 17
1.1 Система органов местного самоуправления Российской
Федерации 17
2.1 Система органов Зеледеевского сельского поселения 31
2 Основные направления совершенствования системы ДОУ 43
2.1 Совершенствование комплекса документов в администрации
Зеледеевского сельского поселения 45
2.2 Рационализация технологии и организации ДОУ в администрации
Зеледеевского сельского поселения 58
2.3 Регламентация правотворческой деятельности администрации
Зеледеевского сельского поселения 76
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 85
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 87
Приложение А (информационное) Образец распоряжения о приеме работника на работу 99
Приложение Б (информационное) Образец распоряжения о приеме работника на работу по направлению из Центра занятости 100
Приложение В (информационное) Образец распоряжения о предоставлении отпуска работнику 101
Приложение Г (информационное) Образец распоряжения о прекращении трудового договора 102
Приложение Д (информационное) Образец распоряжения о дисциплинарном взыскании 103
Приложение Е (информационное) Проект регламента разработки и принятия муниципальных правовых актов администрации Зеледеевского сельского поселения
1 Сельские поселения в системе местного самоуправления Российской
Федерации 17
1.1 Система органов местного самоуправления Российской
Федерации 17
2.1 Система органов Зеледеевского сельского поселения 31
2 Основные направления совершенствования системы ДОУ 43
2.1 Совершенствование комплекса документов в администрации
Зеледеевского сельского поселения 45
2.2 Рационализация технологии и организации ДОУ в администрации
Зеледеевского сельского поселения 58
2.3 Регламентация правотворческой деятельности администрации
Зеледеевского сельского поселения 76
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 85
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 87
Приложение А (информационное) Образец распоряжения о приеме работника на работу 99
Приложение Б (информационное) Образец распоряжения о приеме работника на работу по направлению из Центра занятости 100
Приложение В (информационное) Образец распоряжения о предоставлении отпуска работнику 101
Приложение Г (информационное) Образец распоряжения о прекращении трудового договора 102
Приложение Д (информационное) Образец распоряжения о дисциплинарном взыскании 103
Приложение Е (информационное) Проект регламента разработки и принятия муниципальных правовых актов администрации Зеледеевского сельского поселения
В Российской Федерации местное самоуправление признается и гарантируется как одна из основ конституционного строя . Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях с учетом исторических и иных местных традиций . Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения . Все это предполагает наличие и постоянное совершенствование нормативной базы принятия управленческих решений. Вместе с тем частое ее изменение приводит к корректировке деятельности органов местного самоуправления, а это, в свою очередь, оказывает влияние и на систему документационного обеспечения управления: меняется нормативная среда, материально-техническое обеспечение, появляются или исчезают некоторые внешние пользователи. Отсутствие нормативных документов, регламентирующих вопросы документационного обеспечения управления, приводит к тому, что вносить изменения просто некуда. Изменения приобретают неупорядоченный, некоординированный, зачастую произвольный характер. В этой связи создание продуманной, рациональной системы документационного обеспечения управления в органах местного самоуправления становится актуальным.
Изучение управления документами на уровне администрации Зеледеевского сельского поселения позволяет обнаружить недостатки в данной сфере, а также определить необходимые меры по их устранению и наметить перспективные направления совершенствования управления документами в органах местного самоуправления сельских поселений на современном этапе.
Органы местного самоуправления являются объектом исследования специалистов различных отраслей знания. Так, например, историки основной акцент делают на изучение процесса становления и трансформации органов местного самоуправления в контексте различных исторических реалий. Наибольший же интерес для изучения документных систем органов местного самоуправления представляют исследования двух направлений: правоведческого и документоведческого.
Предметом исследовательского интереса правоведов являются вопросы правового статуса, структуры, функций, направлений деятельности органов местного самоуправления. Так, например, исследователи А. В. Елькина , А. Т. Карасев, П. А. Паулов и О. А. Середкина раскрывают структуру органов местного самоуправления. Кроме того, А. Т. Карасев выделяет в системе органов местного самоуправления следующие элементы: вид органов местного самоуправления, территориальные пределы деятельности органов местного самоуправлении, структуру органов местного самоуправления .
Виды статуса, которыми могут обладать органы государственной власти и органы местного самоуправления, раскрыты в работе А. А. Осипова. В Гражданском кодексе РФ отсутствуют такие субъекты, как органы государственной власти и органы местного самоуправления. Можно согласиться с мнением автора о том, что необходимо пересмотреть законодательство, чтобы установить пределы и возможности участия органов местного самоуправления в гражданских правоотношениях .
Особо следует выделить работу Г. А. Миннебаевой и И. Р. Аминова, в которой авторы делают акценты на «узкие места» правотворческой деятельности, которые обусловлены недостаточным уровнем юридической грамотности кадровых работников, отсутствием доступа к сети «Интернет» . Мнение авторов о необходимости прохождения курсов повышения квалификации муниципальными служащими в юридической сфере представляется вполне обоснованным, ибо от этого зависит правоприменительная деятельность органов местного самоуправления и, следовательно, качество предоставления муниципальных услуг гражданам.
Как известно, органы местного самоуправления имеют право осуществлять нотариальные действия. Данному вопросу посвящена работа Т. С. Коробейниковой, в которой раскрыты основные недостатки в работе органов местного самоуправления при осуществлении нотариальных действий . Кроме того, автор полагает, что нужно лишить органы местного самоуправления указанных полномочий. Нельзя согласиться с данной точкой зрения. На примере Зеледеевского сельского поселения можно отметить, что большую часть поселения составляют граждане пенсионного возраста, которые физически не могут добираться до нотариального органа, находящегося в районном центре, расположенном на весьма значительном расстоянии. Представляется, что необходимо оставить возможность осуществления нотариальных действий органами местного самоуправления, конечно, под обязательным контролем за правильностью их документального оформления со стороны нотариальной палаты Кемеровской области.
Исследователи Р. А. Ханнанов и Ф. Ф Камалова определяют основные направления деятельности местной администрации, которая наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий . Администрацию общество оценивает по тому, как она решает вопросы по электро- и газификации населенных пунктов, освещенности улиц, качеству дорог, транспортному обеспечении и т. д. Авторы подчеркивают необходимость привлечения самих граждан к активному участию в жизни поселения. Не зря сейчас приобретает популярность такая форма участия граждан как инициативное бюджетирование.
В целом данная группа работ раскрывает место органов местного самоуправления в системе местного самоуправления на протяжении становления института местного самоуправления, определяет правовое положение, основные направления деятельности органов местного самоуправления, механизм их взаимодействия с органами государственной власти.
Во вторую группу уместно отнести работы, посвященные рассмотрению различных аспектов системы документационного обеспечения управления.
Исследователь Р. Ю. Нестеров выделяет основные виды документов, работа с которыми обязательна для любого органа местного самоуправления, а именно: законодательные, нормативно-директивные, информационно-инструктивные, информационно-методические документы государственных органов власти и управления (указы, постановления, правовые акты, инструктивные и информационные письма, методические указания и т.д.); собственные организационно-распорядительные документы состоят из трех групп документов: организационные (устав, положение, регламент работ, инструкция); распорядительные (постановление, решение), информационно - справочные (докладная записка, объяснительная записка, справка, акт и пр.), деловая переписка, документы, связанные с оформлением трудовых отношений (приказы о приеме, переводе, увольнении, награждении, командировании, графики отпусков), финансовая документация .
В статье С. В. Щеголева отмечается актуальность ситуации, в которой оказалась система документационного обеспечения управления в органах местного самоуправления, когда наряду с бумажными документами стали использоваться и электронные документы . В органах местного самоуправления сельских поселений все-таки по-прежнему играют большую роль именно бумажные документы. Это обусловлено тем, что оказание услуг, сопровождающих разработкой документов, на данный момент трудно реализовать в электронном виде, так как на том или ином этапе возникает необходимость издания бумажного документа.
В работе С. Г. Манакова и Л. И. Петрова указывается на то, что прокуратура и органы местного самоуправления взаимодействуют в процессе подготовки нормативно-правового акта. Прокуратура проверяет проекты нормативных актов (или уже принятые) на соответствии с существующим законодательством. Кроме того, авторы подчеркивают важность проведения консультаций, учений, в которых сообщалось бы, каким образом необходимо оформлять муниципальные правовые акты, чтобы они не противоречили нормам действующего законодательства. В практической деятельности очень часто приходится сталкиваться с ситуацией, когда те или иные нормы разобщены по нормативным актам разного уровня или вообще не оговорены, а осуществляются на основе традиции, что приводит к непониманию многих вопросов, а также к тому, что принимаются акты, которые противоречивы по своему внутреннему содержанию. Поэтому, можно согласиться с авторами, что органы прокуратуры должны проводить консультации и тщательно следить за выполнением требований существующего законодательства.
Особо хочется отметить работу Л. В. Шлаузер, в которой автор рассматривает некоторые проблемы организации документационного обеспечения управления на уровне администраций сельских поселений, а именно: проблема внедрения системы электронного документооборота, отсутствие логической выстроенной нормативной базы по вопросам документационного обеспечения управления . Данные вопросы очень актуальны в силу того, что нормативная и методическая база в сфере документационного обеспечения управления находится на низком уровне, и это препятствует формированию полноценной системы документационного обеспечения управления в администрациях сельских поселений, что, в свою очередь, негативно сказывается на качестве деятельности администраций сельских поселений.
Интересной работой оказалась статья Т. Х. Нигматуллиной и Р. Ф. Нигматуллина, в которой описывается система документационного обеспечения управления кадрами в органах местного самоуправления, включающая в себя организационные, экономические, образовательные, социально-психологические мероприятия, а именно: проведение аттестации служащих, повышение квалификации служащих, повышение качества документального оформления кадровых процедур и т.д., направленные на повышение уровня качества и эффективности работы учреждения .
Следует отметить, что работ, посвященных изучению системы документационного обеспечения управления в органах местного самоуправления, не так много, особенно это касается органов местного самоуправления сельских поселений. Во многом, это свидетельствует о новизне проблематики данной диссертации.
В целом, в настоящее время имеется солидный комплекс исследований проблем организации и функционирования системы местного самоуправления. Однако уровень сельских поселений представлен фрагментарно и явно недостаточно. К тому же существует очевидная необходимость дополнения теоретических представлений по вопросам ДОУ в органах местного самоуправления прикладными исследованиями, направленными на выявление проблем в этой сфере и разработку рекомендаций по их решению.
Объектом исследования является администрация Зеледеевского
сельского поселения Юргинского района Кемеровской области.
Предмет исследования - управление документами в администрации Зеледеевского сельского поселения Юргинского района Кемеровской области.
Цель исследования - проектирование системы документационного обеспечения управления (далее - ДОУ) в администрации Зеледеевского сельского поселения Юргинского района Кемеровской области (далее - администрация ЗСП).
Для достижения цели необходимо решить следующие задачи:
- раскрыть роль и место администрации ЗСП в системе органов местного самоуправления;
- определить состав и структуру документационного комплекса, обеспечивающего реализацию управленческих функций в администрации ЗСП;
- предложить меры по рационализации технологии и организации документационного обеспечения управления в администрации ЗСП;
- разработать проект регламента разработки и принятия правовых актов администрации ЗСП.
Хронологические рамки исследования охватывают данные о структуре и процессах в администрации ЗСП на протяжении 2018 - первой половины 2019 г.
Территориальные рамки исследования охватывают территорию Зеледеевского сельского поселения, включающую 4 населенных пунктов, общей площадью 289 км2 и численностью населения 1480 человек.
Основополагающими принципами исследования являются принцип системности и историзма. Принцип системности позволил определить место администрации ЗСП в системе органов местного самоуправления Российской Федерации, а принцип историзма, в свою очередь, - продемонстрировать, как менялось в целом место органов местного самоуправления по отношению к органам государственной власти на протяжении складывания института местного самоуправления на территории Российской Федерации.
Разработка регламента разработки и принятия муниципальных правовых актов осуществлялась в соответствии с процессным подходом, позволившим выделить данный процесс в качестве оптимальной единицы рационализации.
Применение общенаучных методов анализа и синтеза позволило выделить и изучить состав документов, структуру документов в зависимости от принадлежности их к тому или иному виду, технологии ДОУ, что в целом образует единую систему ДОУ администрации ЗСП.
Методом включенного наблюдения было выявлено, каким образом осуществляется разработка проекта документа и последующая обработка документа на протяжении всего жизненного цикла, как распределены обязанности сотрудников.
Методом классификации были выделены по функциональному признаку группы документов администрации ЗСП.
Для определения количественных показателей объема
документооборота применялся статистический метод.
Метод моделирования использовался для визуализации маршрутов движения входящих, исходящих документов, а также для наглядного представления основных этапов бизнес-процесса разработки и принятия муниципальных правовых актов администрации ЗСП и процедуры контроля исполнения документов. Основные характеристики качественного и количественного состава документов также зафиксированы с помощью метода графического моделирования.
В работе использовался специальный метод - метод формулярного анализа, который позволил продемонстрировать специфику структуры документов, которые издаются администрацией ЗСП, а также определить принципы и правила, в соответствии с которыми построена эта структура. Кроме того, данный метод лег в основу для выяснения того, насколько соблюдается ГОСТ Р 7.0.97-2016 «Организационно-распорядительная документация. Требования к оформлению документов» при оформлении документов администрации ЗСП.
Нормативный метод применялся в исследовании, так как процессы, протекающие в администрации ЗСП, в частности разработка муниципальных правовых актов, совершение нотариальных действий и т.д., реализуются в соответствии с законодательством, несоблюдение которого может повлечь негативные юридические последствия.
Источниковую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы Российской Федерации, законы субъекта Российской Федерации, муниципальные правовые акты органов местного самоуправления, локальные нормативные акты.
Конституция Российской Федерации закладывает основные принципы, в соответствии с которыми осуществляется деятельность органов местного самоуправления .
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ раскрывает принципы местного самоуправления, определяет структуру органов местного самоуправления, основные направления деятельности органов местного самоуправления, состав муниципальных нормативных правовых актов .
Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 02.03.2007 № 25-ФЗ определяет права и обязанности
муниципального служащего, принципы прохождения муниципальной службы . Данный документ имеет важное значение при рассмотрении должностных инструкций муниципальных служащих, чтобы определить, не противоречат ли положения, изложенные в этих документах, федеральному законодательству.
ГОСТ Р 7.08-2016 «УСД. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требование к оформлению документов» закладывает правила оформления реквизитов документов . ГОСТ Р 7.0.8¬2013 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения» раскрывает содержание основных понятий, которые необходимы для разработки локальных нормативных актов (Инструкции по делопроизводству, регламента разработки и принятия нормативных правовых актов) .
Устав Кемеровской области подтверждает особое положение органов местного самоуправления, устанавливают обязательную структуру органов местного самоуправления, которая должна включать представительный орган муниципального образования, главу муниципального образования, местную администрацию .
Закон Кемеровской области «О некоторых вопросах прохождения муниципальной службы» от 20.06.2007 № 103-ОЗ устанавливает реестр
должностей муниципальной службы, определяет требования для занятия определенных должностей муниципальной службы . Закон позволил определить, что реестр должностей администрации ЗСП соответствует ему.
Кроме того, использовались нормативные акты, регулирующие отдельные направления деятельности органов местного самоуправления. Среди них можно выделить: Основы законодательства Российской Федерации о нотариате, утвержденные Верховным Советом Российской Федерации от 11.02.1993 № 4462-14, приказ Министерства юстиции
Российской Федерации от 06.06.2017 № 97 «Об утверждении инструкции о порядке совершения нотариальных действий главами местных администраций поселений и специально уполномоченными должностными лицами местного самоуправления поселений, главами местных администраций муниципальных районов и специально уполномоченными
должностными лицами местного самоуправления муниципальных районов» , в котором подробно описан порядок ведения делопроизводства по совершению нотариальных действий главами поселений; закон Кемеровской области от 18.12.2008 № 121-ОЗ «Об организации и ведении регистра
муниципальных нормативных правовых актов Кемеровской области» и постановление Коллегии Администрации Кемеровской области от 18.10.2018 № 423 «Об утверждении процедуры включения в регистр муниципальных нормативных правовых актов Кемеровской области муниципальных нормативных правовых актов и сведений к ним, а также получения о них информации» , которые закрепляют обязанность включения муниципальных правовых актов в регистр муниципальных нормативных правовых актов Кемеровской области, предоставления отчетов ежемесячно о включенных муниципальных правовых актов поселения в данную систему и др.
Устав Зеледеевского сельского поселения4 определят структуру органов местного самоуправления Зеледеевского сельского поселения, устанавливает компетенции и полномочия представительного органа, исполнительного органа, главы Зеледеевского сельского поселения. Кроме того, Устав определяет систему муниципальных правовых актов Зеледеевского сельского поселения.
Среди локальных нормативных актов можно выделить должностную инструкцию главного специалиста администрации ЗСП, которая определяет основные права, обязанности, ответственность главного специалиста. Кроме того, в администрации ЗСП имеется номенклатура дел, которая устанавливает сроки хранения документов, создающихся в администрации ЗСП. В администрации ЗСП отсутствуют локальные нормативные акты, регулирующие правила делопроизводства, определяющие состав документов, регламентирующие вопросы управления документами. Это снижает качественные показатели предоставляемых услуг, деятельности администрации в целом, увеличивает трудозатраты на составление одного документа, приводит к неисполнению в срок поручений и т.д.
Источниками информации также являлись делопроизводственные документы администрации ЗСП, анализ которых позволил сгруппировать их по функциональному признаку, выделить типичные ошибки при оформлении документов.
В целом, комплекс привлеченных в ходе исследования источников позволяет решить поставленные в диссертации задачи.
Научная новизна диссертации заключается в том, что в работе предложен и научно обоснован комплекс мер по рационализации системы ДОУ администрации сельского поселения.
Практическая значимость исследования заключается в том, что опыт построения системы ДОУ и управления документами на примере администрации ЗСП позволяет повысить качество работы с документами и может послужить основой для построения подобной системы в других сельских поселениях.
Магистерская диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.
Изучение управления документами на уровне администрации Зеледеевского сельского поселения позволяет обнаружить недостатки в данной сфере, а также определить необходимые меры по их устранению и наметить перспективные направления совершенствования управления документами в органах местного самоуправления сельских поселений на современном этапе.
Органы местного самоуправления являются объектом исследования специалистов различных отраслей знания. Так, например, историки основной акцент делают на изучение процесса становления и трансформации органов местного самоуправления в контексте различных исторических реалий. Наибольший же интерес для изучения документных систем органов местного самоуправления представляют исследования двух направлений: правоведческого и документоведческого.
Предметом исследовательского интереса правоведов являются вопросы правового статуса, структуры, функций, направлений деятельности органов местного самоуправления. Так, например, исследователи А. В. Елькина , А. Т. Карасев, П. А. Паулов и О. А. Середкина раскрывают структуру органов местного самоуправления. Кроме того, А. Т. Карасев выделяет в системе органов местного самоуправления следующие элементы: вид органов местного самоуправления, территориальные пределы деятельности органов местного самоуправлении, структуру органов местного самоуправления .
Виды статуса, которыми могут обладать органы государственной власти и органы местного самоуправления, раскрыты в работе А. А. Осипова. В Гражданском кодексе РФ отсутствуют такие субъекты, как органы государственной власти и органы местного самоуправления. Можно согласиться с мнением автора о том, что необходимо пересмотреть законодательство, чтобы установить пределы и возможности участия органов местного самоуправления в гражданских правоотношениях .
Особо следует выделить работу Г. А. Миннебаевой и И. Р. Аминова, в которой авторы делают акценты на «узкие места» правотворческой деятельности, которые обусловлены недостаточным уровнем юридической грамотности кадровых работников, отсутствием доступа к сети «Интернет» . Мнение авторов о необходимости прохождения курсов повышения квалификации муниципальными служащими в юридической сфере представляется вполне обоснованным, ибо от этого зависит правоприменительная деятельность органов местного самоуправления и, следовательно, качество предоставления муниципальных услуг гражданам.
Как известно, органы местного самоуправления имеют право осуществлять нотариальные действия. Данному вопросу посвящена работа Т. С. Коробейниковой, в которой раскрыты основные недостатки в работе органов местного самоуправления при осуществлении нотариальных действий . Кроме того, автор полагает, что нужно лишить органы местного самоуправления указанных полномочий. Нельзя согласиться с данной точкой зрения. На примере Зеледеевского сельского поселения можно отметить, что большую часть поселения составляют граждане пенсионного возраста, которые физически не могут добираться до нотариального органа, находящегося в районном центре, расположенном на весьма значительном расстоянии. Представляется, что необходимо оставить возможность осуществления нотариальных действий органами местного самоуправления, конечно, под обязательным контролем за правильностью их документального оформления со стороны нотариальной палаты Кемеровской области.
Исследователи Р. А. Ханнанов и Ф. Ф Камалова определяют основные направления деятельности местной администрации, которая наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий . Администрацию общество оценивает по тому, как она решает вопросы по электро- и газификации населенных пунктов, освещенности улиц, качеству дорог, транспортному обеспечении и т. д. Авторы подчеркивают необходимость привлечения самих граждан к активному участию в жизни поселения. Не зря сейчас приобретает популярность такая форма участия граждан как инициативное бюджетирование.
В целом данная группа работ раскрывает место органов местного самоуправления в системе местного самоуправления на протяжении становления института местного самоуправления, определяет правовое положение, основные направления деятельности органов местного самоуправления, механизм их взаимодействия с органами государственной власти.
Во вторую группу уместно отнести работы, посвященные рассмотрению различных аспектов системы документационного обеспечения управления.
Исследователь Р. Ю. Нестеров выделяет основные виды документов, работа с которыми обязательна для любого органа местного самоуправления, а именно: законодательные, нормативно-директивные, информационно-инструктивные, информационно-методические документы государственных органов власти и управления (указы, постановления, правовые акты, инструктивные и информационные письма, методические указания и т.д.); собственные организационно-распорядительные документы состоят из трех групп документов: организационные (устав, положение, регламент работ, инструкция); распорядительные (постановление, решение), информационно - справочные (докладная записка, объяснительная записка, справка, акт и пр.), деловая переписка, документы, связанные с оформлением трудовых отношений (приказы о приеме, переводе, увольнении, награждении, командировании, графики отпусков), финансовая документация .
В статье С. В. Щеголева отмечается актуальность ситуации, в которой оказалась система документационного обеспечения управления в органах местного самоуправления, когда наряду с бумажными документами стали использоваться и электронные документы . В органах местного самоуправления сельских поселений все-таки по-прежнему играют большую роль именно бумажные документы. Это обусловлено тем, что оказание услуг, сопровождающих разработкой документов, на данный момент трудно реализовать в электронном виде, так как на том или ином этапе возникает необходимость издания бумажного документа.
В работе С. Г. Манакова и Л. И. Петрова указывается на то, что прокуратура и органы местного самоуправления взаимодействуют в процессе подготовки нормативно-правового акта. Прокуратура проверяет проекты нормативных актов (или уже принятые) на соответствии с существующим законодательством. Кроме того, авторы подчеркивают важность проведения консультаций, учений, в которых сообщалось бы, каким образом необходимо оформлять муниципальные правовые акты, чтобы они не противоречили нормам действующего законодательства. В практической деятельности очень часто приходится сталкиваться с ситуацией, когда те или иные нормы разобщены по нормативным актам разного уровня или вообще не оговорены, а осуществляются на основе традиции, что приводит к непониманию многих вопросов, а также к тому, что принимаются акты, которые противоречивы по своему внутреннему содержанию. Поэтому, можно согласиться с авторами, что органы прокуратуры должны проводить консультации и тщательно следить за выполнением требований существующего законодательства.
Особо хочется отметить работу Л. В. Шлаузер, в которой автор рассматривает некоторые проблемы организации документационного обеспечения управления на уровне администраций сельских поселений, а именно: проблема внедрения системы электронного документооборота, отсутствие логической выстроенной нормативной базы по вопросам документационного обеспечения управления . Данные вопросы очень актуальны в силу того, что нормативная и методическая база в сфере документационного обеспечения управления находится на низком уровне, и это препятствует формированию полноценной системы документационного обеспечения управления в администрациях сельских поселений, что, в свою очередь, негативно сказывается на качестве деятельности администраций сельских поселений.
Интересной работой оказалась статья Т. Х. Нигматуллиной и Р. Ф. Нигматуллина, в которой описывается система документационного обеспечения управления кадрами в органах местного самоуправления, включающая в себя организационные, экономические, образовательные, социально-психологические мероприятия, а именно: проведение аттестации служащих, повышение квалификации служащих, повышение качества документального оформления кадровых процедур и т.д., направленные на повышение уровня качества и эффективности работы учреждения .
Следует отметить, что работ, посвященных изучению системы документационного обеспечения управления в органах местного самоуправления, не так много, особенно это касается органов местного самоуправления сельских поселений. Во многом, это свидетельствует о новизне проблематики данной диссертации.
В целом, в настоящее время имеется солидный комплекс исследований проблем организации и функционирования системы местного самоуправления. Однако уровень сельских поселений представлен фрагментарно и явно недостаточно. К тому же существует очевидная необходимость дополнения теоретических представлений по вопросам ДОУ в органах местного самоуправления прикладными исследованиями, направленными на выявление проблем в этой сфере и разработку рекомендаций по их решению.
Объектом исследования является администрация Зеледеевского
сельского поселения Юргинского района Кемеровской области.
Предмет исследования - управление документами в администрации Зеледеевского сельского поселения Юргинского района Кемеровской области.
Цель исследования - проектирование системы документационного обеспечения управления (далее - ДОУ) в администрации Зеледеевского сельского поселения Юргинского района Кемеровской области (далее - администрация ЗСП).
Для достижения цели необходимо решить следующие задачи:
- раскрыть роль и место администрации ЗСП в системе органов местного самоуправления;
- определить состав и структуру документационного комплекса, обеспечивающего реализацию управленческих функций в администрации ЗСП;
- предложить меры по рационализации технологии и организации документационного обеспечения управления в администрации ЗСП;
- разработать проект регламента разработки и принятия правовых актов администрации ЗСП.
Хронологические рамки исследования охватывают данные о структуре и процессах в администрации ЗСП на протяжении 2018 - первой половины 2019 г.
Территориальные рамки исследования охватывают территорию Зеледеевского сельского поселения, включающую 4 населенных пунктов, общей площадью 289 км2 и численностью населения 1480 человек.
Основополагающими принципами исследования являются принцип системности и историзма. Принцип системности позволил определить место администрации ЗСП в системе органов местного самоуправления Российской Федерации, а принцип историзма, в свою очередь, - продемонстрировать, как менялось в целом место органов местного самоуправления по отношению к органам государственной власти на протяжении складывания института местного самоуправления на территории Российской Федерации.
Разработка регламента разработки и принятия муниципальных правовых актов осуществлялась в соответствии с процессным подходом, позволившим выделить данный процесс в качестве оптимальной единицы рационализации.
Применение общенаучных методов анализа и синтеза позволило выделить и изучить состав документов, структуру документов в зависимости от принадлежности их к тому или иному виду, технологии ДОУ, что в целом образует единую систему ДОУ администрации ЗСП.
Методом включенного наблюдения было выявлено, каким образом осуществляется разработка проекта документа и последующая обработка документа на протяжении всего жизненного цикла, как распределены обязанности сотрудников.
Методом классификации были выделены по функциональному признаку группы документов администрации ЗСП.
Для определения количественных показателей объема
документооборота применялся статистический метод.
Метод моделирования использовался для визуализации маршрутов движения входящих, исходящих документов, а также для наглядного представления основных этапов бизнес-процесса разработки и принятия муниципальных правовых актов администрации ЗСП и процедуры контроля исполнения документов. Основные характеристики качественного и количественного состава документов также зафиксированы с помощью метода графического моделирования.
В работе использовался специальный метод - метод формулярного анализа, который позволил продемонстрировать специфику структуры документов, которые издаются администрацией ЗСП, а также определить принципы и правила, в соответствии с которыми построена эта структура. Кроме того, данный метод лег в основу для выяснения того, насколько соблюдается ГОСТ Р 7.0.97-2016 «Организационно-распорядительная документация. Требования к оформлению документов» при оформлении документов администрации ЗСП.
Нормативный метод применялся в исследовании, так как процессы, протекающие в администрации ЗСП, в частности разработка муниципальных правовых актов, совершение нотариальных действий и т.д., реализуются в соответствии с законодательством, несоблюдение которого может повлечь негативные юридические последствия.
Источниковую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы Российской Федерации, законы субъекта Российской Федерации, муниципальные правовые акты органов местного самоуправления, локальные нормативные акты.
Конституция Российской Федерации закладывает основные принципы, в соответствии с которыми осуществляется деятельность органов местного самоуправления .
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ раскрывает принципы местного самоуправления, определяет структуру органов местного самоуправления, основные направления деятельности органов местного самоуправления, состав муниципальных нормативных правовых актов .
Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 02.03.2007 № 25-ФЗ определяет права и обязанности
муниципального служащего, принципы прохождения муниципальной службы . Данный документ имеет важное значение при рассмотрении должностных инструкций муниципальных служащих, чтобы определить, не противоречат ли положения, изложенные в этих документах, федеральному законодательству.
ГОСТ Р 7.08-2016 «УСД. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требование к оформлению документов» закладывает правила оформления реквизитов документов . ГОСТ Р 7.0.8¬2013 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения» раскрывает содержание основных понятий, которые необходимы для разработки локальных нормативных актов (Инструкции по делопроизводству, регламента разработки и принятия нормативных правовых актов) .
Устав Кемеровской области подтверждает особое положение органов местного самоуправления, устанавливают обязательную структуру органов местного самоуправления, которая должна включать представительный орган муниципального образования, главу муниципального образования, местную администрацию .
Закон Кемеровской области «О некоторых вопросах прохождения муниципальной службы» от 20.06.2007 № 103-ОЗ устанавливает реестр
должностей муниципальной службы, определяет требования для занятия определенных должностей муниципальной службы . Закон позволил определить, что реестр должностей администрации ЗСП соответствует ему.
Кроме того, использовались нормативные акты, регулирующие отдельные направления деятельности органов местного самоуправления. Среди них можно выделить: Основы законодательства Российской Федерации о нотариате, утвержденные Верховным Советом Российской Федерации от 11.02.1993 № 4462-14, приказ Министерства юстиции
Российской Федерации от 06.06.2017 № 97 «Об утверждении инструкции о порядке совершения нотариальных действий главами местных администраций поселений и специально уполномоченными должностными лицами местного самоуправления поселений, главами местных администраций муниципальных районов и специально уполномоченными
должностными лицами местного самоуправления муниципальных районов» , в котором подробно описан порядок ведения делопроизводства по совершению нотариальных действий главами поселений; закон Кемеровской области от 18.12.2008 № 121-ОЗ «Об организации и ведении регистра
муниципальных нормативных правовых актов Кемеровской области» и постановление Коллегии Администрации Кемеровской области от 18.10.2018 № 423 «Об утверждении процедуры включения в регистр муниципальных нормативных правовых актов Кемеровской области муниципальных нормативных правовых актов и сведений к ним, а также получения о них информации» , которые закрепляют обязанность включения муниципальных правовых актов в регистр муниципальных нормативных правовых актов Кемеровской области, предоставления отчетов ежемесячно о включенных муниципальных правовых актов поселения в данную систему и др.
Устав Зеледеевского сельского поселения4 определят структуру органов местного самоуправления Зеледеевского сельского поселения, устанавливает компетенции и полномочия представительного органа, исполнительного органа, главы Зеледеевского сельского поселения. Кроме того, Устав определяет систему муниципальных правовых актов Зеледеевского сельского поселения.
Среди локальных нормативных актов можно выделить должностную инструкцию главного специалиста администрации ЗСП, которая определяет основные права, обязанности, ответственность главного специалиста. Кроме того, в администрации ЗСП имеется номенклатура дел, которая устанавливает сроки хранения документов, создающихся в администрации ЗСП. В администрации ЗСП отсутствуют локальные нормативные акты, регулирующие правила делопроизводства, определяющие состав документов, регламентирующие вопросы управления документами. Это снижает качественные показатели предоставляемых услуг, деятельности администрации в целом, увеличивает трудозатраты на составление одного документа, приводит к неисполнению в срок поручений и т.д.
Источниками информации также являлись делопроизводственные документы администрации ЗСП, анализ которых позволил сгруппировать их по функциональному признаку, выделить типичные ошибки при оформлении документов.
В целом, комплекс привлеченных в ходе исследования источников позволяет решить поставленные в диссертации задачи.
Научная новизна диссертации заключается в том, что в работе предложен и научно обоснован комплекс мер по рационализации системы ДОУ администрации сельского поселения.
Практическая значимость исследования заключается в том, что опыт построения системы ДОУ и управления документами на примере администрации ЗСП позволяет повысить качество работы с документами и может послужить основой для построения подобной системы в других сельских поселениях.
Магистерская диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.
Органы местного самоуправления играют важную роль в Российской Федерации в силу того, что их деятельность максимально приближена народу.
Особенность положения, которое занимают данные органы в системе власти, заключается в его дуализме. С одной стороны, согласно Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельны от государственной власти в решении вопросов местного значения, с другой стороны - на практике их деятельность находится под постоянным контролем органов государственной власти. Следовательно, нормы, изложенные в федеральных, областных законах, подзаконных актах, муниципальных правовых актах, регулирующих разные сферы деятельности, должны в обязательном порядке соблюдаться органами местного самоуправления.
Так как деловые процессы в местного самоуправления сопровождаются практически во всех случаях изданием определенного вида документа (при оказании муниципальных услуг, при ответе на запросы, при получении необходимой информации), то управление документами становится одной из ключевых сфер деятельности данных органов.
В зависимости от уровня органа в системе органов местного самоуправления меняется и качество управления документами. На примере администрации Зеледеевского сельского поселения можно сделать вывод, что данный показатель в сельских органах власти остается низким. Это непосредственно связано с отсутствием у муниципальных служащих, осуществляющих деятельность по ДОУ, соответствующего образования, недостаточным пониманием ими важности обеспечения целостности, сохранности документов на протяжении всего жизненного цикла, недостатком времени в силу загруженности главного специалиста разными видами деятельности.
В ходе исследования процесса управления документами было выяснено, что в администрации отсутствует полноценно функционирующая система ДОУ. Это проявляется в отсутствии унификации, которая во многом облегчала бы процесс разработки документов: увеличивала скорость и улучшала качество подготовки документов. Кроме того, существуют недостатки в технологии и организации ДОУ, негативно отражающиеся на жизненном цикле документов, так как на том или ином этапе они могут быть утеряны, что в конечном итоге приводит к невозможности или затягиванию принятия управленческого решения, оказания муниципальной услуги и т.д.
Изложенные недостатки негативно сказываются на всей деятельности администрации Зеледеевского сельского поселения. Для решения данных проблем автором диссертации был разработан проект Инструкции по делопроизводству, регламентирующей технологии ДОУ, закрепляющей требования к оформлению документов. Кроме того, в качестве приложения к данному проекту документа был включен «Альбом форм документов», который содержит образцы документов, подлежащих использованию в процессе осуществления деятельности сотрудниками администрация Зеледеевского сельского поселения. Для организации полноценного контроля исполнения документов была предложена контрольно-сроковая картотека и построена с помощью нотации BMPN 2.0 модель данного процесса, включенная в качестве приложения в инструкцию по делопроизводству.
Автором был разработан регламент разработки и принятия муниципальных правовых актов администрации Зеледеевского сельского поселения, который в целом направлен на совершенствование правотворческой деятельности исполнительного органа Зеледеевского сельского поселения.
Предложенные автором диссертации меры по совершенствованию процесса управления документами могут служить основой для построения полноценно функционирующих систем ДОУ в других сельских администрациях.
Особенность положения, которое занимают данные органы в системе власти, заключается в его дуализме. С одной стороны, согласно Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельны от государственной власти в решении вопросов местного значения, с другой стороны - на практике их деятельность находится под постоянным контролем органов государственной власти. Следовательно, нормы, изложенные в федеральных, областных законах, подзаконных актах, муниципальных правовых актах, регулирующих разные сферы деятельности, должны в обязательном порядке соблюдаться органами местного самоуправления.
Так как деловые процессы в местного самоуправления сопровождаются практически во всех случаях изданием определенного вида документа (при оказании муниципальных услуг, при ответе на запросы, при получении необходимой информации), то управление документами становится одной из ключевых сфер деятельности данных органов.
В зависимости от уровня органа в системе органов местного самоуправления меняется и качество управления документами. На примере администрации Зеледеевского сельского поселения можно сделать вывод, что данный показатель в сельских органах власти остается низким. Это непосредственно связано с отсутствием у муниципальных служащих, осуществляющих деятельность по ДОУ, соответствующего образования, недостаточным пониманием ими важности обеспечения целостности, сохранности документов на протяжении всего жизненного цикла, недостатком времени в силу загруженности главного специалиста разными видами деятельности.
В ходе исследования процесса управления документами было выяснено, что в администрации отсутствует полноценно функционирующая система ДОУ. Это проявляется в отсутствии унификации, которая во многом облегчала бы процесс разработки документов: увеличивала скорость и улучшала качество подготовки документов. Кроме того, существуют недостатки в технологии и организации ДОУ, негативно отражающиеся на жизненном цикле документов, так как на том или ином этапе они могут быть утеряны, что в конечном итоге приводит к невозможности или затягиванию принятия управленческого решения, оказания муниципальной услуги и т.д.
Изложенные недостатки негативно сказываются на всей деятельности администрации Зеледеевского сельского поселения. Для решения данных проблем автором диссертации был разработан проект Инструкции по делопроизводству, регламентирующей технологии ДОУ, закрепляющей требования к оформлению документов. Кроме того, в качестве приложения к данному проекту документа был включен «Альбом форм документов», который содержит образцы документов, подлежащих использованию в процессе осуществления деятельности сотрудниками администрация Зеледеевского сельского поселения. Для организации полноценного контроля исполнения документов была предложена контрольно-сроковая картотека и построена с помощью нотации BMPN 2.0 модель данного процесса, включенная в качестве приложения в инструкцию по делопроизводству.
Автором был разработан регламент разработки и принятия муниципальных правовых актов администрации Зеледеевского сельского поселения, который в целом направлен на совершенствование правотворческой деятельности исполнительного органа Зеледеевского сельского поселения.
Предложенные автором диссертации меры по совершенствованию процесса управления документами могут служить основой для построения полноценно функционирующих систем ДОУ в других сельских администрациях.