ПРОБЛЕМЫ РЕКРУТИРОВАНИЯ ГУБЕРНАТОРСКОГО КОРПУСА КРАЕВ И ОБЛАСТЕЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В 2012 - 2019 ГТ
|
Введение 3
Глава 1 Рекрутирование политической элиты 7
1.1 Понятие политической элиты 7
1.2 Формы рекрутирование политической элиты 12
Глава 2 Рекрутирование губернаторского корпуса краев и областей Российской
Федерации 22
2.1 Трансформация механизма рекрутирования губернаторского корпуса в современной
России 22
2.2 Каналы рекрутирования губернаторского корпуса Российской Федерации в период 2012-2019 гг 33
2.3 Критерии эффективности деятельности губернаторского корпуса 38
Заключение 52
Список использованных источников и литературы 54
Приложение А 66
Приложение Б 69
Приложение В
Глава 1 Рекрутирование политической элиты 7
1.1 Понятие политической элиты 7
1.2 Формы рекрутирование политической элиты 12
Глава 2 Рекрутирование губернаторского корпуса краев и областей Российской
Федерации 22
2.1 Трансформация механизма рекрутирования губернаторского корпуса в современной
России 22
2.2 Каналы рекрутирования губернаторского корпуса Российской Федерации в период 2012-2019 гг 33
2.3 Критерии эффективности деятельности губернаторского корпуса 38
Заключение 52
Список использованных источников и литературы 54
Приложение А 66
Приложение Б 69
Приложение В
Актуальность. Возвращение выборов глав региональной исполнительной власти в 2012 году ознаменовало новый виток развития в системе формирования губернаторского корпуса Российской Федерации, существенной характеристикой которого стали массовые отставки глав регионов в преддверии наступления нового электорального цикла. Официально большинство отставок мотивируется собственным желанием глав регионов, тем не менее, ежегодно исследователи (в том числе крупные консалтинговые агентства) прогнозирует возможности ухода губернаторов с должности на основании сложившейся политической ситуации в регионах. В 2019 году Президент РФ подписал указ, в котором предоставлены критерии оценки деятельности глав субъектов РФ. Введение данных критериев может стать шагом на пути к прозрачной системе оценки деятельности губернаторского корпуса, которая в том числе сказывает на уход или сохранение должности губернатора. Однако открытым остаётся вопрос, были ли апробированы данные критерии ранее и если нет, то от каких критериев зависело сохранение губернатором собственной должности.
Исследовательская проблема заключается в ограниченности методов исследования, в связи с закрытостью политического процесса в Российской Федерации. Как отмечалось ранее, большинство отставок губернаторов происходило по собственному желанию, в то время как настоящие причины отставок скрывались от общественности.
Степень изученности темы. Рекрутирование губернаторского корпуса уже долгое время приковывает внимание научного и экспертного сообщества. Так в рамках данного направления в 2000-е годы были проведены крупные исследования под руководством О.В. Гаман-Голутвиной.
Поскольку большинство работ в данном направлении опирается на теорию элит, необходимо отметить работы таких её классиков, как Г. Моска, В. Парето, Р. Михельс,
Ч.Р. Миллс, которые, безусловно, внесли огромный вклад в изучение концепта элиты. Среди отечественных политологов и социологов следует особенно выделить Г.К. Ашина, многие годы занимавшегося теорией элит, а также О.В. Крыштановскую и О.В. Гаман- Голутвину, исследования которых посвящены развитию представлений о российской политической элите.
Немаловажную ценность работ российских авторов составляет операционализация основных категорий элитологии. В данной связи хотелось бы отметить О.В.Гаман- Голутвину, которая посвятила отдельную статью основным понятиям, таким как элита, механизм рекрутирования, каналы рекрутирования. Особое внимание также стоит привлечь к работам О.В. Крыштановской, в которых раскрываются понятия, касающиеся социальной мобильности элит: инкорпорация, ротация, экс-корпорация.
Различные видения подходов к анализу политических элит встречаются в трудах А.В. Дуки и О.В. Гаман-Голутвиной. Так Александр Владимирович выделяет институциональный, стратификационный и функциональные подходы, выделяя свойственные им исследовательские проблемы и поднимаемые вопросы. В свою очередь Оксана Викторовна приводит решенческий, позиционный, репутационный подходы, исходя из способа определения политической элиты различными методами.
Основные модели рекрутирования политических элиты раскрыты в работах Г.К. Ашина и О.В. Гаман-Голутвиной. Изучая проблему формирования политической элиты, невозможно обойти стороной вопрос выборов. В данной связи можно выделить работы Р. Даля, Р. Таагеперы и М.С. Шугарта, в работах которых институт выборов рассматривается как неотъемлемая часть демократического политического режима. Специфике функционирования института выборов в рамках различных конфигураций авторитарных режимов посвящены работы Г.В. Голосова, М.В. Григорьевой, В.Я. Гельмана, А.В. Гилева, А.В. Семенова, И.К. Шевцовой, С.А. Карандашовой, а также германских исследователей В. Меркеля и А. Круассана, Помимо этого, стоит выделить аналитические доклады экспертов «Комитета гражданских инициатив» А.В. Кынева и А.Е. Любарева, которые раскрывают ход избирательного процесса в регионах РФ от правовых и политических особенностей их организации до подведения окончательных итогов. История развития института выборов губернаторов отражена в работах таких авторов как П.В. Панов, О.В. Крыштановская, Р.Ф. Туровский, А.В. Кынев.
Объектом исследования выступает процесс рекрутирования глав краёв и областей Российской Федерации в период с 2012 по 2019 гг.
Предмет исследования - назначения и отставки глав краёв и областей Российской Федерации в период с 2012 по 2019 гг.
Цель - определить принципы социальной мобильности губернаторов краёв и областей Российской Федерации в период с 2012 по 2019 гг.
Задачи:
1. Операционализировать основные понятия темы: политическая элита, рекрутирование, каналы рекрутирования.
2. Рассмотреть теоретические модели рекрутирования элит.
3. На основании изученной литературы, описать роль института выборов в процессе социальной мобильности политической элиты в условиях демократических и недемократических режимов.
4. Проанализировать процессы рекрутирования глав краёв и областей Российской Федерации в период с 1993 по 2019 гг. и определить основные каналы рекрутирования.
5. Охарактеризовать механизм рекрутирования на должность губернаторов краёв и областей РФ в период 2012-2019 гг.
6. На основании сравнительного анализа случаев выявить критерии оценки деятельности губернаторского корпуса РФ.
Теоретико-методологические основания работы. Р.Ф. Туровский отмечает: «Исследования регионов могут быть организованы на основе двух проблемных полей: во - первых, региональных политических систем и режимов и, во-вторых, региональных элит». Именно теория элит стала методологическим основанием данной работы. На наш взгляд, сформированные в рамках данной теории представления о принципах формирования политической элиты в большей мере соответствует теме данной работы.
При объяснении специфики функционирования института выборов мы опираемся на концепции электорального авторитаризма и дефектной демократии, признанные как российскими, так и зарубежными исследователями как наиболее релевантные для Российской Федерации со второй половины 2000-х гг.
Можно выделить ряд методов, используемых при написании данной работы:
1. Логико-аналитический метод;
2. Исторический метод используется для того, чтобы отразить эволюцию механизма рекрутирования губернаторов, что лучше позволяет понять происходящие сегодня события.
3. Биографический метод является одним из традиционных методов при изучении элит. В данной работе метод применяется для выявления каналов рекрутирования глав регионов в период с 2012 по 2019 гг.
4. Статистический анализ данных применяется для того, чтобы охарактеризовать различные формы рекрутирования губернаторского корпуса. Использование метода позволило наглядно продемонстрировать различия функционирования выборов глав региональной власти в период 1993-2004 гг. и в период 2012-2019 гг.
5. Метод case-study используется для выявления принципов социальной мобильности губернаторов. Релевантность использования метода case-study для исследования изменения состава политической элиты обозначил в своей работе М.В. Жеребцов. На наш взгляд, именно качественный анализ позволяет в большей мере отразить реальные причины отставок глав регионов.
6. Анализ документов. Поскольку рекрутирование и деятельность губернаторов регулируется законом, анализ нормативно-правовой базы является необходимой мерой. Анализ документов применяется в работе при изучении эволюции механизма рекрутирования глав регионов и критериев оценки деятельности губернаторов в период с 2012 по 2019 гг.
Эмпирическая базу работы составляют данные Центральной избирательной комиссии РФ, Федеральной службы государственной статистики (в том числе представленные в ГАС «Управление»), федеральное законодательство о выборах, законы субъектов Российской Федерации, аналитические доклады и экспертные рейтинги, а также публикации СМИ.
Структура работы. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и источников, приложения. Первая глава посвящена вопросу формирования политической элиты. В свою очередь, вторая глава раскрывает систему рекрутирования глав регионов современной России. В заключении в качестве основного результата приведены принципы функционирования системы рекрутирования губернаторов краёв и областей Российской Федерации. В приложении представлены графики, отражающие динамику обновления губернаторского корпуса в период 1993 по 2019 гг.; таблица каналов рекрутирования глав регионов в период 2012-2019 гг.; кейсы отставок, не вошедшие в основной текст работы, а также таблицы сопутствующие описанию случаев отставки.
Исследовательская проблема заключается в ограниченности методов исследования, в связи с закрытостью политического процесса в Российской Федерации. Как отмечалось ранее, большинство отставок губернаторов происходило по собственному желанию, в то время как настоящие причины отставок скрывались от общественности.
Степень изученности темы. Рекрутирование губернаторского корпуса уже долгое время приковывает внимание научного и экспертного сообщества. Так в рамках данного направления в 2000-е годы были проведены крупные исследования под руководством О.В. Гаман-Голутвиной.
Поскольку большинство работ в данном направлении опирается на теорию элит, необходимо отметить работы таких её классиков, как Г. Моска, В. Парето, Р. Михельс,
Ч.Р. Миллс, которые, безусловно, внесли огромный вклад в изучение концепта элиты. Среди отечественных политологов и социологов следует особенно выделить Г.К. Ашина, многие годы занимавшегося теорией элит, а также О.В. Крыштановскую и О.В. Гаман- Голутвину, исследования которых посвящены развитию представлений о российской политической элите.
Немаловажную ценность работ российских авторов составляет операционализация основных категорий элитологии. В данной связи хотелось бы отметить О.В.Гаман- Голутвину, которая посвятила отдельную статью основным понятиям, таким как элита, механизм рекрутирования, каналы рекрутирования. Особое внимание также стоит привлечь к работам О.В. Крыштановской, в которых раскрываются понятия, касающиеся социальной мобильности элит: инкорпорация, ротация, экс-корпорация.
Различные видения подходов к анализу политических элит встречаются в трудах А.В. Дуки и О.В. Гаман-Голутвиной. Так Александр Владимирович выделяет институциональный, стратификационный и функциональные подходы, выделяя свойственные им исследовательские проблемы и поднимаемые вопросы. В свою очередь Оксана Викторовна приводит решенческий, позиционный, репутационный подходы, исходя из способа определения политической элиты различными методами.
Основные модели рекрутирования политических элиты раскрыты в работах Г.К. Ашина и О.В. Гаман-Голутвиной. Изучая проблему формирования политической элиты, невозможно обойти стороной вопрос выборов. В данной связи можно выделить работы Р. Даля, Р. Таагеперы и М.С. Шугарта, в работах которых институт выборов рассматривается как неотъемлемая часть демократического политического режима. Специфике функционирования института выборов в рамках различных конфигураций авторитарных режимов посвящены работы Г.В. Голосова, М.В. Григорьевой, В.Я. Гельмана, А.В. Гилева, А.В. Семенова, И.К. Шевцовой, С.А. Карандашовой, а также германских исследователей В. Меркеля и А. Круассана, Помимо этого, стоит выделить аналитические доклады экспертов «Комитета гражданских инициатив» А.В. Кынева и А.Е. Любарева, которые раскрывают ход избирательного процесса в регионах РФ от правовых и политических особенностей их организации до подведения окончательных итогов. История развития института выборов губернаторов отражена в работах таких авторов как П.В. Панов, О.В. Крыштановская, Р.Ф. Туровский, А.В. Кынев.
Объектом исследования выступает процесс рекрутирования глав краёв и областей Российской Федерации в период с 2012 по 2019 гг.
Предмет исследования - назначения и отставки глав краёв и областей Российской Федерации в период с 2012 по 2019 гг.
Цель - определить принципы социальной мобильности губернаторов краёв и областей Российской Федерации в период с 2012 по 2019 гг.
Задачи:
1. Операционализировать основные понятия темы: политическая элита, рекрутирование, каналы рекрутирования.
2. Рассмотреть теоретические модели рекрутирования элит.
3. На основании изученной литературы, описать роль института выборов в процессе социальной мобильности политической элиты в условиях демократических и недемократических режимов.
4. Проанализировать процессы рекрутирования глав краёв и областей Российской Федерации в период с 1993 по 2019 гг. и определить основные каналы рекрутирования.
5. Охарактеризовать механизм рекрутирования на должность губернаторов краёв и областей РФ в период 2012-2019 гг.
6. На основании сравнительного анализа случаев выявить критерии оценки деятельности губернаторского корпуса РФ.
Теоретико-методологические основания работы. Р.Ф. Туровский отмечает: «Исследования регионов могут быть организованы на основе двух проблемных полей: во - первых, региональных политических систем и режимов и, во-вторых, региональных элит». Именно теория элит стала методологическим основанием данной работы. На наш взгляд, сформированные в рамках данной теории представления о принципах формирования политической элиты в большей мере соответствует теме данной работы.
При объяснении специфики функционирования института выборов мы опираемся на концепции электорального авторитаризма и дефектной демократии, признанные как российскими, так и зарубежными исследователями как наиболее релевантные для Российской Федерации со второй половины 2000-х гг.
Можно выделить ряд методов, используемых при написании данной работы:
1. Логико-аналитический метод;
2. Исторический метод используется для того, чтобы отразить эволюцию механизма рекрутирования губернаторов, что лучше позволяет понять происходящие сегодня события.
3. Биографический метод является одним из традиционных методов при изучении элит. В данной работе метод применяется для выявления каналов рекрутирования глав регионов в период с 2012 по 2019 гг.
4. Статистический анализ данных применяется для того, чтобы охарактеризовать различные формы рекрутирования губернаторского корпуса. Использование метода позволило наглядно продемонстрировать различия функционирования выборов глав региональной власти в период 1993-2004 гг. и в период 2012-2019 гг.
5. Метод case-study используется для выявления принципов социальной мобильности губернаторов. Релевантность использования метода case-study для исследования изменения состава политической элиты обозначил в своей работе М.В. Жеребцов. На наш взгляд, именно качественный анализ позволяет в большей мере отразить реальные причины отставок глав регионов.
6. Анализ документов. Поскольку рекрутирование и деятельность губернаторов регулируется законом, анализ нормативно-правовой базы является необходимой мерой. Анализ документов применяется в работе при изучении эволюции механизма рекрутирования глав регионов и критериев оценки деятельности губернаторов в период с 2012 по 2019 гг.
Эмпирическая базу работы составляют данные Центральной избирательной комиссии РФ, Федеральной службы государственной статистики (в том числе представленные в ГАС «Управление»), федеральное законодательство о выборах, законы субъектов Российской Федерации, аналитические доклады и экспертные рейтинги, а также публикации СМИ.
Структура работы. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и источников, приложения. Первая глава посвящена вопросу формирования политической элиты. В свою очередь, вторая глава раскрывает систему рекрутирования глав регионов современной России. В заключении в качестве основного результата приведены принципы функционирования системы рекрутирования губернаторов краёв и областей Российской Федерации. В приложении представлены графики, отражающие динамику обновления губернаторского корпуса в период 1993 по 2019 гг.; таблица каналов рекрутирования глав регионов в период 2012-2019 гг.; кейсы отставок, не вошедшие в основной текст работы, а также таблицы сопутствующие описанию случаев отставки.
Подводя итоги работы, изначально хотелось бы отметить достижение поставленной задачи по операционализации основных понятий, касающихся темы выпускной квалификационной работы. В ходе изучения теоритического материала были выделены различные типы систем рекрутирования и их конфигурации, а также подробно описаны принципы функционирования института выборов при электоральном авторитаризме.
В ходе рассмотрения функционирования механизма рекрутирования губернаторского корпуса с 1991 по 2019 год была выявлена центростремительная тенденция, заключающиеся в усиленном контроле федерального центра за инкорпорацией губернаторов. При сочетании двух способов формирования губернаторского корпуса выборы и назначение, прослеживается доминирование последнего, из чего можно сделать вывод, что основным механизмом рекрутирования глав регионов в период 2012 -2019 гг. остаётся назначение президентом. Таким образом, первая проблема системы рекрутирования губернаторского корпуса заключается в сочетании двух противоположных принципов формирования политической элиты. Данная система противоречит демократическим основам, закреплённым в Конституции Российской Федерации.
Изучение биографий глав регионов позволило выделить десять каналов рекрутирования губернаторского корпуса: силовые ведомства (ФСБ, ФСО, МЧС); политические партии; структуры администрации президента; федеральные исполнительные органы власти (министерства, агентства); законодательные собрания регионов; федеральное собрание РФ; государственные корпорации; частный бизнес; городские администрации (институт мэра города); областные администрации. Помимо этого, сформировался крупный центр подготовки кадрового резерва на базе Российской академии народного хозяйства и государственной службы (РАНХиГС), контролируемый Администрацией Президента. Стоит отметить, что в последние годы усилилась тенденция назначения представителей федеральной исполнительной власти. Несмотря на то, что большинство назначений приходится на представителей муниципальной и региональных властей, зачастую, они являются «варягами». В результате проведённого анализа каналов рекрутирования можно утверждать, что основополагающими принципами формирования губернаторского корпуса является политическая лояльность президенту, проявить которую позволяют структуры Администрации Президента, партия «Единая Россия» и федеральные органы власти. Несмотря на положительные тенденции, система рекрутирования губернаторского корпуса остаётся слабо институционализирована, что подтверждают назначения на пост губернатора представителей силовых структур. Можно отметить, что сложившаяся система рекрутирования также позволяет крупному бизнесу оказывать существенное влияние на формирование губернаторского корпуса.
В период с 2012 по 2019 гг. официальные критерии оценки эффективности деятельности губернаторов менялись несколько раз. Однако, несмотря на это неэффективные политики продолжали сохранять свои позиции в региональной политической элите, что в конечном итоге привело к поражению в 2018 год кандидатов от Единой России во Владимирской области, Хабаровском крае, Республике Хакасии. В связи с чем, встал вопрос о принципах, лежащих в основании социальной мобильности губернаторского корпуса. Изучив отставки губернаторов, можно говорить о том, что в период с 2012 по 2019 гг. социальная мобильность глав регионов не зависит от объективных критериев оценки эффективности их деятельности. На основании проведённого анализа было выделено три варианта социальной мобильности губернаторов и принципы, на основании которых и определяется персональная траектория карьеры политика. Наиболее значительным фактором являются «корпоративные» связи губернатора. Поддержка со стороны федерального центра может закрыть глаза на некоторые недочёты в деятельности главы региона, способствует ротации и рекрутированию на более высокие позиции. В тоже время внутриэлитные конфликты способны привести к уходу главы региона в экс-элитную зону, а в менее благоприятных условиях способны спровоцировать уголовное дело против губернатора. Таким образом, показатели эффективности деятельности губернаторов применимы только к тем главам регионов, которые не заручились серьёзной поддержкой со стороны федерального центра (в частности со стороны Администрации Президента РФ).
Итак, можно говорить о том, что цель выпускной квалификационной работы была достигнута, а поставленные задачи выполнены. Были рассмотрены и описаны различные системы рекрутирования политической элиты, выделены отличительные черты функционирования института выборов в недемократических политических режимах, были определены различия функционирования механизма рекрутирования губернаторов в разные периоды истории современной России, выделены каналы рекрутирования губернаторского корпуса, а также определены критерии и принципы оценки эффективности деятельности губернаторов.
В ходе рассмотрения функционирования механизма рекрутирования губернаторского корпуса с 1991 по 2019 год была выявлена центростремительная тенденция, заключающиеся в усиленном контроле федерального центра за инкорпорацией губернаторов. При сочетании двух способов формирования губернаторского корпуса выборы и назначение, прослеживается доминирование последнего, из чего можно сделать вывод, что основным механизмом рекрутирования глав регионов в период 2012 -2019 гг. остаётся назначение президентом. Таким образом, первая проблема системы рекрутирования губернаторского корпуса заключается в сочетании двух противоположных принципов формирования политической элиты. Данная система противоречит демократическим основам, закреплённым в Конституции Российской Федерации.
Изучение биографий глав регионов позволило выделить десять каналов рекрутирования губернаторского корпуса: силовые ведомства (ФСБ, ФСО, МЧС); политические партии; структуры администрации президента; федеральные исполнительные органы власти (министерства, агентства); законодательные собрания регионов; федеральное собрание РФ; государственные корпорации; частный бизнес; городские администрации (институт мэра города); областные администрации. Помимо этого, сформировался крупный центр подготовки кадрового резерва на базе Российской академии народного хозяйства и государственной службы (РАНХиГС), контролируемый Администрацией Президента. Стоит отметить, что в последние годы усилилась тенденция назначения представителей федеральной исполнительной власти. Несмотря на то, что большинство назначений приходится на представителей муниципальной и региональных властей, зачастую, они являются «варягами». В результате проведённого анализа каналов рекрутирования можно утверждать, что основополагающими принципами формирования губернаторского корпуса является политическая лояльность президенту, проявить которую позволяют структуры Администрации Президента, партия «Единая Россия» и федеральные органы власти. Несмотря на положительные тенденции, система рекрутирования губернаторского корпуса остаётся слабо институционализирована, что подтверждают назначения на пост губернатора представителей силовых структур. Можно отметить, что сложившаяся система рекрутирования также позволяет крупному бизнесу оказывать существенное влияние на формирование губернаторского корпуса.
В период с 2012 по 2019 гг. официальные критерии оценки эффективности деятельности губернаторов менялись несколько раз. Однако, несмотря на это неэффективные политики продолжали сохранять свои позиции в региональной политической элите, что в конечном итоге привело к поражению в 2018 год кандидатов от Единой России во Владимирской области, Хабаровском крае, Республике Хакасии. В связи с чем, встал вопрос о принципах, лежащих в основании социальной мобильности губернаторского корпуса. Изучив отставки губернаторов, можно говорить о том, что в период с 2012 по 2019 гг. социальная мобильность глав регионов не зависит от объективных критериев оценки эффективности их деятельности. На основании проведённого анализа было выделено три варианта социальной мобильности губернаторов и принципы, на основании которых и определяется персональная траектория карьеры политика. Наиболее значительным фактором являются «корпоративные» связи губернатора. Поддержка со стороны федерального центра может закрыть глаза на некоторые недочёты в деятельности главы региона, способствует ротации и рекрутированию на более высокие позиции. В тоже время внутриэлитные конфликты способны привести к уходу главы региона в экс-элитную зону, а в менее благоприятных условиях способны спровоцировать уголовное дело против губернатора. Таким образом, показатели эффективности деятельности губернаторов применимы только к тем главам регионов, которые не заручились серьёзной поддержкой со стороны федерального центра (в частности со стороны Администрации Президента РФ).
Итак, можно говорить о том, что цель выпускной квалификационной работы была достигнута, а поставленные задачи выполнены. Были рассмотрены и описаны различные системы рекрутирования политической элиты, выделены отличительные черты функционирования института выборов в недемократических политических режимах, были определены различия функционирования механизма рекрутирования губернаторов в разные периоды истории современной России, выделены каналы рекрутирования губернаторского корпуса, а также определены критерии и принципы оценки эффективности деятельности губернаторов.