ГАРАНТИИ КОНВЕНЦИИ О ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ОСНОВНЫХ СВОБОД В СФЕРЕ ВЫСЫЛКИ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И ИХ ИМПЛЕМЕНТАЦИЯ В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ ЕС И ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
|
ВВЕДЕНИЕ 6
ГЛАВА I. ГАРАНТИИ КОНВЕНЦИИ О ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ОСНОВНЫХ СВОБОД В СФЕРЕ ВЫСЫЛКИ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН 19
1. Понятие высылки в практике ЕСПЧ 19
2. Специальные гарантии Конвенции, применимые исключительно в сфере высылки 23
2.1. Гарантии права на свободу и личную неприкосновенность в сфере высылки в рамках пункта 5-1-f 23
2.2. Запрещение коллективной высылки иностранцев 29
2.3. Процедурные гарантии в случае высылки иностранцев в рамках статьи 1 Протокола № 7 34
3. Общие гарантии Конвенции, применимые непосредственно к высылке 38
3.1. Распространение общих гарантий Конвенции на случаи высылки 38
3.2. Гарантии права на жизнь в случае высылки 39
3.3. Гарантии права не подвергаться пыткам и иным формам запрещенного обращения в случае высылки 41
3.3.1. Характер и виды запрещенного обращения в случае высылки 41
3.3.2. Общие принципы оценки риска запрещенного обращения в случае высылки 44
3.3.3. Факторы, влияющие на оценку риска запрещенного обращения в случае высылки 46
3.3.4. Распределение бремени доказывания риска запрещенного обращения в случае
высылки при рассмотрении дел в ЕСПЧ 51
4. Иные гарантии Конвенции, применимые непосредственно к высылке 57
4.1. Иные гарантии защиты абсолютных прав в случае высылки 57
4.2. Гарантии защиты относительных прав в случае высылки 59
4.2.1. Гарантии права на свободу и личную неприкосновенность в случае высылки 59
4.2.2. Гарантии права на справедливое судебное разбирательство в случае высылки 60
4.2.3. Гарантии права на уважение частной и семейной жизни в случае высылки ...61
4.2.4. Гарантии защиты иных относительных прав в случае высылки 66
4.3. Гарантии права на эффективное средство правовой защиты в случае высылки 68
4.4. Иные сопутствующие гарантии в случае высылки 72
5. Общие гарантии Конвенции, применимые к ситуациям, сопутствующим высылке 73
5.1. Общие гарантии статей 2 и 3 Конвенции, применимые к ситуациям, сопутствующим высылке 73
5.2. Общие гарантии статьи 5 Конвенции, применимые к ситуациям, сопутствующим высылке 74
5.3. Иные общие гарантии Конвенции, применимые к ситуациям, сопутствующим высылке 75
6. Выводы 76
ГЛАВА II. ИМПЛЕМЕНТАЦИЯ ГАРАНТИЙ КОНВЕНЦИИ О ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ОСНОВНЫХ СВОБОД В СФЕРЕ ВЫСЫЛКИ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ ЕС 79
1. Место норм Конвенции в правовой системе ЕС 79
1.1. Общие замечания 79
1.2. Эволюция статуса норм Конвенции в правовой системе ЕС 79
1.3. Место норм Конвенции в правовой системе ЕС на современном этапе 82
2. Практическая реализация гарантий Конвенции в сфере высылки иностранных граждан в правовой системе ЕС 83
2.1. Особенности регулирования в ЕС отношений, связанных с высылкой иностранных граждан, в свете соблюдения государствами обязательств по Конвенции 83
2.2. Имплементация в правовой системе ЕС гарантий статей 2 и 3 Конвенции в сфере
высылки иностранных граждан 85
2.2.1. Имплементация гарантий статей 2 и 3 Конвенции в случае высылки иностранных граждан за пределы ЕС 85
2.2.2. Имплементация гарантий статей 2 и 3 Конвенции в случае высылки иностранных граждан в пределах ЕС 89
2.2.3. Имплементация гарантий статей 2 и 3 Конвенции в ситуациях, сопутствующих высылке иностранных граждан 95
2.3. Имплементация в правовой системе ЕС гарантий статьи Конвенции в сфере
высылки иностранных граждан 97
2.4. Имплементация в правовой системе ЕС гарантий статьи Конвенции в сфере
высылки иностранных граждан 101
2.5. Имплементация в правовой системе ЕС гарантий статьи Конвенции в сфере
высылки иностранных граждан 105
2.6. Имплементация в правовой системе ЕС иных гарантий Конвенции в сфере высылки
иностранных граждан 110
3. Выводы 112
ГЛАВА III. ИМПЛЕМЕНТАЦИЯ ГАРАНТИЙ КОНВЕНЦИИ О ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ОСНОВНЫХ СВОБОД В СФЕРЕ ВЫСЫЛКИ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 115
1. Виды процедур высылки иностранных граждан за пределы Российской Федерации и средств правовой защиты 115
2. Имплементация гарантий Конвенции в рамках процедур выдачи/передачи из Российской Федерации 117
2.1. Имплементация гарантий статьи 3 Конвенции в рамках процедуры выдачи 117
2.1.1. Эволюция имплементации гарантий статьи 3 Конвенции в рамках процедуры выдачи 117
2.2.2. Имплементация гарантий статьи 3 Конвенции в рамках процедуры выдачи на современном этапе 125
2.2. Имплементация гарантий статьи 5 Конвенции в рамках процедуры выдачи 131
2.3. Имплементация иных гарантий Конвенции в рамках процедуры выдачи 135
2.4. Имплементация гарантий Конвенции в рамках процедуры передачи 137
2.5. Выводы и предложения по совершенствованию законодательства и
правоприменительной практики в отношении процедур выдачи/передачи 138
2.5.1. Выводы 138
2.5.2. Предложения законодательного характера 139
2.5.3. Предложения организационного характера 141
3. Имплементация гарантий Конвенции в рамках процедуры
административного выдворения за пределы Российской Федерации 142
3.1. Имплементация гарантий статей 2 и 3 Конвенции в рамках процедуры административного выдворения 142
3.1.1. Общие вопросы имплементации гарантий статей 2 и 3 Конвенции в рамках
процедуры административного выдворения 142
3.1.2. Практика подмены процедуры выдачи процедурой административного
выдворения 144
3.1.3. Имплементация гарантий статьи 3 Конвенции в отношении условий лишения
свободы выдворяемых лиц 146
3.2. Имплементация гарантий статьи 5 Конвенции в рамках процедуры
административного выдворения 147
3.3. Имплементация гарантий статьи 8 Конвенции в рамках процедуры
административного выдворения 149
3.4. Имплементация иных гарантий Конвенции в рамках процедуры административного выдворения 151
3.5. Выводы и предложения по совершенствованию законодательства и
правоприменительной практики в отношении процедуры административного выдворения 153
3.5.1. Выводы 153
3.5.2. Предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики 154
4. Имплементация гарантий Конвенции в рамках депортации, реадмиссии и смежных процедур 155
4.1. Понятие депортации, реадмиссии и смежных процедур и основания для их применения 155
4.2. Имплементация гарантий статей 2 и 3 Конвенции, а также статьи 13 Конвенции в
совокупности со статьями 2 и 3 в рамках процедуры депортации 161
4.2.1. Имплементация гарантий статей 2 и 3 Конвенции в рамках процедуры
депортации 161
4.2.2. Имплементация гарантий статьи 13 Конвенции в совокупности со статьями 2
и 3 в рамках процедуры депортации 163
4.3. Имплементация гарантий статьи 8 Конвенции в рамках депортации и иных
смежных процедур 165
4.4. Имплементация иных гарантий Конвенции в рамках депортации и смежных
процедур 171
4.5. Выводы и предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в рамках депортации, реадмиссии и смежных процедур 172
4.5.1. Выводы 172
4.5.2. Предложения по совершенствованию законодательства и
правоприменительной практики в рамках депортации, реадмиссии и смежных процедур 173
5. Процедуры предоставления убежища как средства защиты от высылки из Российской Федерации 175
5.1. Виды процедур предоставления убежища в Российской Федерации 175
5.2. Процедуры предоставления статуса беженца и временного убежища как спорные
средства правовой защиты 177
5.3. Проблема автоматического приостанавливающего эффекта процедур
предоставления статуса беженца и временного убежища 182
5.4. Выводы и предложения по совершенствованию законодательства и
правоприменительной практики в сфере предоставления статуса беженца и временного убежища 189
5.4.1. Выводы 189
5.4.2. Предложения по совершенствованию законодательства и
правоприменительной практики 190
6. Проблема неправовых высылок иностранных граждан из Российской
Федерации 192
6.1. Обзор инцидентов, связанных с исчезновениями и неправовыми высылками
иностранных граждан из Российской Федерации 192
6.2. Имплементация властями Российской Федерации позитивных обязательств по Конвенции в связи с исчезновениями и неправовыми высылками иностранных граждан 194
6.3. Выводы и предложения в отношении ситуации с исчезновениями и неправовыми
высылками иностранных граждан из Российской Федерации 197
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 199
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 215
ГЛАВА I. ГАРАНТИИ КОНВЕНЦИИ О ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ОСНОВНЫХ СВОБОД В СФЕРЕ ВЫСЫЛКИ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН 19
1. Понятие высылки в практике ЕСПЧ 19
2. Специальные гарантии Конвенции, применимые исключительно в сфере высылки 23
2.1. Гарантии права на свободу и личную неприкосновенность в сфере высылки в рамках пункта 5-1-f 23
2.2. Запрещение коллективной высылки иностранцев 29
2.3. Процедурные гарантии в случае высылки иностранцев в рамках статьи 1 Протокола № 7 34
3. Общие гарантии Конвенции, применимые непосредственно к высылке 38
3.1. Распространение общих гарантий Конвенции на случаи высылки 38
3.2. Гарантии права на жизнь в случае высылки 39
3.3. Гарантии права не подвергаться пыткам и иным формам запрещенного обращения в случае высылки 41
3.3.1. Характер и виды запрещенного обращения в случае высылки 41
3.3.2. Общие принципы оценки риска запрещенного обращения в случае высылки 44
3.3.3. Факторы, влияющие на оценку риска запрещенного обращения в случае высылки 46
3.3.4. Распределение бремени доказывания риска запрещенного обращения в случае
высылки при рассмотрении дел в ЕСПЧ 51
4. Иные гарантии Конвенции, применимые непосредственно к высылке 57
4.1. Иные гарантии защиты абсолютных прав в случае высылки 57
4.2. Гарантии защиты относительных прав в случае высылки 59
4.2.1. Гарантии права на свободу и личную неприкосновенность в случае высылки 59
4.2.2. Гарантии права на справедливое судебное разбирательство в случае высылки 60
4.2.3. Гарантии права на уважение частной и семейной жизни в случае высылки ...61
4.2.4. Гарантии защиты иных относительных прав в случае высылки 66
4.3. Гарантии права на эффективное средство правовой защиты в случае высылки 68
4.4. Иные сопутствующие гарантии в случае высылки 72
5. Общие гарантии Конвенции, применимые к ситуациям, сопутствующим высылке 73
5.1. Общие гарантии статей 2 и 3 Конвенции, применимые к ситуациям, сопутствующим высылке 73
5.2. Общие гарантии статьи 5 Конвенции, применимые к ситуациям, сопутствующим высылке 74
5.3. Иные общие гарантии Конвенции, применимые к ситуациям, сопутствующим высылке 75
6. Выводы 76
ГЛАВА II. ИМПЛЕМЕНТАЦИЯ ГАРАНТИЙ КОНВЕНЦИИ О ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ОСНОВНЫХ СВОБОД В СФЕРЕ ВЫСЫЛКИ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ ЕС 79
1. Место норм Конвенции в правовой системе ЕС 79
1.1. Общие замечания 79
1.2. Эволюция статуса норм Конвенции в правовой системе ЕС 79
1.3. Место норм Конвенции в правовой системе ЕС на современном этапе 82
2. Практическая реализация гарантий Конвенции в сфере высылки иностранных граждан в правовой системе ЕС 83
2.1. Особенности регулирования в ЕС отношений, связанных с высылкой иностранных граждан, в свете соблюдения государствами обязательств по Конвенции 83
2.2. Имплементация в правовой системе ЕС гарантий статей 2 и 3 Конвенции в сфере
высылки иностранных граждан 85
2.2.1. Имплементация гарантий статей 2 и 3 Конвенции в случае высылки иностранных граждан за пределы ЕС 85
2.2.2. Имплементация гарантий статей 2 и 3 Конвенции в случае высылки иностранных граждан в пределах ЕС 89
2.2.3. Имплементация гарантий статей 2 и 3 Конвенции в ситуациях, сопутствующих высылке иностранных граждан 95
2.3. Имплементация в правовой системе ЕС гарантий статьи Конвенции в сфере
высылки иностранных граждан 97
2.4. Имплементация в правовой системе ЕС гарантий статьи Конвенции в сфере
высылки иностранных граждан 101
2.5. Имплементация в правовой системе ЕС гарантий статьи Конвенции в сфере
высылки иностранных граждан 105
2.6. Имплементация в правовой системе ЕС иных гарантий Конвенции в сфере высылки
иностранных граждан 110
3. Выводы 112
ГЛАВА III. ИМПЛЕМЕНТАЦИЯ ГАРАНТИЙ КОНВЕНЦИИ О ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ОСНОВНЫХ СВОБОД В СФЕРЕ ВЫСЫЛКИ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 115
1. Виды процедур высылки иностранных граждан за пределы Российской Федерации и средств правовой защиты 115
2. Имплементация гарантий Конвенции в рамках процедур выдачи/передачи из Российской Федерации 117
2.1. Имплементация гарантий статьи 3 Конвенции в рамках процедуры выдачи 117
2.1.1. Эволюция имплементации гарантий статьи 3 Конвенции в рамках процедуры выдачи 117
2.2.2. Имплементация гарантий статьи 3 Конвенции в рамках процедуры выдачи на современном этапе 125
2.2. Имплементация гарантий статьи 5 Конвенции в рамках процедуры выдачи 131
2.3. Имплементация иных гарантий Конвенции в рамках процедуры выдачи 135
2.4. Имплементация гарантий Конвенции в рамках процедуры передачи 137
2.5. Выводы и предложения по совершенствованию законодательства и
правоприменительной практики в отношении процедур выдачи/передачи 138
2.5.1. Выводы 138
2.5.2. Предложения законодательного характера 139
2.5.3. Предложения организационного характера 141
3. Имплементация гарантий Конвенции в рамках процедуры
административного выдворения за пределы Российской Федерации 142
3.1. Имплементация гарантий статей 2 и 3 Конвенции в рамках процедуры административного выдворения 142
3.1.1. Общие вопросы имплементации гарантий статей 2 и 3 Конвенции в рамках
процедуры административного выдворения 142
3.1.2. Практика подмены процедуры выдачи процедурой административного
выдворения 144
3.1.3. Имплементация гарантий статьи 3 Конвенции в отношении условий лишения
свободы выдворяемых лиц 146
3.2. Имплементация гарантий статьи 5 Конвенции в рамках процедуры
административного выдворения 147
3.3. Имплементация гарантий статьи 8 Конвенции в рамках процедуры
административного выдворения 149
3.4. Имплементация иных гарантий Конвенции в рамках процедуры административного выдворения 151
3.5. Выводы и предложения по совершенствованию законодательства и
правоприменительной практики в отношении процедуры административного выдворения 153
3.5.1. Выводы 153
3.5.2. Предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики 154
4. Имплементация гарантий Конвенции в рамках депортации, реадмиссии и смежных процедур 155
4.1. Понятие депортации, реадмиссии и смежных процедур и основания для их применения 155
4.2. Имплементация гарантий статей 2 и 3 Конвенции, а также статьи 13 Конвенции в
совокупности со статьями 2 и 3 в рамках процедуры депортации 161
4.2.1. Имплементация гарантий статей 2 и 3 Конвенции в рамках процедуры
депортации 161
4.2.2. Имплементация гарантий статьи 13 Конвенции в совокупности со статьями 2
и 3 в рамках процедуры депортации 163
4.3. Имплементация гарантий статьи 8 Конвенции в рамках депортации и иных
смежных процедур 165
4.4. Имплементация иных гарантий Конвенции в рамках депортации и смежных
процедур 171
4.5. Выводы и предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в рамках депортации, реадмиссии и смежных процедур 172
4.5.1. Выводы 172
4.5.2. Предложения по совершенствованию законодательства и
правоприменительной практики в рамках депортации, реадмиссии и смежных процедур 173
5. Процедуры предоставления убежища как средства защиты от высылки из Российской Федерации 175
5.1. Виды процедур предоставления убежища в Российской Федерации 175
5.2. Процедуры предоставления статуса беженца и временного убежища как спорные
средства правовой защиты 177
5.3. Проблема автоматического приостанавливающего эффекта процедур
предоставления статуса беженца и временного убежища 182
5.4. Выводы и предложения по совершенствованию законодательства и
правоприменительной практики в сфере предоставления статуса беженца и временного убежища 189
5.4.1. Выводы 189
5.4.2. Предложения по совершенствованию законодательства и
правоприменительной практики 190
6. Проблема неправовых высылок иностранных граждан из Российской
Федерации 192
6.1. Обзор инцидентов, связанных с исчезновениями и неправовыми высылками
иностранных граждан из Российской Федерации 192
6.2. Имплементация властями Российской Федерации позитивных обязательств по Конвенции в связи с исчезновениями и неправовыми высылками иностранных граждан 194
6.3. Выводы и предложения в отношении ситуации с исчезновениями и неправовыми
высылками иностранных граждан из Российской Федерации 197
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 199
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 215
Актуальность исследования заключается в том, что за период участия Российской Федерации в Конвенции о защите прав человека и основных свобод Европейский Суд по правам человека вынес значительное число постановлений о нарушениях властями нашей страны соответствующих гарантий Конвенции в области высылки иностранных граждан. Многие из них выявили наличие системных проблем в законодательстве и правоприменительной практике. С 2017 г. существенная часть подобных жалоб иностранных граждан стала рассматриваться Европейским Судом в составе Комитета из трех судей, что говорит об их однотипности. Несмотря на прекращение членства Российской Федерации в Совете Европы, ЕСПЧ продолжит рассмотрение жалоб в отношении России на нарушения, произошедшие до 16 сентября 2022 г., что может занять длительное время и продолжать оказывать влияние на российскую правовую систему.
Кроме того, в Российской Федерации в настоящее время активно обсуждаются подготовленные МВД России законопроекты по масштабному реформированию правового положения иностранных граждан и процедур предоставления убежища. В ходе доработки законодательных предложений могли бы быть использованы подходы Европейского Суда к толкованию Конвенции, отражающие современные международные стандарты защиты прав человека в делах о высылке иностранных граждан. При этом необходимо учитывать позицию Конституционного Суда Российской Федерации, который неоднократно отмечал, что права и свободы человека и гражданина, закрепленные Конституцией Российской Федерации, - это, по существу, те же права и свободы, которые признаны Конвенцией.
Вместе с тем, с момента вынесения Европейским Судом по правам человека «классического» постановления по делу «Soering v. the United Kindgom», перевернувшего прежние представления об объеме гарантий Конвенции о защите прав человека и основных свобод в сфере высылки иностранных граждан, прошло уже более 30 лет. За это время прецедентная практика ЕСПЧ в данной области динамично развивалась. Многие важные правовые позиции были сформулированы Европейским Судом в постановлениях, принятых в последние годы, которые еще не становились предметом научного исследования в русскоязычной литературе.
Кроме того, в настоящее время в мире, и в особенности в Европейском союзе, обострился миграционный кризис, что приводит к дискуссиям о коренном изменении подходов к правовому регулированию рассматриваемой сферы. Так, в рамках ЕС проводится активная работа над очередной реформой Пространства свободы, безопасности и правосудия, включая Общеевропейскую систему предоставления убежища. В марте 2022 г. впервые в истории в ЕС были применены положения Директивы о временной защите в связи с массовым притоком лиц, ищущих убежище, с территории Украины. При этом Европейский союз обязан присоединиться к Конвенции о защите прав человека и основных свобод в качестве коллективного члена.
Все это свидетельствует о том, что назрела необходимость комплексного исследования заявленной темы.
Степень ее научной разработанности в настоящее время является незначительной. В отечественной литературе на сегодняшний день отсутствует системное исследование, посвященное рассматриваемым в работе аспектам.
При этом общие вопросы толкования и применения Конвенции (в том числе и некоторых гарантий в сфере высылки иностранных граждан) затронуты, например, в трудах Л.М. Энтина, М.Л. Энтина, В.А. Туманова, Е.А. Торкуновой, В.В. Войникова, Р.А. Касьянова, Д.В. Иванова, С.Ю. Кашкина, А.О. Четверикова, А.И. Ковлера, Д.И. Дедова, А.Х. Абашидзе, А.М. Николаева, Е.С. Алисиевич,
A. С. Исполинова, А.Ю. Степановой, Д.В. Гурина, Ю.Ю. Берестенева,
B. В. Лазарева, Т.Я. Хабриевой, А.Я. Капустина, В.Е. Чиркина. Кроме того, коллективом авторов переведено на русский язык четвертое издание фундаментальной книги «Право Европейской Конвенции по правам человека» Д. Харриса, М. О’Бойла, Э. Бейтса и К. Бакли.
Ряд аспектов реализации гарантий Конвенции в сфере высылки иностранных граждан в правовой системе Европейского союза по состоянию на 2014 г. был достаточно подробно исследован в переведенном на русский язык Справочнике по европейскому законодательству об убежище, границах и иммиграции, изданному совместно Европейским Судом по правам человека и Агентством Европейского союза по основным правам. Некоторые отдельные моменты были также затронуты в недавно подготовленной на кафедре европейского права МГИМО МИД России под научным руководством Е.А. Торкуновой кандидатской диссертации Д.М. Алиева.
Что касается имплементации конвенционных стандартов в рамках процедур высылки из Российской Федерации, этот вопрос в литературе в целом мало изучен. Отдельные моменты указанной проблематики рассматривались тем или иным образом в работах практикующих адвокатов и правозащитников, в частности, Д.В. Трениной (в том числе, совместно с автором настоящего исследования), Е.З. Рябининой, Н.В. Ермолаевой, Э.Г. Давидян, А.Э. Ставицкой, К.Н. Коротеева, О.П. Цейтлиной, С.А. Голубка, С.А. Ганнушкиной, Е.Ю. Буртиной.
Среди зарубежных исследователей прецедентной практики ЕСПЧ в целом необходимо отметить прежде всего Д. Харриса, М. О’Бойла, Э. Бейтса, К. Бакли, Ф. Лича, Б. Рейни, К. Овей, Э. Уикс, У. Шабаса. Общим вопросам гарантий Конвенции в сфере высылки иностранных граждан посвящена книга Я. Ктистакиса «Защита прав мигрантов в соответствии с нормами Европейской Конвенции о правах человека и Европейской социальной хартии», а также руководство по прецедентной практике ЕСПЧ в области иммиграции. Отдельные аспекты конвенционных стандартов в делах о высылке затронуты и в ряде других пособий и иных материалов, размещенных на сайтах ЕСПЧ и Совета Европы, наиболее актуальные редакции которых доступны в основном лишь на английском языке.
Итак, объектом настоящего исследования являются материальные и процессуальные гарантии прав иностранных граждан, подлежащих высылке, предусмотренные Конвенцией о защите прав человека и основных свобод в их современном толковании Европейским Судом по правам человека, и общественные отношения, связанные с их реализацией в праве ЕС, а также в российском законодательстве и правоприменительной практике. Следует оговориться, что под иностранными гражданами для удобства использования терминологии в работе понимаются и лица без гражданства, за исключением тех случаев, когда различие в их правовом статусе имеет отдельное значение, что специально оговаривается в соответствующих частях работы. Кроме того, в отношении правовой системы ЕС в понятие иностранных граждан в контексте настоящего исследования входят граждане государств, не входящих в Европейский союз и не применяющих на своей территории рассматриваемые нормы права ЕС.
Предмет исследования составляют нормы Конвенции о защите прав человека и основных свобод, прецедентная практика ЕСПЧ, акты первичного и вторичного права ЕС, практика Суда ЕС, российское законодательство и иные нормативные правовые акты, регулирующее высылку иностранных граждан, а также практика российских правоприменительных органов в указанной сфере.
Целью исследования является систематизация гарантий Конвенции в сфере высылки иностранных граждан в их современном толковании ЕСПЧ, а также оценка их имплементации в правовых системах ЕС и Российской Федерации и формулирование предложений по решению проблем в этой области в случае их выявления.
Для достижения цели исследования поставлены и подлежат решению следующие задачи:
• изучить эволюцию практики ЕСПЧ в рассматриваемой сфере;
• классифицировать соответствующие гарантии Конвенции в их современном толковании ЕСПЧ;
• выявить особенности инкорпорации норм Конвенции в правовую систему Европейского союза;
• определить специфику регулирования в ЕС отношений, связанных с высылкой иностранных граждан;
• проанализировать акты первичного и вторичного права ЕС и практику Суда ЕС с точки зрения соответствия конвенционным стандартам в отношении высылки иностранных граждан и в случае выявления несоответствий сформулировать рекомендации по исправлению ситуации;
• исследовать постановления ЕСПЧ, констатирующие нарушения государствами-членами ЕС гарантий Конвенции в делах о высылке, связанных с применением норм права ЕС;
• проанализировать законодательство Российской Федерации, регулирующее вопросы высылки и предоставления убежища с точки зрения соответствия конвенционным стандартам и в случае выявления несоответствий сформулировать предложения по внесению изменений в нормативно-правовые акты;
• проанализировать практику национальных судов и правоохранительных органов Российской Федерации в сфере высылки с точки зрения соответствия конвенционным стандартам и в случае выявления несоответствий сформулировать предложения по ее усовершенствованию.
Методологическую основу исследования составили следующие общенаучные приемы: анализ, синтез, индукция, дедукция, сравнение,
классификация, систематизация, прогнозирование. Были применены и такие частнонаучные методы как формально-юридический и сравнительно-правовой.
Теоретической основой исследования стали труды ведущих российских и зарубежных ученых и юристов-практиков, затрагивающих в той или иной мере рассматриваемую проблематику. Имена исследователей были приведены ранее в контексте степени разработанности темы исследования.
Тем не менее, следует особо отметить, что основным фундаментом для дальнейшей разработки темы стали книга Я. Ктистакиса «Защита прав мигрантов в соответствии с нормами Европейской Конвенции о правах человека и Европейской социальной хартии» и руководство по прецедентной практике ЕСПЧ в области иммиграции (в отношении Главы 1), Справочник по европейскому законодательству об убежище, границах и иммиграции (в отношении Главы 2), а также второе издание практического пособия Е.З. Рябининой «Защита по делам об экстрадиции» под редакцией Д.В. Трениной и автора настоящего исследования (в отношении Главы 3).
Научная новизна исследования заключается в том, что, как уже было указано выше, на русском языке практически отсутствует какая-либо современная литература, посвященная детальному и системному рассмотрению темы исследования.
Имеются лишь разрозненные статьи/пособия по отдельным специфическим ее аспектам, в написании части из которых принимал участие и автор настоящей работы. При этом некоторые общие монографии по праву Конвенции кратко описывают отдельные конвенционные гарантии в сфере высылки, однако вопросы имплементации стандартов Конвенции в Российской Федерации не входят в их предмет.
Что касается реализации гарантий Конвенции в правовой системе ЕС, то упомянутый ранее Справочник по европейскому законодательству об убежище, границах и иммиграции был переведен на русский язык в 2014 г., а следовательно, не учитывает некоторые важные правовые позиции ЕСПЧ и Суда ЕС, сформулированные в последующие годы (как и новое издание Справочника на английском языке, опубликованное в 2020 г.).
Следует отметить, что на английском языке можно найти гораздо большее количество источников (в том числе и вполне современных), посвященных гарантиям Конвенции в сфере высылки иностранных граждан, но какое-либо актуальное исследование, где все относимые стандарты Конвенции были бы собраны в единую систему, в настоящее время также отсутствует.
Таким образом, инновационность работы заключается в классификации и систематизации всех гарантий Конвенции в рассматриваемой сфере с опорой на новейшую практику ЕСПЧ, а также в оценке их имплементации в правовой системе ЕС с учетом наиболее современных решений Суда ЕС и постановлений ЕСПЧ. И наконец, новизна исследования во многом связана с комплексным анализом имплементации соответствующих конвенционных стандартов в Российской Федерации и разработкой конкретных предложений законодательного и организационного характера, направленных на решение выявленных проблем, чего ранее не было сделано в российской науке.
По итогам проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:
1. Конвенция о защите прав человека и основных свобод в ее современном толковании ЕСПЧ предусматривает сложную и разветвленную систему гарантий защиты прав человека в рассматриваемой сфере, состоящую 1) из специальных норм, применяемых только в ситуации высылки 2) общих норм, действие которых было распространено Европейским Судом на случаи высылки, а также 3) общих конвенционных стандартов, которых государства-участники обязаны придерживаться во всех ситуациях, в том числе, сопряженных с высылкой, что в целом обеспечивает высокий уровень защиты.
2. Прецедентная практика Европейского Суда по правам человека в рассматриваемой сфере остается динамичной, отчасти противоречивой, а ряд вопросов применения гарантий Конвенции в сфере высылки и по сей день остаются открытыми. Так, за период 2016-2022 гг. многие ключевые относимые принципы были уточнены, в том числе путем корректировки предыдущих правовых позиций. При этом и по сей день не до конца ясна возможность применения некоторых норм Конвенции в рамках механизма, разработанного в «классическом» постановлении
по делу «Soering v. the United Kingdom» 1989 г. Кроме того, практика ЕСПЧ по толкованию и применению ряда конвенционных стандартов (например, статьи 4 Протокола № 4) представляется не до конца устоявшейся и местами
противоречивой.
3. Гарантии Конвенции в сфере высылки иностранных граждан успешно имплементированы в правовой системе Европейского союза, несмотря на некоторое своеобразие способов инкорпорации норм Конвенции в право ЕС в целом. Хотя ЕСПЧ и устанавливал нарушения со стороны государств-участников Конвенции при применении ряда актов ЕС (например, в рамках Дублинской системы), подавляющее большинство из них было связано с реализацией государствами своих дискреционных полномочий и не обусловлено содержанием норм права ЕС. При этом усилия Суда ЕС по толкованию определенных проблемных положений (в частности, о европейском ордере на арест) в правозащитном ключе привели к тому, что Европейский Суд по правам человека ни разу не приходил к выводу об отказе от применения презумпции эквивалентности защиты, предоставляемой правом ЕС, при рассмотрении дел о высылке иностранных граждан (хотя в 2021 г. презумпция эквивалентности защиты впервые была опровергнута в деле о европейском ордере на арест, а сама концепция презумпции эквивалентности защиты неоднократно подвергалась критике).
4. В целом ряде относимых аспектов право ЕС на сегодняшний день предоставляет более высокий уровень защиты, чем Конвенция. В качестве примера можно привести обязанность государств-членов ЕС обосновывать пропорциональность лишения свободы иностранного гражданина достижению цели исполнения решения о высылке (чего не требует пункт 5-1-f Конвенции), право на получение бесплатной юридической помощи при пересмотре правомерности лишения свободы (чего не требует часть 4 статьи 5 Конвенции), распространение на дела о высылке гарантий справедливого судебного разбирательства (см. соотношение статьи 46 Хартии ЕС об основных правах и статей 6 и 13 Конвенции) и прочее.
5. На протяжении многих лет в Российской Федерации существовали значительные проблемы с имплементацией гарантий Конвенции в рамках процедуры выдачи, что приводило к вынесению ЕСПЧ десятков постановлений, констатирующих нарушения Конвенции - прежде всего, статей 3 (запрещение пыток) и 5 (право на свободу и личную неприкосновенность). Это было обусловлено не слишком удачной законодательной регламентацией рассматриваемой сферы в УПК РФ (отсутствие оснований для отказа в выдаче по правозащитным соображениям, неясное регулирование вопроса избрания мер пресечения для обеспечения выдачи), которая порождала непонимание у правоохранительных органов и судов относительно применимых норм и гарантий.
....
Кроме того, в Российской Федерации в настоящее время активно обсуждаются подготовленные МВД России законопроекты по масштабному реформированию правового положения иностранных граждан и процедур предоставления убежища. В ходе доработки законодательных предложений могли бы быть использованы подходы Европейского Суда к толкованию Конвенции, отражающие современные международные стандарты защиты прав человека в делах о высылке иностранных граждан. При этом необходимо учитывать позицию Конституционного Суда Российской Федерации, который неоднократно отмечал, что права и свободы человека и гражданина, закрепленные Конституцией Российской Федерации, - это, по существу, те же права и свободы, которые признаны Конвенцией.
Вместе с тем, с момента вынесения Европейским Судом по правам человека «классического» постановления по делу «Soering v. the United Kindgom», перевернувшего прежние представления об объеме гарантий Конвенции о защите прав человека и основных свобод в сфере высылки иностранных граждан, прошло уже более 30 лет. За это время прецедентная практика ЕСПЧ в данной области динамично развивалась. Многие важные правовые позиции были сформулированы Европейским Судом в постановлениях, принятых в последние годы, которые еще не становились предметом научного исследования в русскоязычной литературе.
Кроме того, в настоящее время в мире, и в особенности в Европейском союзе, обострился миграционный кризис, что приводит к дискуссиям о коренном изменении подходов к правовому регулированию рассматриваемой сферы. Так, в рамках ЕС проводится активная работа над очередной реформой Пространства свободы, безопасности и правосудия, включая Общеевропейскую систему предоставления убежища. В марте 2022 г. впервые в истории в ЕС были применены положения Директивы о временной защите в связи с массовым притоком лиц, ищущих убежище, с территории Украины. При этом Европейский союз обязан присоединиться к Конвенции о защите прав человека и основных свобод в качестве коллективного члена.
Все это свидетельствует о том, что назрела необходимость комплексного исследования заявленной темы.
Степень ее научной разработанности в настоящее время является незначительной. В отечественной литературе на сегодняшний день отсутствует системное исследование, посвященное рассматриваемым в работе аспектам.
При этом общие вопросы толкования и применения Конвенции (в том числе и некоторых гарантий в сфере высылки иностранных граждан) затронуты, например, в трудах Л.М. Энтина, М.Л. Энтина, В.А. Туманова, Е.А. Торкуновой, В.В. Войникова, Р.А. Касьянова, Д.В. Иванова, С.Ю. Кашкина, А.О. Четверикова, А.И. Ковлера, Д.И. Дедова, А.Х. Абашидзе, А.М. Николаева, Е.С. Алисиевич,
A. С. Исполинова, А.Ю. Степановой, Д.В. Гурина, Ю.Ю. Берестенева,
B. В. Лазарева, Т.Я. Хабриевой, А.Я. Капустина, В.Е. Чиркина. Кроме того, коллективом авторов переведено на русский язык четвертое издание фундаментальной книги «Право Европейской Конвенции по правам человека» Д. Харриса, М. О’Бойла, Э. Бейтса и К. Бакли.
Ряд аспектов реализации гарантий Конвенции в сфере высылки иностранных граждан в правовой системе Европейского союза по состоянию на 2014 г. был достаточно подробно исследован в переведенном на русский язык Справочнике по европейскому законодательству об убежище, границах и иммиграции, изданному совместно Европейским Судом по правам человека и Агентством Европейского союза по основным правам. Некоторые отдельные моменты были также затронуты в недавно подготовленной на кафедре европейского права МГИМО МИД России под научным руководством Е.А. Торкуновой кандидатской диссертации Д.М. Алиева.
Что касается имплементации конвенционных стандартов в рамках процедур высылки из Российской Федерации, этот вопрос в литературе в целом мало изучен. Отдельные моменты указанной проблематики рассматривались тем или иным образом в работах практикующих адвокатов и правозащитников, в частности, Д.В. Трениной (в том числе, совместно с автором настоящего исследования), Е.З. Рябининой, Н.В. Ермолаевой, Э.Г. Давидян, А.Э. Ставицкой, К.Н. Коротеева, О.П. Цейтлиной, С.А. Голубка, С.А. Ганнушкиной, Е.Ю. Буртиной.
Среди зарубежных исследователей прецедентной практики ЕСПЧ в целом необходимо отметить прежде всего Д. Харриса, М. О’Бойла, Э. Бейтса, К. Бакли, Ф. Лича, Б. Рейни, К. Овей, Э. Уикс, У. Шабаса. Общим вопросам гарантий Конвенции в сфере высылки иностранных граждан посвящена книга Я. Ктистакиса «Защита прав мигрантов в соответствии с нормами Европейской Конвенции о правах человека и Европейской социальной хартии», а также руководство по прецедентной практике ЕСПЧ в области иммиграции. Отдельные аспекты конвенционных стандартов в делах о высылке затронуты и в ряде других пособий и иных материалов, размещенных на сайтах ЕСПЧ и Совета Европы, наиболее актуальные редакции которых доступны в основном лишь на английском языке.
Итак, объектом настоящего исследования являются материальные и процессуальные гарантии прав иностранных граждан, подлежащих высылке, предусмотренные Конвенцией о защите прав человека и основных свобод в их современном толковании Европейским Судом по правам человека, и общественные отношения, связанные с их реализацией в праве ЕС, а также в российском законодательстве и правоприменительной практике. Следует оговориться, что под иностранными гражданами для удобства использования терминологии в работе понимаются и лица без гражданства, за исключением тех случаев, когда различие в их правовом статусе имеет отдельное значение, что специально оговаривается в соответствующих частях работы. Кроме того, в отношении правовой системы ЕС в понятие иностранных граждан в контексте настоящего исследования входят граждане государств, не входящих в Европейский союз и не применяющих на своей территории рассматриваемые нормы права ЕС.
Предмет исследования составляют нормы Конвенции о защите прав человека и основных свобод, прецедентная практика ЕСПЧ, акты первичного и вторичного права ЕС, практика Суда ЕС, российское законодательство и иные нормативные правовые акты, регулирующее высылку иностранных граждан, а также практика российских правоприменительных органов в указанной сфере.
Целью исследования является систематизация гарантий Конвенции в сфере высылки иностранных граждан в их современном толковании ЕСПЧ, а также оценка их имплементации в правовых системах ЕС и Российской Федерации и формулирование предложений по решению проблем в этой области в случае их выявления.
Для достижения цели исследования поставлены и подлежат решению следующие задачи:
• изучить эволюцию практики ЕСПЧ в рассматриваемой сфере;
• классифицировать соответствующие гарантии Конвенции в их современном толковании ЕСПЧ;
• выявить особенности инкорпорации норм Конвенции в правовую систему Европейского союза;
• определить специфику регулирования в ЕС отношений, связанных с высылкой иностранных граждан;
• проанализировать акты первичного и вторичного права ЕС и практику Суда ЕС с точки зрения соответствия конвенционным стандартам в отношении высылки иностранных граждан и в случае выявления несоответствий сформулировать рекомендации по исправлению ситуации;
• исследовать постановления ЕСПЧ, констатирующие нарушения государствами-членами ЕС гарантий Конвенции в делах о высылке, связанных с применением норм права ЕС;
• проанализировать законодательство Российской Федерации, регулирующее вопросы высылки и предоставления убежища с точки зрения соответствия конвенционным стандартам и в случае выявления несоответствий сформулировать предложения по внесению изменений в нормативно-правовые акты;
• проанализировать практику национальных судов и правоохранительных органов Российской Федерации в сфере высылки с точки зрения соответствия конвенционным стандартам и в случае выявления несоответствий сформулировать предложения по ее усовершенствованию.
Методологическую основу исследования составили следующие общенаучные приемы: анализ, синтез, индукция, дедукция, сравнение,
классификация, систематизация, прогнозирование. Были применены и такие частнонаучные методы как формально-юридический и сравнительно-правовой.
Теоретической основой исследования стали труды ведущих российских и зарубежных ученых и юристов-практиков, затрагивающих в той или иной мере рассматриваемую проблематику. Имена исследователей были приведены ранее в контексте степени разработанности темы исследования.
Тем не менее, следует особо отметить, что основным фундаментом для дальнейшей разработки темы стали книга Я. Ктистакиса «Защита прав мигрантов в соответствии с нормами Европейской Конвенции о правах человека и Европейской социальной хартии» и руководство по прецедентной практике ЕСПЧ в области иммиграции (в отношении Главы 1), Справочник по европейскому законодательству об убежище, границах и иммиграции (в отношении Главы 2), а также второе издание практического пособия Е.З. Рябининой «Защита по делам об экстрадиции» под редакцией Д.В. Трениной и автора настоящего исследования (в отношении Главы 3).
Научная новизна исследования заключается в том, что, как уже было указано выше, на русском языке практически отсутствует какая-либо современная литература, посвященная детальному и системному рассмотрению темы исследования.
Имеются лишь разрозненные статьи/пособия по отдельным специфическим ее аспектам, в написании части из которых принимал участие и автор настоящей работы. При этом некоторые общие монографии по праву Конвенции кратко описывают отдельные конвенционные гарантии в сфере высылки, однако вопросы имплементации стандартов Конвенции в Российской Федерации не входят в их предмет.
Что касается реализации гарантий Конвенции в правовой системе ЕС, то упомянутый ранее Справочник по европейскому законодательству об убежище, границах и иммиграции был переведен на русский язык в 2014 г., а следовательно, не учитывает некоторые важные правовые позиции ЕСПЧ и Суда ЕС, сформулированные в последующие годы (как и новое издание Справочника на английском языке, опубликованное в 2020 г.).
Следует отметить, что на английском языке можно найти гораздо большее количество источников (в том числе и вполне современных), посвященных гарантиям Конвенции в сфере высылки иностранных граждан, но какое-либо актуальное исследование, где все относимые стандарты Конвенции были бы собраны в единую систему, в настоящее время также отсутствует.
Таким образом, инновационность работы заключается в классификации и систематизации всех гарантий Конвенции в рассматриваемой сфере с опорой на новейшую практику ЕСПЧ, а также в оценке их имплементации в правовой системе ЕС с учетом наиболее современных решений Суда ЕС и постановлений ЕСПЧ. И наконец, новизна исследования во многом связана с комплексным анализом имплементации соответствующих конвенционных стандартов в Российской Федерации и разработкой конкретных предложений законодательного и организационного характера, направленных на решение выявленных проблем, чего ранее не было сделано в российской науке.
По итогам проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:
1. Конвенция о защите прав человека и основных свобод в ее современном толковании ЕСПЧ предусматривает сложную и разветвленную систему гарантий защиты прав человека в рассматриваемой сфере, состоящую 1) из специальных норм, применяемых только в ситуации высылки 2) общих норм, действие которых было распространено Европейским Судом на случаи высылки, а также 3) общих конвенционных стандартов, которых государства-участники обязаны придерживаться во всех ситуациях, в том числе, сопряженных с высылкой, что в целом обеспечивает высокий уровень защиты.
2. Прецедентная практика Европейского Суда по правам человека в рассматриваемой сфере остается динамичной, отчасти противоречивой, а ряд вопросов применения гарантий Конвенции в сфере высылки и по сей день остаются открытыми. Так, за период 2016-2022 гг. многие ключевые относимые принципы были уточнены, в том числе путем корректировки предыдущих правовых позиций. При этом и по сей день не до конца ясна возможность применения некоторых норм Конвенции в рамках механизма, разработанного в «классическом» постановлении
по делу «Soering v. the United Kingdom» 1989 г. Кроме того, практика ЕСПЧ по толкованию и применению ряда конвенционных стандартов (например, статьи 4 Протокола № 4) представляется не до конца устоявшейся и местами
противоречивой.
3. Гарантии Конвенции в сфере высылки иностранных граждан успешно имплементированы в правовой системе Европейского союза, несмотря на некоторое своеобразие способов инкорпорации норм Конвенции в право ЕС в целом. Хотя ЕСПЧ и устанавливал нарушения со стороны государств-участников Конвенции при применении ряда актов ЕС (например, в рамках Дублинской системы), подавляющее большинство из них было связано с реализацией государствами своих дискреционных полномочий и не обусловлено содержанием норм права ЕС. При этом усилия Суда ЕС по толкованию определенных проблемных положений (в частности, о европейском ордере на арест) в правозащитном ключе привели к тому, что Европейский Суд по правам человека ни разу не приходил к выводу об отказе от применения презумпции эквивалентности защиты, предоставляемой правом ЕС, при рассмотрении дел о высылке иностранных граждан (хотя в 2021 г. презумпция эквивалентности защиты впервые была опровергнута в деле о европейском ордере на арест, а сама концепция презумпции эквивалентности защиты неоднократно подвергалась критике).
4. В целом ряде относимых аспектов право ЕС на сегодняшний день предоставляет более высокий уровень защиты, чем Конвенция. В качестве примера можно привести обязанность государств-членов ЕС обосновывать пропорциональность лишения свободы иностранного гражданина достижению цели исполнения решения о высылке (чего не требует пункт 5-1-f Конвенции), право на получение бесплатной юридической помощи при пересмотре правомерности лишения свободы (чего не требует часть 4 статьи 5 Конвенции), распространение на дела о высылке гарантий справедливого судебного разбирательства (см. соотношение статьи 46 Хартии ЕС об основных правах и статей 6 и 13 Конвенции) и прочее.
5. На протяжении многих лет в Российской Федерации существовали значительные проблемы с имплементацией гарантий Конвенции в рамках процедуры выдачи, что приводило к вынесению ЕСПЧ десятков постановлений, констатирующих нарушения Конвенции - прежде всего, статей 3 (запрещение пыток) и 5 (право на свободу и личную неприкосновенность). Это было обусловлено не слишком удачной законодательной регламентацией рассматриваемой сферы в УПК РФ (отсутствие оснований для отказа в выдаче по правозащитным соображениям, неясное регулирование вопроса избрания мер пресечения для обеспечения выдачи), которая порождала непонимание у правоохранительных органов и судов относительно применимых норм и гарантий.
....
По результатам проведенного исследования сформулированы следующие основные выводы.
1. Несмотря на то, что текст Конвенции изначально содержал лишь небольшой перечень норм, явно направленных на защиту прав лиц в ситуации высылки (пункт 5-1-f, статьи 3 и 4 Протокола № 4 и статья 1 Протокола № 7), в 1989 г. в революционном постановлении по делу «Soering v. the United Kingdom» Европейский Суд пришел к выводу о возможности применения статьи 3 Конвенции (а в исключительных обстоятельствах и статьи 6) в случае, если высылка иностранного гражданина повлечет для него реальный риск подвергнуться в принимающем государстве обращению, запрещенному указанной статьей. Тем самым, ЕСПЧ положил начало целому новому направлению толкования и применения статьи 3 Конвенции, а также открыл путь для потенциального распространения гарантий иных положений Конвенции на дела о высылке в аналогичном ключе.
Впоследствии Европейский Суд по правам человека постепенно расширял понимание как самого термина «высылка», так и конвенционных стандартов, используемых в свете экстерриториального принципа дела «Soering», в том числе корректируя более раннюю прецедентную практику. К примеру, ЕСПЧ указал, что любая высылка иностранного гражданина в страну, где ему грозит смертный приговор противоречит статье 3 Конвенции, а также распространил действие указанной нормы на случаи принудительного возвращения тяжелобольных лиц. Кроме того, Суд дал разъяснения о существовании у национальных властей в делах о высылке самостоятельных процессуальных обязательств, предусмотренных рядом статей Конвенции, и разработал подробные принципы по оценке рисков и распределению бремени доказывания запрещенного обращения, которые были обобщены в знаковых постановлениях Большой Палаты ЕСПЧ по делам «F.G. v. Sweden» и «J.K. and Others v. Sweden».
Тем не менее, подобная тенденция к все более широкой интерпретации Судом обязательств государств-участников Конвенции в делах о высылке не всегда находила отклик у национальных властей. Это неоднократно приводило к серьезным дискуссиям в ходе слушаний в Большой Палате ЕСПЧ. Например, государства не сразу были готовы принять абсолютный характер гарантий статьи 3 Конвенции в случае высылки иностранных граждан, представляющих угрозу национальной безопасности (см. дела «Chahal v. the United Kingdom» и «Saadi v. Italy»).
2. Вместе с тем, общий процесс расширения понимания гарантий Конвенции сопровождался и движением в сторону более узкой интерпретации некоторых конвенционных норм. В частности, Европейский Суд применил достаточно лояльный к национальным властям подход при толковании статьи 4 Протокола №
4 (запрещение коллективной высылки иностранцев) в сравнительно недавних постановлениях по делам «Khlaifia and Others v. Italy» и «N.D. and N. T. v. Spain», а также разъяснил, что к средству эффективной правовой защиты в отношении нарушения указанной статьи все же не предъявляются требования о наличии приостанавливающего действия, скорректировав более ранние правовые позиции.
3. В настоящее время Конвенция в ее современном толковании ЕСПЧ предусматривает сложную и разветвленную систему гарантий защиты прав человека, состоящую как из специальных норм, применяемых только в ситуации высылки, так и из общих норм, действие которых распространено Европейским Судом на случаи высылки, а также общих конвенционных стандартов, которых государства-участники обязаны придерживаться во всех ситуациях, в том числе, сопряженных с высылкой. При этом Конвенция предоставляет лишь усеченный объем защиты в отношении ряда прав в контексте высылки в сравнении с иными сферами общественных отношений. Так, например, к процедурным аспектам высылки не применяется статья 6 Конвенции (право на справедливое судебное разбирательство). Кроме того, понятие «семьи», с точки зрения статьи 8 Конвенции, в подобных делах имеет более узкое содержание, а нарушение статей
5 (право на свободу и личную неприкосновенность) и 6 Конвенции в случае реальной угрозы несоблюдения их стандартов в принимающем государстве может быть установлено только в исключительных обстоятельствах.
4. Наконец, некоторые вопросы о содержании гарантий Конвенции в сфере высылки иностранных граждан и по сей день остаются открытыми. В частности, не до конца ясна возможность применения ряда норм Конвенции по принципу дела «Soering», к примеру, статей 7 (наказание исключительно на основании закона) и 9 (свобода мысли, совести и религии). Перспективы и принципы использования в аналогичном ключе положений статей 4 (запрещение рабства и принудительного труда), а также 5 и 6 Конвенции требуют дальнейшего уточнения. Прецедентная практика Европейского Суда по толкованию отдельных конвенционных норм (например, статьи 4 Протокола № 4 о запрещении коллективной высылки иностранцев) представляется не совсем устоявшейся и местами противоречивой.
5. Тем не менее, в целом европейская система защиты прав человека на современном этапе обеспечивает высокий уровень гарантий соблюдения основных прав в сфере высылки иностранных граждан, эффективность которых зависит, прежде всего, от надлежащего исполнения своих обязательств государствами- участниками Конвенции.
6. В настоящее время нормы Конвенции о защите прав человека и основных свобод в полной мере интегрированы в правовую систему Европейского союза. Несмотря на некоторое своеобразие способов их инкорпорации, связанного с особенностями права ЕС и истории его эволюции, стандарты Конвенции занимают одну из ключевых позиций в современной иерархии норм права Европейского союза.
В свою очередь, гарантии Конвенции в сфере высылки иностранных граждан, рассмотренные в Главе 1, нашли свое отражение как на уровне первичного права (прежде всего, в Хартии ЕС об основных правах), так и в нормативных актах, принятых институтами ЕС. Одними из наиболее детально урегулированных правом ЕС аспектов (с учетом распределения компетенции между Союзом и государствами-членами) стали вопросы предоставления международной защиты гражданам третьих государств, высылки искателей убежища в ответственное за рассмотрение их заявления государство-член ЕС, высылки незаконно находящихся граждан третьих государств за пределы ЕС, а также статуса граждан третьих государств, являющихся членами семьи граждан ЕС.
7. Регламентация в праве Европейского союза указанных сфер во многом основывалась на прецедентной практике Европейского Суда по правам человека. Более того, в целом ряде аспектов право ЕС на сегодняшний день предоставляет более высокий уровень защиты, чем Конвенция. В качестве примера можно привести обязанность государств-членов ЕС обосновывать пропорциональность лишения свободы иностранного гражданина достижению цели исполнения решения о высылке (чего не требует пункт 5-1-f Конвенции), право на получение бесплатной юридической помощи при пересмотре правомерности лишения свободы (чего не требует часть 4 статьи 5 Конвенции), распространение на дела о высылке гарантий справедливого судебного разбирательства (см. соотношение статьи 46 Хартии ЕС об основных правах и статей 6 и 13 Конвенции) и прочее.
8. Тем не менее, Европейский Суд по правам человека неоднократно констатировал нарушения Конвенции государствами-членами ЕС в ходе исполнения ими своих обязательств по высылке в рамках Дублинской системы, определяющей государство-член ЕС, ответственное за рассмотрение заявления иностранного гражданина, ищущего убежище. В своих постановлениях ЕСПЧ последовательно обращал внимание на недопустимость оправдания несоблюдения Конвенции ссылками на необходимость следования нормам права ЕС.
Вместе с тем, Европейский Суд по правам человека в подобных делах всегда приходил к выводу о том, что государства-участники Конвенции действовали в рамках дискреционных полномочий, предоставленных им правовыми актами ЕС, нормы которых сами по себе не вынуждали их к нарушению Конвенции. Суд Европейского союза также не оставался в стороне и интерпретировал положения Регламента Дублин-II в духе соблюдения гарантий Конвенции, что привело к изменению проблемных положений в ходе разработки ныне действующего Регламента Дублин-III. Кроме того, Суд ЕС применил аналогичный подход и в отношении Рамочного решения о европейском ордере на арест, буквальные формулировки которого вызывали серьезные опасения с точки зрения защиты прав человека. ЕСПЧ, в свою очередь, не оставил эти усилия без внимания, подтвердив презумпцию эквивалентности защиты (сформулированную в 2005 г. в деле «Bosphorus Airways v. Ireland») в недавнем постановлении, затрагивающем вопросы исполнения европейского ордера на арест.
9. Таким образом, на протяжении последних 15 лет Европейский Суд по правам человека ни разу не приходил к выводу об отказе от презумпции эквивалентности защиты, предоставляемой правом ЕС, при рассмотрении дел о высылке иностранных граждан, что косвенно свидетельствует об успешной реализации соответствующих гарантий Конвенции в праве Европейского союза. Вместе с тем, в недавнем постановлении по делу «Bivolaru v. France» ЕСПЧ впервые сделал заключение об опровержении презумпции эквивалентности защиты, исходя из конкретных обстоятельств дела о выдаче заявителя в рамках механизма европейского ордера на арест. Кроме того, не стоит забывать и о теоретической возможности отказа от презумпции эквивалентности защиты в целом, принимая во внимание постоянную критику этой концепции. Углубление миграционного кризиса приводит к возникновению дискуссий о необходимости пересмотра подходов к регулированию международной миграции. На уровне Европейского союза в настоящее время идет активная работа, направленная на реформирование различных составляющих Пространства свободы, безопасности и правосудия, включая Общую европейскую систему предоставления убежища. Будут ли новые правовые акты ЕС в полной мере соответствовать гарантиям Конвенции, покажет время.
10. На протяжении многих лет после принятия УПК РФ в Российской Федерации существовали значительные проблемы с имплементацией гарантий Конвенции в рамках процедуры выдачи, что приводило к вынесению Европейским Судом по правам человека десятков постановлений, констатирующих нарушения Конвенции - прежде всего, статей 3 (запрещение пыток) и 5 (право на свободу и личную неприкосновенность). Это было обусловлено не слишком удачной законодательной регламентацией рассматриваемой сферы в УПК РФ (отсутствие оснований для отказа в выдаче по правозащитным соображениям, неясное регулирование вопроса избрания мер пресечения для обеспечения выдачи), которая порождала непонимание у правоохранительных органов и судов относительно применимых норм и гарантий.
11. Для улучшения ситуации был сделан ряд важных шагов, а именно приняты постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О практике применения судами мер пресечения в виде заключения под стражу, залога и домашнего ареста» от 29 октября 2009 г. и «О практике рассмотрения судами вопросов, связанных с выдачей лиц для уголовного преследования или исполнения приговора, а также передачей лиц для отбывания наказания» от 14 июня 2012 г., направленных на приведение судебной практики в соответствие с конвенционными стандартами.
Эти меры постепенно начали давать свои плоды, и некоторым наиболее вопиющим нарушениям прав человека в экстрадиционных делах (например, бессрочному содержанию под стражей без какой-либо дальнейшей проверки правомерности лишения свободы) был положен конец. Кроме того, суды все чаще стали тщательнее анализировать решения Генеральной прокуратуры Российской Федерации о выдаче с точки зрения статьи 3 Конвенции и отменять их (в особенности по некоторым особо уязвимым группам, например, узбекам из Кыргызской Республики), что привело и к определенным изменениям подходов самой Генеральной прокуратуры.
12. Тем не менее, и в настоящее время сохраняются некоторые уже «традиционные» проблемы, связанные с ненадлежащей оценкой рисков запрещенного обращения (прежде всего, в отношении граждан Республик Узбекистан и Таджикистан, обвиняемых в антигосударственных преступлениях), несоблюдением сроков рассмотрения жалоб на избрание/продление мер пресечения и т.п., что приводит к вынесению Европейским Судом по правам человека постановлений в составе Комитета из трех судей в «клоновом» порядке. При этом возникли и некоторые новые вопросы, к примеру, в области регламентации прекращения федерального розыска ввиду отмены решения о выдаче. Кроме того, серьезную обеспокоенность вызывают и последние тенденции в практике Президиума Верховного Суда Российской Федерации при рассмотрении экстрадиционных дел по новым обстоятельствам после установления Европейским Судом нарушения статьи 3 Конвенции.
13. Изложенное свидетельствует о необходимости внесения изменений в российское уголовно-процессуальное законодательство.
Как было отмечено ранее, значительное число нарушений статьи 3 Конвенции в делах об экстрадиции связано с тем, что УПК РФ не относит риск запрещенного обращения к основаниям для отказа в выдаче.
...
1. Несмотря на то, что текст Конвенции изначально содержал лишь небольшой перечень норм, явно направленных на защиту прав лиц в ситуации высылки (пункт 5-1-f, статьи 3 и 4 Протокола № 4 и статья 1 Протокола № 7), в 1989 г. в революционном постановлении по делу «Soering v. the United Kingdom» Европейский Суд пришел к выводу о возможности применения статьи 3 Конвенции (а в исключительных обстоятельствах и статьи 6) в случае, если высылка иностранного гражданина повлечет для него реальный риск подвергнуться в принимающем государстве обращению, запрещенному указанной статьей. Тем самым, ЕСПЧ положил начало целому новому направлению толкования и применения статьи 3 Конвенции, а также открыл путь для потенциального распространения гарантий иных положений Конвенции на дела о высылке в аналогичном ключе.
Впоследствии Европейский Суд по правам человека постепенно расширял понимание как самого термина «высылка», так и конвенционных стандартов, используемых в свете экстерриториального принципа дела «Soering», в том числе корректируя более раннюю прецедентную практику. К примеру, ЕСПЧ указал, что любая высылка иностранного гражданина в страну, где ему грозит смертный приговор противоречит статье 3 Конвенции, а также распространил действие указанной нормы на случаи принудительного возвращения тяжелобольных лиц. Кроме того, Суд дал разъяснения о существовании у национальных властей в делах о высылке самостоятельных процессуальных обязательств, предусмотренных рядом статей Конвенции, и разработал подробные принципы по оценке рисков и распределению бремени доказывания запрещенного обращения, которые были обобщены в знаковых постановлениях Большой Палаты ЕСПЧ по делам «F.G. v. Sweden» и «J.K. and Others v. Sweden».
Тем не менее, подобная тенденция к все более широкой интерпретации Судом обязательств государств-участников Конвенции в делах о высылке не всегда находила отклик у национальных властей. Это неоднократно приводило к серьезным дискуссиям в ходе слушаний в Большой Палате ЕСПЧ. Например, государства не сразу были готовы принять абсолютный характер гарантий статьи 3 Конвенции в случае высылки иностранных граждан, представляющих угрозу национальной безопасности (см. дела «Chahal v. the United Kingdom» и «Saadi v. Italy»).
2. Вместе с тем, общий процесс расширения понимания гарантий Конвенции сопровождался и движением в сторону более узкой интерпретации некоторых конвенционных норм. В частности, Европейский Суд применил достаточно лояльный к национальным властям подход при толковании статьи 4 Протокола №
4 (запрещение коллективной высылки иностранцев) в сравнительно недавних постановлениях по делам «Khlaifia and Others v. Italy» и «N.D. and N. T. v. Spain», а также разъяснил, что к средству эффективной правовой защиты в отношении нарушения указанной статьи все же не предъявляются требования о наличии приостанавливающего действия, скорректировав более ранние правовые позиции.
3. В настоящее время Конвенция в ее современном толковании ЕСПЧ предусматривает сложную и разветвленную систему гарантий защиты прав человека, состоящую как из специальных норм, применяемых только в ситуации высылки, так и из общих норм, действие которых распространено Европейским Судом на случаи высылки, а также общих конвенционных стандартов, которых государства-участники обязаны придерживаться во всех ситуациях, в том числе, сопряженных с высылкой. При этом Конвенция предоставляет лишь усеченный объем защиты в отношении ряда прав в контексте высылки в сравнении с иными сферами общественных отношений. Так, например, к процедурным аспектам высылки не применяется статья 6 Конвенции (право на справедливое судебное разбирательство). Кроме того, понятие «семьи», с точки зрения статьи 8 Конвенции, в подобных делах имеет более узкое содержание, а нарушение статей
5 (право на свободу и личную неприкосновенность) и 6 Конвенции в случае реальной угрозы несоблюдения их стандартов в принимающем государстве может быть установлено только в исключительных обстоятельствах.
4. Наконец, некоторые вопросы о содержании гарантий Конвенции в сфере высылки иностранных граждан и по сей день остаются открытыми. В частности, не до конца ясна возможность применения ряда норм Конвенции по принципу дела «Soering», к примеру, статей 7 (наказание исключительно на основании закона) и 9 (свобода мысли, совести и религии). Перспективы и принципы использования в аналогичном ключе положений статей 4 (запрещение рабства и принудительного труда), а также 5 и 6 Конвенции требуют дальнейшего уточнения. Прецедентная практика Европейского Суда по толкованию отдельных конвенционных норм (например, статьи 4 Протокола № 4 о запрещении коллективной высылки иностранцев) представляется не совсем устоявшейся и местами противоречивой.
5. Тем не менее, в целом европейская система защиты прав человека на современном этапе обеспечивает высокий уровень гарантий соблюдения основных прав в сфере высылки иностранных граждан, эффективность которых зависит, прежде всего, от надлежащего исполнения своих обязательств государствами- участниками Конвенции.
6. В настоящее время нормы Конвенции о защите прав человека и основных свобод в полной мере интегрированы в правовую систему Европейского союза. Несмотря на некоторое своеобразие способов их инкорпорации, связанного с особенностями права ЕС и истории его эволюции, стандарты Конвенции занимают одну из ключевых позиций в современной иерархии норм права Европейского союза.
В свою очередь, гарантии Конвенции в сфере высылки иностранных граждан, рассмотренные в Главе 1, нашли свое отражение как на уровне первичного права (прежде всего, в Хартии ЕС об основных правах), так и в нормативных актах, принятых институтами ЕС. Одними из наиболее детально урегулированных правом ЕС аспектов (с учетом распределения компетенции между Союзом и государствами-членами) стали вопросы предоставления международной защиты гражданам третьих государств, высылки искателей убежища в ответственное за рассмотрение их заявления государство-член ЕС, высылки незаконно находящихся граждан третьих государств за пределы ЕС, а также статуса граждан третьих государств, являющихся членами семьи граждан ЕС.
7. Регламентация в праве Европейского союза указанных сфер во многом основывалась на прецедентной практике Европейского Суда по правам человека. Более того, в целом ряде аспектов право ЕС на сегодняшний день предоставляет более высокий уровень защиты, чем Конвенция. В качестве примера можно привести обязанность государств-членов ЕС обосновывать пропорциональность лишения свободы иностранного гражданина достижению цели исполнения решения о высылке (чего не требует пункт 5-1-f Конвенции), право на получение бесплатной юридической помощи при пересмотре правомерности лишения свободы (чего не требует часть 4 статьи 5 Конвенции), распространение на дела о высылке гарантий справедливого судебного разбирательства (см. соотношение статьи 46 Хартии ЕС об основных правах и статей 6 и 13 Конвенции) и прочее.
8. Тем не менее, Европейский Суд по правам человека неоднократно констатировал нарушения Конвенции государствами-членами ЕС в ходе исполнения ими своих обязательств по высылке в рамках Дублинской системы, определяющей государство-член ЕС, ответственное за рассмотрение заявления иностранного гражданина, ищущего убежище. В своих постановлениях ЕСПЧ последовательно обращал внимание на недопустимость оправдания несоблюдения Конвенции ссылками на необходимость следования нормам права ЕС.
Вместе с тем, Европейский Суд по правам человека в подобных делах всегда приходил к выводу о том, что государства-участники Конвенции действовали в рамках дискреционных полномочий, предоставленных им правовыми актами ЕС, нормы которых сами по себе не вынуждали их к нарушению Конвенции. Суд Европейского союза также не оставался в стороне и интерпретировал положения Регламента Дублин-II в духе соблюдения гарантий Конвенции, что привело к изменению проблемных положений в ходе разработки ныне действующего Регламента Дублин-III. Кроме того, Суд ЕС применил аналогичный подход и в отношении Рамочного решения о европейском ордере на арест, буквальные формулировки которого вызывали серьезные опасения с точки зрения защиты прав человека. ЕСПЧ, в свою очередь, не оставил эти усилия без внимания, подтвердив презумпцию эквивалентности защиты (сформулированную в 2005 г. в деле «Bosphorus Airways v. Ireland») в недавнем постановлении, затрагивающем вопросы исполнения европейского ордера на арест.
9. Таким образом, на протяжении последних 15 лет Европейский Суд по правам человека ни разу не приходил к выводу об отказе от презумпции эквивалентности защиты, предоставляемой правом ЕС, при рассмотрении дел о высылке иностранных граждан, что косвенно свидетельствует об успешной реализации соответствующих гарантий Конвенции в праве Европейского союза. Вместе с тем, в недавнем постановлении по делу «Bivolaru v. France» ЕСПЧ впервые сделал заключение об опровержении презумпции эквивалентности защиты, исходя из конкретных обстоятельств дела о выдаче заявителя в рамках механизма европейского ордера на арест. Кроме того, не стоит забывать и о теоретической возможности отказа от презумпции эквивалентности защиты в целом, принимая во внимание постоянную критику этой концепции. Углубление миграционного кризиса приводит к возникновению дискуссий о необходимости пересмотра подходов к регулированию международной миграции. На уровне Европейского союза в настоящее время идет активная работа, направленная на реформирование различных составляющих Пространства свободы, безопасности и правосудия, включая Общую европейскую систему предоставления убежища. Будут ли новые правовые акты ЕС в полной мере соответствовать гарантиям Конвенции, покажет время.
10. На протяжении многих лет после принятия УПК РФ в Российской Федерации существовали значительные проблемы с имплементацией гарантий Конвенции в рамках процедуры выдачи, что приводило к вынесению Европейским Судом по правам человека десятков постановлений, констатирующих нарушения Конвенции - прежде всего, статей 3 (запрещение пыток) и 5 (право на свободу и личную неприкосновенность). Это было обусловлено не слишком удачной законодательной регламентацией рассматриваемой сферы в УПК РФ (отсутствие оснований для отказа в выдаче по правозащитным соображениям, неясное регулирование вопроса избрания мер пресечения для обеспечения выдачи), которая порождала непонимание у правоохранительных органов и судов относительно применимых норм и гарантий.
11. Для улучшения ситуации был сделан ряд важных шагов, а именно приняты постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О практике применения судами мер пресечения в виде заключения под стражу, залога и домашнего ареста» от 29 октября 2009 г. и «О практике рассмотрения судами вопросов, связанных с выдачей лиц для уголовного преследования или исполнения приговора, а также передачей лиц для отбывания наказания» от 14 июня 2012 г., направленных на приведение судебной практики в соответствие с конвенционными стандартами.
Эти меры постепенно начали давать свои плоды, и некоторым наиболее вопиющим нарушениям прав человека в экстрадиционных делах (например, бессрочному содержанию под стражей без какой-либо дальнейшей проверки правомерности лишения свободы) был положен конец. Кроме того, суды все чаще стали тщательнее анализировать решения Генеральной прокуратуры Российской Федерации о выдаче с точки зрения статьи 3 Конвенции и отменять их (в особенности по некоторым особо уязвимым группам, например, узбекам из Кыргызской Республики), что привело и к определенным изменениям подходов самой Генеральной прокуратуры.
12. Тем не менее, и в настоящее время сохраняются некоторые уже «традиционные» проблемы, связанные с ненадлежащей оценкой рисков запрещенного обращения (прежде всего, в отношении граждан Республик Узбекистан и Таджикистан, обвиняемых в антигосударственных преступлениях), несоблюдением сроков рассмотрения жалоб на избрание/продление мер пресечения и т.п., что приводит к вынесению Европейским Судом по правам человека постановлений в составе Комитета из трех судей в «клоновом» порядке. При этом возникли и некоторые новые вопросы, к примеру, в области регламентации прекращения федерального розыска ввиду отмены решения о выдаче. Кроме того, серьезную обеспокоенность вызывают и последние тенденции в практике Президиума Верховного Суда Российской Федерации при рассмотрении экстрадиционных дел по новым обстоятельствам после установления Европейским Судом нарушения статьи 3 Конвенции.
13. Изложенное свидетельствует о необходимости внесения изменений в российское уголовно-процессуальное законодательство.
Как было отмечено ранее, значительное число нарушений статьи 3 Конвенции в делах об экстрадиции связано с тем, что УПК РФ не относит риск запрещенного обращения к основаниям для отказа в выдаче.
...
