КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ВЫСШЕГО ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОРГАНА АВСТРАЛИЙСКОГО СОЮЗА
|
Введение 3
Глава 1. Парламентская система Австралийского Союза 18
1.1. Становление парламентской системы на Австралийском континенте 18
1.2. Парламент Австралийского Союза в системе высших органов власти 33
1.3. Особенности австралийского парламентаризма 39
Глава 2. Конституционно-правовые основы организации и деятельности
Парламента Австралийского Союза 55
2.1. Порядок формирования палат Парламента Австралийского Союза 55
2.2. Структура и внутренняя организация Парламента 83
2.3. Правовой статус членов Парламента 106
Глава 3. Полномочия Парламента Австралийского Союза 119
3.1. Законодательные полномочия и законодательный процесс 119
3.2. Финансовые полномочия Парламента 135
3.3. Контрольные полномочия 140
3.4. Иные полномочия 157
Заключение 172
Список литературы 179
Приложение № 1 199
Приложение № 2 200
Приложение № 3 201
Приложение № 4
Глава 1. Парламентская система Австралийского Союза 18
1.1. Становление парламентской системы на Австралийском континенте 18
1.2. Парламент Австралийского Союза в системе высших органов власти 33
1.3. Особенности австралийского парламентаризма 39
Глава 2. Конституционно-правовые основы организации и деятельности
Парламента Австралийского Союза 55
2.1. Порядок формирования палат Парламента Австралийского Союза 55
2.2. Структура и внутренняя организация Парламента 83
2.3. Правовой статус членов Парламента 106
Глава 3. Полномочия Парламента Австралийского Союза 119
3.1. Законодательные полномочия и законодательный процесс 119
3.2. Финансовые полномочия Парламента 135
3.3. Контрольные полномочия 140
3.4. Иные полномочия 157
Заключение 172
Список литературы 179
Приложение № 1 199
Приложение № 2 200
Приложение № 3 201
Приложение № 4
Актуальность темы исследования. Общепризнанно, что центральное место в системе разделения властей в демократических государствах занимает парламент. Одной из важнейших его функций признается законотворческая деятельность. Действительно, в правовых государствах, где презюмируется верховенство права, а закон стоит выше всего, парламент как творец законов определяет жизненно важные основы государства. Большое значение имеет и представительная функция, в этом контексте парламент выступает как орган, представляющий население и отстаивающий его интересы. А поскольку интересы разных слоев и групп населения зачастую противоположны, то и все внутриполитические разногласия и конфликты, равно как и внутриполитические договоры, возникают в парламенте. То есть парламент является в том числе и отражением политической жизни в стране.
Как указал русский правовед и один из известнейших государствоведов России Б.Н. Чичерин, в основе любого демократического государства лежит институт народного представительства . Как отмечает профессор М.А. Могунова, современное государствоведение одним из принципов парламентаризма провозглашает представительную демократию или представительное правление; в соответствии с ним государственные органы, прежде всего парламент, «осуществляют суверенную власть не в силу собственного права, а в качестве представителей народа и от его имени» . Развитию этого института в мире придается огромное значение. Так, еще в 1889 г. был создан Межпарламентский союз, стратегия которого направлена на усиление демократии через парламенты разных стран.
Некоторые ученые отмечают недостаточно быстрое реагирование парламентов на изменяющиеся правоотношения. В своем исследовании В.Е. Чиркин отметил, что в основном критика направлена на задержки с принятием законов, а также на то, что законы «недостаточно проработаны». В силу такой тенденции возрастает роль исполнительной власти, которая в определенных ситуациях подменяет собой законодательный орган, принимая акты, «имеющие силу закона» . А в последнее время вследствие возникшей в мире кризисной ситуации чрезвычайно расширились полномочия исполнительной власти, что увеличивает риск нарушения прав человека. В такой ситуации зачастую на первое место ставится контрольная функция парламента, означающая деятельность парламента по осуществлению контроля за исполнительной властью. Именно парламент, как орган, представляющий население государства, в рамках системы сдержек и противовесов, наделен правом расследовать деятельность правительства и призвать его к ответу.
Роль парламента напрямую зависит от формы правления, установленной в государстве. По мнению профессора М.А. Исаева, «возникновение парламентарной формы правления традиционно связывают с практикой государственной власти Англии XVIII в., основу которой составила теория «the omnipotence power of the Parliament», что означает «всесильная власть парламента» . При этом важной особенностью такой формы правления является парламентаризм, проявляющийся, в том числе и во взаимозависимости и взаимовлиянии парламента и правительства. Это выражается в том, что исполнительная власть, формируемая законодательной властью, ей же подотчетна. При этом правительство зачастую занимает доминирующее положение, так как основа его - это правящая партия в Парламенте.
Одним из ярких примеров парламентарных государств, может служить Австралийский Союз - федеративное государство, характерными чертами которого являются сильный парламент и особая система организации государственной власти.
Развитие парламентской системы Австралийского Союза происходило постепенно начиная с 1787 г., когда была создана первая британская колония на континенте, которая управлялась губернатором. В начале XIX в. экономические причины привели к притоку свободного населения в колонии, в результате чего возникла социальная потребность в развитии органов власти. Правовое регулирование в колониях осуществлялось актами Британской империи, на основании которых колониальным органам власти делегировались права, дающие возможность самостоятельного управления. К 1890 г. в австралийских колониях сложилась система органов власти по подобию Вестминстерской, что означало формирование двухпалатного парламента и ответственного правительства. Весь этот период в Австралии фактически происходила борьба за получение колониями самостоятельности.
В середине XIX в. наметилась тенденция к объединению всех колоний Австралии. Основой служили как внешние факторы, в частности военные угрозы, так и внутренние экономические проблемы, например межколониальные конфликты, связанные с взиманием пошлин. Более того, Великобритания не была против такого объединения, что упростило бы управление далекой территорией, а слабые колонии при объединении были бы поглощены сильными. Однако первая попытка создания федерации провалилась из-за недоверия колоний к центральной власти. Отказ колоний наделить федерацию соответствующими полномочиями, делегировав ей часть своего суверенитета, фактически привело лишь к созданию слабой конфедерации.
После неудачной попытки объединения такая тенденция не только не исчезла, а даже усилилась. Примером этому послужил успешный опыт Соединенных Штатов Америки. В ходе многочисленных конституционных конвентов колонии отказались от простого копирования уже привычной британской модели и от унитарной формы территориального устройства, переняв федеративную форму территориального устройства и принципы федерализма. То есть, объединяясь в единое государство, Австралия выбрала собственный путь. Заимствовав разные элементы внутреннего устройства Великобритании и США, создатели Конституции Австралийского Союза (далее - Конституция)
6
модифицировали их в единую систему, которая остается практически неизменной
до настоящего времени.
Парламент Австралийского Союза - бикамеральный, а обе его палаты формируются путем прямых всеобщих выборов населением государства и штатов соответственно. Необходимо отметить, что с момента создания государства в 1901 г. и вплоть до 1949 г. в Парламенте Австралии существовала тенденция к переходу от классического парламентаризма к министериализму, в чем проявилось значительное влияние британской парламентской системы. Но проведенная избирательная реформа переломила такую линию развития. Смена избирательной системы верхней палаты на пропорциональную позволила Сенату стать более независимой от Правительства структурной единицей Парламента, чем Палата представителей. Как следствие верхняя палата получила возможность в полной мере реализовывать все контрольные полномочия, закрепленные в Конституции и Регламенте Сената.
Особенностью Парламента Австралии является специфическое разделение полномочий палат. Если нижняя палата в силу политических причин в основном реализует полномочия по формированию Правительства, то верхняя палата отвечает за контроль надлежащего исполнения своих обязанностей всеми органами исполнительной власти, а также играет роль сдерживающего фактора для правительственных инициатив.
Огромное значение при реализации контрольных полномочий австралийским Парламентом также имеет комитетская система, по-разному сформированная в каждой из палат Парламента. И если в комитетах Палаты представителей практически всегда большинство - это члены правящей партии, которые ввиду жесткой партийной дисциплины способствуют прохождению большинства инициатив Правительства, то в Сенате ситуация складывается иным образом. Состав верхней палаты вследствие применения пропорциональной системы может быть как целиком оппозиционным, так и близким к этому. Более того, именно комитеты Сената специализируются на оценке деятельности исполнительной власти по целому ряду параметров, таких как эффективность
7 выделения и расходования бюджетных средств, достижение органами власти плановых показателей, исходя из чего делаются выводы об эффективности их работы в целом. Пристальное внимание верхняя палата уделяет контролю делегированного законодательства.
Особое значение для Парламента Австралийского Союза имеет процедура разрешения внутрипарламентских конфликтов. Они возникают в случаях, когда верхняя палата не соглашаясь с законодательством, предлагаемым нижней палатой, используя свое право вето, отказывает Палате представителей в утверждении законопроекта. В случаях, когда палаты не могут преодолеть разногласия в рамках законодательной процедуры, глава государства уполномочен единовременно распустить обе палаты Парламента. После чего право разрешить законодательный конфликт переходит к населению, которое демократическим путем - путем выборов решает, какой политической партии отдать предпочтение, а следовательно определяет дальнейший путь развития государства. Если же все перечисленные меры не приводят к преодолению законодательного конфликта, тогда вопрос решается на совместном заседании обеих палат. В этом случае существенную роль играют другие конституционные нормы, используемые при формировании Парламента. Речь идет о правиле «нексус», согласно которому число членов нижней палаты должно быть максимально приближено к удвоенному количеству сенаторов, что может дать преимущество правящему большинству.
Выявление и глубокий анализ признаков, которые свойственны австралийской модели управления, приводят автора к выводу о том, что со временем в Австралийском Союзе сложилась система «интенсифицированного парламентаризма». То есть в противовес британскому министериализму Австралия с помощью заимствования принципов федерализма США и - в последующем - усовершенствования системы органов государственной власти, частности, укрепив роль верхней платы, смогла не просто сохранить классический парламентаризм, но и усилить его.
Еще одной особенностью австралийского Парламента являются его юрисдикционные полномочия. Многие из них были переданы Австралии
8 британским парламентом, о чем прямо говорится в Конституции. В этом вопросе Парламент Австралии руководствуется не только национальным законодательством, но и статутным и общим правом Великобритании. Юрисдикционные полномочия Парламента настолько существенны, что лица, признанные виновными в нарушении парламентских привилегий, могут быть лишены свободы на срок до шести месяцев. Безусловно, в свете теории разделения властей можно сказать, что это полномочие присуще исключительно судебной ветви власти. Однако Высокий суд Австралийского Союза подтвердил, что в случае нарушения парламентских привилегий Парламент вправе использовать такие полномочия, причем судебная система не может вмешиваться в процесс и пересматривать решение Парламента.
Важно отметить, что основы правового регулирования высшего законодательного органа Австралии, установленные создателями Конституции Австралийского Союза в 1900 г., утвержденные Британским парламентом и подписанные королевой, сохраняются практически в неизменном виде с момента вступления в силу Основного закона Австралии, что говорит о стабильности и успешном применении конституционных норм. Таким образом, изучение высшего законодательного органа Австралийского Союза представляет собой научный интерес с точки зрения формирования палат Парламента и организации их деятельности. Особый интерес представляют нормы, установленные Конституцией и федеральным законодательством Австралии в области избирательного права, в частности, касающиеся верхней палаты, формируемой посредством прямых выборов населением штатов. Существенный интерес представляют конституционные нормы права, которые в рамках концепции разделения властей регулируют взаимоотношения между палатами Парламента. В Австралийском Союзе такие нормы содержаться в Конституции, а также в Регламентах палат .
Особое внимание в свете усиления роли исполнительной власти в мире было уделено анализу полномочий палат Парламента в вопросе контроля за
9 деятельностью исполнительной власти, тем более что в основном такой вопрос урегулирован конституционными обычаями, как являющимися британским наследием, так и сформированными самой Австралией.
...
Как указал русский правовед и один из известнейших государствоведов России Б.Н. Чичерин, в основе любого демократического государства лежит институт народного представительства . Как отмечает профессор М.А. Могунова, современное государствоведение одним из принципов парламентаризма провозглашает представительную демократию или представительное правление; в соответствии с ним государственные органы, прежде всего парламент, «осуществляют суверенную власть не в силу собственного права, а в качестве представителей народа и от его имени» . Развитию этого института в мире придается огромное значение. Так, еще в 1889 г. был создан Межпарламентский союз, стратегия которого направлена на усиление демократии через парламенты разных стран.
Некоторые ученые отмечают недостаточно быстрое реагирование парламентов на изменяющиеся правоотношения. В своем исследовании В.Е. Чиркин отметил, что в основном критика направлена на задержки с принятием законов, а также на то, что законы «недостаточно проработаны». В силу такой тенденции возрастает роль исполнительной власти, которая в определенных ситуациях подменяет собой законодательный орган, принимая акты, «имеющие силу закона» . А в последнее время вследствие возникшей в мире кризисной ситуации чрезвычайно расширились полномочия исполнительной власти, что увеличивает риск нарушения прав человека. В такой ситуации зачастую на первое место ставится контрольная функция парламента, означающая деятельность парламента по осуществлению контроля за исполнительной властью. Именно парламент, как орган, представляющий население государства, в рамках системы сдержек и противовесов, наделен правом расследовать деятельность правительства и призвать его к ответу.
Роль парламента напрямую зависит от формы правления, установленной в государстве. По мнению профессора М.А. Исаева, «возникновение парламентарной формы правления традиционно связывают с практикой государственной власти Англии XVIII в., основу которой составила теория «the omnipotence power of the Parliament», что означает «всесильная власть парламента» . При этом важной особенностью такой формы правления является парламентаризм, проявляющийся, в том числе и во взаимозависимости и взаимовлиянии парламента и правительства. Это выражается в том, что исполнительная власть, формируемая законодательной властью, ей же подотчетна. При этом правительство зачастую занимает доминирующее положение, так как основа его - это правящая партия в Парламенте.
Одним из ярких примеров парламентарных государств, может служить Австралийский Союз - федеративное государство, характерными чертами которого являются сильный парламент и особая система организации государственной власти.
Развитие парламентской системы Австралийского Союза происходило постепенно начиная с 1787 г., когда была создана первая британская колония на континенте, которая управлялась губернатором. В начале XIX в. экономические причины привели к притоку свободного населения в колонии, в результате чего возникла социальная потребность в развитии органов власти. Правовое регулирование в колониях осуществлялось актами Британской империи, на основании которых колониальным органам власти делегировались права, дающие возможность самостоятельного управления. К 1890 г. в австралийских колониях сложилась система органов власти по подобию Вестминстерской, что означало формирование двухпалатного парламента и ответственного правительства. Весь этот период в Австралии фактически происходила борьба за получение колониями самостоятельности.
В середине XIX в. наметилась тенденция к объединению всех колоний Австралии. Основой служили как внешние факторы, в частности военные угрозы, так и внутренние экономические проблемы, например межколониальные конфликты, связанные с взиманием пошлин. Более того, Великобритания не была против такого объединения, что упростило бы управление далекой территорией, а слабые колонии при объединении были бы поглощены сильными. Однако первая попытка создания федерации провалилась из-за недоверия колоний к центральной власти. Отказ колоний наделить федерацию соответствующими полномочиями, делегировав ей часть своего суверенитета, фактически привело лишь к созданию слабой конфедерации.
После неудачной попытки объединения такая тенденция не только не исчезла, а даже усилилась. Примером этому послужил успешный опыт Соединенных Штатов Америки. В ходе многочисленных конституционных конвентов колонии отказались от простого копирования уже привычной британской модели и от унитарной формы территориального устройства, переняв федеративную форму территориального устройства и принципы федерализма. То есть, объединяясь в единое государство, Австралия выбрала собственный путь. Заимствовав разные элементы внутреннего устройства Великобритании и США, создатели Конституции Австралийского Союза (далее - Конституция)
6
модифицировали их в единую систему, которая остается практически неизменной
до настоящего времени.
Парламент Австралийского Союза - бикамеральный, а обе его палаты формируются путем прямых всеобщих выборов населением государства и штатов соответственно. Необходимо отметить, что с момента создания государства в 1901 г. и вплоть до 1949 г. в Парламенте Австралии существовала тенденция к переходу от классического парламентаризма к министериализму, в чем проявилось значительное влияние британской парламентской системы. Но проведенная избирательная реформа переломила такую линию развития. Смена избирательной системы верхней палаты на пропорциональную позволила Сенату стать более независимой от Правительства структурной единицей Парламента, чем Палата представителей. Как следствие верхняя палата получила возможность в полной мере реализовывать все контрольные полномочия, закрепленные в Конституции и Регламенте Сената.
Особенностью Парламента Австралии является специфическое разделение полномочий палат. Если нижняя палата в силу политических причин в основном реализует полномочия по формированию Правительства, то верхняя палата отвечает за контроль надлежащего исполнения своих обязанностей всеми органами исполнительной власти, а также играет роль сдерживающего фактора для правительственных инициатив.
Огромное значение при реализации контрольных полномочий австралийским Парламентом также имеет комитетская система, по-разному сформированная в каждой из палат Парламента. И если в комитетах Палаты представителей практически всегда большинство - это члены правящей партии, которые ввиду жесткой партийной дисциплины способствуют прохождению большинства инициатив Правительства, то в Сенате ситуация складывается иным образом. Состав верхней палаты вследствие применения пропорциональной системы может быть как целиком оппозиционным, так и близким к этому. Более того, именно комитеты Сената специализируются на оценке деятельности исполнительной власти по целому ряду параметров, таких как эффективность
7 выделения и расходования бюджетных средств, достижение органами власти плановых показателей, исходя из чего делаются выводы об эффективности их работы в целом. Пристальное внимание верхняя палата уделяет контролю делегированного законодательства.
Особое значение для Парламента Австралийского Союза имеет процедура разрешения внутрипарламентских конфликтов. Они возникают в случаях, когда верхняя палата не соглашаясь с законодательством, предлагаемым нижней палатой, используя свое право вето, отказывает Палате представителей в утверждении законопроекта. В случаях, когда палаты не могут преодолеть разногласия в рамках законодательной процедуры, глава государства уполномочен единовременно распустить обе палаты Парламента. После чего право разрешить законодательный конфликт переходит к населению, которое демократическим путем - путем выборов решает, какой политической партии отдать предпочтение, а следовательно определяет дальнейший путь развития государства. Если же все перечисленные меры не приводят к преодолению законодательного конфликта, тогда вопрос решается на совместном заседании обеих палат. В этом случае существенную роль играют другие конституционные нормы, используемые при формировании Парламента. Речь идет о правиле «нексус», согласно которому число членов нижней палаты должно быть максимально приближено к удвоенному количеству сенаторов, что может дать преимущество правящему большинству.
Выявление и глубокий анализ признаков, которые свойственны австралийской модели управления, приводят автора к выводу о том, что со временем в Австралийском Союзе сложилась система «интенсифицированного парламентаризма». То есть в противовес британскому министериализму Австралия с помощью заимствования принципов федерализма США и - в последующем - усовершенствования системы органов государственной власти, частности, укрепив роль верхней платы, смогла не просто сохранить классический парламентаризм, но и усилить его.
Еще одной особенностью австралийского Парламента являются его юрисдикционные полномочия. Многие из них были переданы Австралии
8 британским парламентом, о чем прямо говорится в Конституции. В этом вопросе Парламент Австралии руководствуется не только национальным законодательством, но и статутным и общим правом Великобритании. Юрисдикционные полномочия Парламента настолько существенны, что лица, признанные виновными в нарушении парламентских привилегий, могут быть лишены свободы на срок до шести месяцев. Безусловно, в свете теории разделения властей можно сказать, что это полномочие присуще исключительно судебной ветви власти. Однако Высокий суд Австралийского Союза подтвердил, что в случае нарушения парламентских привилегий Парламент вправе использовать такие полномочия, причем судебная система не может вмешиваться в процесс и пересматривать решение Парламента.
Важно отметить, что основы правового регулирования высшего законодательного органа Австралии, установленные создателями Конституции Австралийского Союза в 1900 г., утвержденные Британским парламентом и подписанные королевой, сохраняются практически в неизменном виде с момента вступления в силу Основного закона Австралии, что говорит о стабильности и успешном применении конституционных норм. Таким образом, изучение высшего законодательного органа Австралийского Союза представляет собой научный интерес с точки зрения формирования палат Парламента и организации их деятельности. Особый интерес представляют нормы, установленные Конституцией и федеральным законодательством Австралии в области избирательного права, в частности, касающиеся верхней палаты, формируемой посредством прямых выборов населением штатов. Существенный интерес представляют конституционные нормы права, которые в рамках концепции разделения властей регулируют взаимоотношения между палатами Парламента. В Австралийском Союзе такие нормы содержаться в Конституции, а также в Регламентах палат .
Особое внимание в свете усиления роли исполнительной власти в мире было уделено анализу полномочий палат Парламента в вопросе контроля за
9 деятельностью исполнительной власти, тем более что в основном такой вопрос урегулирован конституционными обычаями, как являющимися британским наследием, так и сформированными самой Австралией.
...
В представленном диссертационном исследовании автор поставил перед собой цель, заключающуюся в изучении и анализе теоретических основ конституционно-правового регулирования организации и деятельности Парламента Австралийского Союза - высшего законодательного, представительного, контрольного и учредительного органа. Для достижения поставленной цели автором был выполнен ряд задач: проведение анализа процесса становления и развития парламентской системы Австралийского континента, анализ конституционно-правового развития Австралийского Союза, выявление ключевых характеристик австралийского парламентаризма, анализ общих принципов деятельности Парламента Австралии, анализ законодательства Австралийского Союза, регулирующего деятельность высшего законодательного органа, в том числе Конституции, регламентов палат Парламента Австралии и иных актов, определение степени влияния разных способов формирования палат Парламента на осуществление законодательной функции Парламента, выявление ключевых особенностей взаимоотношений между палатами Парламента, выявление и анализ основных направлений деятельности Парламента как высшего органа государственной власти, выявление особенностей осуществления контрольной функции в отношении органов исполнительной власти каждой из палат Парламента.
Для определения характерных особенностей отличающих Парламент Австралии от высших законодательных органов других государств, его места среди других органов высшей власти и его роли как высшего законодательного, представительного и контрольного органа федеративного государства диссертант в рамках комплексного подхода проанализировал правовой статус Парламента Австралийского Союза, основываясь на применимых источниках права.
Исследование и анализ конституционного законодательства позволяет сделать вывод об уникальности как политической, так и правовой систем Австралийского Союза.
Сам текст Конституции является частью британского статута, утвержденного британским парламентом и подписанным Королевой, в котором содержится терминологический аппарат, полномочия монарха и преамбула Конституции Австралийского Союза. Примечательно то, что в преамбуле статута закрепляется союз всего пяти штатов, но далее по тексту устанавливается, что к союзу присоединяется Западная Австралия, а также закрепляется право Новой Зеландии стать австралийским штатом, что отражает исторический путь объединения бывших колоний Британского Содружества. Основываясь на тексте статута можно было бы сделать вывод, что Конституция Австралийского Союза является октроированной, однако история разработки текста Основного закона, принятие его колониями на референдумах говорит об обратном, но все же подтверждает зависимость доминиона от метрополии.
Сложность исследования состояла в том, что Конституция Австралии 1900г., являющаяся письменным актом, с точки зрения структуры документа содержит общепринятые для демократических государств разделы, отражающие разделение власти на три ветви, федеративный характер государства и способы изменения Конституции. Но особый интерес вызывает глава II Конституции, посвященная исполнительной власти. Глава достаточно короткая, состоит всего лишь из десяти статей, закрепляющих прерогативы монарха в исполнительной власти, а также раскрывает полномочия генерал-губернатора при формировании Федерального исполнительного совета и назначении министров. Фактически в государстве существенная роль отведена премьер-министру и кабинету, в отношении которых правовое регулирование в Конституции отсутствует. Равно как и среди конституционно закрепленных полномочий нижней палаты невозможно найти полномочие формировать Правительство. Объяснение этому можно найти в историческом прошлом Австралии, первые поселения которой являлись британскими колониями, созданными для ссылки заключенных после того, как Соединенные Штаты Америки отделились от Великобритании.
Развитие государственности Австралии происходило постепенно, начиная от полностью зависимых от Великобритании колоний, которые управлялись военными. Именно в период формирования самоуправляемых колоний, будущих штатов федерации Австралийского континента, была установлена Вестминстерская система. Таким образом, влияние британского обычного права является причиной выявленных диссертантом лакун в Конституции 1900г. и объясняет факт того, что часть правового регулирования деятельности исполнительной власти, взаимоотношений законодательной и исполнительной власти, осуществляется на основе британских конституционных обычаев. Единственной связью между конституционными нормами и конституционными обычаями является ст.64 Конституции Австралийского Союза, в которой закрепляется принцип: сложение полномочий министра через три месяца, в случае если последний не получил парламентский мандат. По мнению диссертанта, такой факт не является недостатком действующей австралийской Конституции, напротив, таким образом творцы Конституции подчеркнули тесную историческую связь с британскими правовыми традициями.
Необходимо отметить, что парламентская система Австралийского Союза является одной из самых стабильных в мире. Диссертантом были выявлены предпосылки создания такой системы и сделаны соответствующие выводы. Формирование колоний в Австралии происходило в традициях Вестминстерской системы. Итогом колониального развития стало получение колониями самостоятельности: утверждение собственных конституций, формирование
органов власти, развитие собственного законодательства. Однако, общие корни, общая культура, общие проблемы, возникающие в пределах одного региона, подталкивали колонии к сближению и способствовали усилению процессов федерализации.
Первые попытки колоний объединится привели к кратковременному созданию конфедерации, которую возглавил Федеральный Совет Австралазии. Тем не менее, федеральные течения усиливались, что выразились в стремлении колоний объединится в единое государство. Во время проведения многочисленных конституционных конвентов делегатами от колоний разрабатывался единый документ - проект Конституции. В процессе дебатов высказывались разные точки зрения, какой же будет основа нового государства: уже укоренившаяся Вестминстерская система или ярчайший пример того времени - федеративное децентрализованное государство Соединенные Штаты Америки. Выбранная территориальная организация в виде федерации была естественным продолжением существования бывших колоний, которые после объединения в единое государство стремились сохранить и свою территорию, и достаточную степень независимости, что безусловно выразилось и в конституционных нормах. В итоге, нежелание отказаться от своих исторических корней и связи с Великобританией, но при сохранении максимально широких полномочий будущих штатов привели к созданию особой системы, свойственной исключительно Австралии. По мнению диссертанта не просто копирование той или иной модели государственного управления, а именно «симбиоз» британской модели парламентской системы и американской системы децентрализации государственной власти в части федеративного территориального устройства являются отличительной чертой Австралийского Союза.
Выбранная Австралией форма государственного устройства способствовала формированию двухпалатного Парламента Австралийского Союза. Однако, если верхняя палата Великобритании традиционно «слабая», то в противоположность Вестминстерской системе творцы австралийской Конституции во многом переняли опыт США, создав верхнюю палату Парламента, практически равную по полномочиям нижней, а при осуществлении контроля за деятельностью исполнительной власти даже и превосходящей ее.
Следует отметить, что при наличии существенных контрольных полномочий Парламента, закрепленных в Конституции, их реализация была затруднена вследствие преобладания большинства правящей партии и в верхней, и в нижней палатах. Ситуация изменилась после введения пропорциональной избирательной системы в Сенате, в результате чего уменьшилось давление Правительства на верхнюю палату. По мнению диссертанта реформа 1949 года остановила тенденцию к ослаблению роли Парламента и переходу к «министериализму», а также поставила точку в формировании в Австралии интенсифицированного
176 парламентаризма, что выражается в ряде признаков. Во-первых, обе палаты Парламента избираются населением государства и населением штатов. Такое положение было включено изначально в Конституцию при ее создании, тогда как в США верхняя палата стала избираемой только с 1913 г.
Второй признак касается системы формирования Парламента. Палата представителей формируется по мажоритарной системе абсолютного большинства с преференциальным голосованием, вследствие чего в нижней палате доминирует правящая партия. В Сенат, формируемый по пропорциональной системе с единым передаваемым голосом, проходят различные партии, включая региональные. За счет преобладания неправительственных партий верхняя палата может превратится в оппозиционную.
Третий признак проявляется в наличие у Сената права вето на законопроекты, инициированные и одобренные в нижней палате. Учитывая тот факт, что основная масса законопроектов предлагается для утверждения министрами в нижней палате, именно право вето верхней палаты становиться сдерживающим факторов для инициатив исполнительной власти. Вследствие возникновения законодательного конфликта между палатами Парламента и блокирования Сенатом билля, у генерал- губернатора появляется право единовременного роспуска всего Парламента Австралии и назначения внеочередных выборов. Обращает на себя внимание то, что приоритетным правом решения внутрипарламентского законодательного конфликта в первую очередь наделено население Австралийского Союза. Именно австралийцы в ходе голосования могут отдать предпочтение той или иной стороне конфликта, и вполне вероятно, что по итогам выборов правящая партия поменяется, а конфликт будет исчерпан. Если же перевыборы подтверждают нахождение у власти прежней политической партии (или коалиции), и законодательный конфликт вспыхивает вновь, то тогда генерал-губернатор созывает совместное заседание, что означает возврат права разрешения законодательного тупика в Парламент. И в таком случае имеет значение правило нексус.....
Для определения характерных особенностей отличающих Парламент Австралии от высших законодательных органов других государств, его места среди других органов высшей власти и его роли как высшего законодательного, представительного и контрольного органа федеративного государства диссертант в рамках комплексного подхода проанализировал правовой статус Парламента Австралийского Союза, основываясь на применимых источниках права.
Исследование и анализ конституционного законодательства позволяет сделать вывод об уникальности как политической, так и правовой систем Австралийского Союза.
Сам текст Конституции является частью британского статута, утвержденного британским парламентом и подписанным Королевой, в котором содержится терминологический аппарат, полномочия монарха и преамбула Конституции Австралийского Союза. Примечательно то, что в преамбуле статута закрепляется союз всего пяти штатов, но далее по тексту устанавливается, что к союзу присоединяется Западная Австралия, а также закрепляется право Новой Зеландии стать австралийским штатом, что отражает исторический путь объединения бывших колоний Британского Содружества. Основываясь на тексте статута можно было бы сделать вывод, что Конституция Австралийского Союза является октроированной, однако история разработки текста Основного закона, принятие его колониями на референдумах говорит об обратном, но все же подтверждает зависимость доминиона от метрополии.
Сложность исследования состояла в том, что Конституция Австралии 1900г., являющаяся письменным актом, с точки зрения структуры документа содержит общепринятые для демократических государств разделы, отражающие разделение власти на три ветви, федеративный характер государства и способы изменения Конституции. Но особый интерес вызывает глава II Конституции, посвященная исполнительной власти. Глава достаточно короткая, состоит всего лишь из десяти статей, закрепляющих прерогативы монарха в исполнительной власти, а также раскрывает полномочия генерал-губернатора при формировании Федерального исполнительного совета и назначении министров. Фактически в государстве существенная роль отведена премьер-министру и кабинету, в отношении которых правовое регулирование в Конституции отсутствует. Равно как и среди конституционно закрепленных полномочий нижней палаты невозможно найти полномочие формировать Правительство. Объяснение этому можно найти в историческом прошлом Австралии, первые поселения которой являлись британскими колониями, созданными для ссылки заключенных после того, как Соединенные Штаты Америки отделились от Великобритании.
Развитие государственности Австралии происходило постепенно, начиная от полностью зависимых от Великобритании колоний, которые управлялись военными. Именно в период формирования самоуправляемых колоний, будущих штатов федерации Австралийского континента, была установлена Вестминстерская система. Таким образом, влияние британского обычного права является причиной выявленных диссертантом лакун в Конституции 1900г. и объясняет факт того, что часть правового регулирования деятельности исполнительной власти, взаимоотношений законодательной и исполнительной власти, осуществляется на основе британских конституционных обычаев. Единственной связью между конституционными нормами и конституционными обычаями является ст.64 Конституции Австралийского Союза, в которой закрепляется принцип: сложение полномочий министра через три месяца, в случае если последний не получил парламентский мандат. По мнению диссертанта, такой факт не является недостатком действующей австралийской Конституции, напротив, таким образом творцы Конституции подчеркнули тесную историческую связь с британскими правовыми традициями.
Необходимо отметить, что парламентская система Австралийского Союза является одной из самых стабильных в мире. Диссертантом были выявлены предпосылки создания такой системы и сделаны соответствующие выводы. Формирование колоний в Австралии происходило в традициях Вестминстерской системы. Итогом колониального развития стало получение колониями самостоятельности: утверждение собственных конституций, формирование
органов власти, развитие собственного законодательства. Однако, общие корни, общая культура, общие проблемы, возникающие в пределах одного региона, подталкивали колонии к сближению и способствовали усилению процессов федерализации.
Первые попытки колоний объединится привели к кратковременному созданию конфедерации, которую возглавил Федеральный Совет Австралазии. Тем не менее, федеральные течения усиливались, что выразились в стремлении колоний объединится в единое государство. Во время проведения многочисленных конституционных конвентов делегатами от колоний разрабатывался единый документ - проект Конституции. В процессе дебатов высказывались разные точки зрения, какой же будет основа нового государства: уже укоренившаяся Вестминстерская система или ярчайший пример того времени - федеративное децентрализованное государство Соединенные Штаты Америки. Выбранная территориальная организация в виде федерации была естественным продолжением существования бывших колоний, которые после объединения в единое государство стремились сохранить и свою территорию, и достаточную степень независимости, что безусловно выразилось и в конституционных нормах. В итоге, нежелание отказаться от своих исторических корней и связи с Великобританией, но при сохранении максимально широких полномочий будущих штатов привели к созданию особой системы, свойственной исключительно Австралии. По мнению диссертанта не просто копирование той или иной модели государственного управления, а именно «симбиоз» британской модели парламентской системы и американской системы децентрализации государственной власти в части федеративного территориального устройства являются отличительной чертой Австралийского Союза.
Выбранная Австралией форма государственного устройства способствовала формированию двухпалатного Парламента Австралийского Союза. Однако, если верхняя палата Великобритании традиционно «слабая», то в противоположность Вестминстерской системе творцы австралийской Конституции во многом переняли опыт США, создав верхнюю палату Парламента, практически равную по полномочиям нижней, а при осуществлении контроля за деятельностью исполнительной власти даже и превосходящей ее.
Следует отметить, что при наличии существенных контрольных полномочий Парламента, закрепленных в Конституции, их реализация была затруднена вследствие преобладания большинства правящей партии и в верхней, и в нижней палатах. Ситуация изменилась после введения пропорциональной избирательной системы в Сенате, в результате чего уменьшилось давление Правительства на верхнюю палату. По мнению диссертанта реформа 1949 года остановила тенденцию к ослаблению роли Парламента и переходу к «министериализму», а также поставила точку в формировании в Австралии интенсифицированного
176 парламентаризма, что выражается в ряде признаков. Во-первых, обе палаты Парламента избираются населением государства и населением штатов. Такое положение было включено изначально в Конституцию при ее создании, тогда как в США верхняя палата стала избираемой только с 1913 г.
Второй признак касается системы формирования Парламента. Палата представителей формируется по мажоритарной системе абсолютного большинства с преференциальным голосованием, вследствие чего в нижней палате доминирует правящая партия. В Сенат, формируемый по пропорциональной системе с единым передаваемым голосом, проходят различные партии, включая региональные. За счет преобладания неправительственных партий верхняя палата может превратится в оппозиционную.
Третий признак проявляется в наличие у Сената права вето на законопроекты, инициированные и одобренные в нижней палате. Учитывая тот факт, что основная масса законопроектов предлагается для утверждения министрами в нижней палате, именно право вето верхней палаты становиться сдерживающим факторов для инициатив исполнительной власти. Вследствие возникновения законодательного конфликта между палатами Парламента и блокирования Сенатом билля, у генерал- губернатора появляется право единовременного роспуска всего Парламента Австралии и назначения внеочередных выборов. Обращает на себя внимание то, что приоритетным правом решения внутрипарламентского законодательного конфликта в первую очередь наделено население Австралийского Союза. Именно австралийцы в ходе голосования могут отдать предпочтение той или иной стороне конфликта, и вполне вероятно, что по итогам выборов правящая партия поменяется, а конфликт будет исчерпан. Если же перевыборы подтверждают нахождение у власти прежней политической партии (или коалиции), и законодательный конфликт вспыхивает вновь, то тогда генерал-губернатор созывает совместное заседание, что означает возврат права разрешения законодательного тупика в Парламент. И в таком случае имеет значение правило нексус.....
