Помощь студентам в учебе
Сравнительный анализ отечественного и зарубежного опыта организации управления государственной службой
|
Введение 3
Глава I. Теоретические и правовые основы организации
государственной службы 7
1.1 Понятие и сущность государственной службы 7
1.2 Правовое регулирование организации государственной службы 13
1.3 Система государственной службы РФ и зарубежных стран 17
Глава II. Российский зарубежный опыт организации государственной службы на примере Германии и США 27
2.1 Особенности урегулирования конфликтных ситуаций при прохождении
государственной службы в РФ 27
2.2 Сравнительный анализ разрешения конфликтов на государственной
службе в странах Германии и США 45
2.3 Возможность использования положительного зарубежного опыта в
организации государственной службы в РФ 59
Заключение 78
Список использованных источников и литературы 82
Глава I. Теоретические и правовые основы организации
государственной службы 7
1.1 Понятие и сущность государственной службы 7
1.2 Правовое регулирование организации государственной службы 13
1.3 Система государственной службы РФ и зарубежных стран 17
Глава II. Российский зарубежный опыт организации государственной службы на примере Германии и США 27
2.1 Особенности урегулирования конфликтных ситуаций при прохождении
государственной службы в РФ 27
2.2 Сравнительный анализ разрешения конфликтов на государственной
службе в странах Германии и США 45
2.3 Возможность использования положительного зарубежного опыта в
организации государственной службы в РФ 59
Заключение 78
Список использованных источников и литературы 82
Тема моей выпускной квалификационной работы в настоящее время является актуальной потому что, сегодня для государственного строительства формирование широкого слоя высококвалифицированных государственных гражданских служащих, способных обеспечить эффективность и безупречность работы органов государственной власти и органов местного самоуправления, является одной из важнейших задач. Также создание высокоэффективной государственной гражданской службы, рассматриваемой в органической связи со всей системой государственного управления, является необходимым условием укрепления российской демократической государственности, повышения авторитета и действенности власти. Изучение организации управления государственной службы за рубежом и в России, сравнение отечественного и зарубежного опыта управления организацией государственной службы, особенно актуально в настоящее время, когда формирование современной и эффективной государственной службы Российского государства относится к приоритетным направлениям преобразований, происходящих в административно-политической и правовой сферах.
Вопрос о государственной службе приобрел актуальность в связи с ростом ее удельного веса в общей системе государства. Кардинально изменилась структура, функции органов государственной власти и на федеральном и на региональном уровнях. Проводимые реформы привели к изменению роли и самого государственного аппарата и государственных служащих. Встала необходимость повышения эффективности функций государственного аппарата, обеспечения профессионализма государственных служащих, изучения новых аспектов и проблем государственной службы в целом. Государственная служба, как юридический институт рассматривается в такой отрасли права, как административное право. Во всех учебниках советского периода государственной службе отводилась определенная глава или раздел. В новых учебных пособиях государственной службе также уделяется внимание, излагаются новые подходы и принципы построения. Проблемы изучения государственной службы отражены в работах таких ученых как Мишин А.А, Уилсон Дж, Чиркин В.Е, Василенко И.А и многих других.
В данной дипломной работе используется термин «государственная служба», поскольку на данный момент во всех законодательных актах, как Российской Федерации, так и Соединенных Штатов, используется именно он. В частности, в законах Российской Федерации «Конституция Российской Федерации», «Об основах государственной службы Российской Федерации»
и других применен термин «государственная служба».
К организации государственной службы - Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» относит, в соответствии со сложившимися представлениями, такие вопросы: понятие государственной службы, ее виды, принципы государственной службы, статус государственной должности.
Методологически и практически значимы труды современных ученых- юристов, комплексно исследующих вопросы организации управления государственной службой Ю.Н. Старилова, А.А. Гришковца, Н.М. Казанцева, Д.Н. Овсянко, Анисимова А.С., Атаманчука Г.В., Байкова В.Э., Дергача А.А., Приваловой С.В. и др.
Целью дипломной работы - является исследование всех аспектов государственной службы за рубежом и в России, разработка предложений по использованию положительного зарубежного опыта в организации государственной службы в РФ и проведение сравнительного анализа между государственными службами Германии и США.
Задачами для достижения цели дипломной работы являются:
1. изучить гражданскую службу, как социально-правовой и организационный институт;
2. проанализировать правовое обеспечение системы гражданской службы в РФ и за рубежом;
3. рассмотреть особенности урегулирования конфликтных ситуаций в государственной службе России;
4. выявить различия по разрешению конфликтов на государственной службе в странах Германии и США;
5. выработать рекомендации по использованию положительного зарубежного опыта в организации государственной службы РФ.
Объектом выпускной квалификационной работы являются общественные отношения, возникающие в процессе организации управления государственной службы.
Предметом выпускной квалификационной работы является изучение нормативно-правовых актов, регламентирующих государственную службу в Российской Федерации, а также правовых актов зарубежных государств.
Методологической основой данного исследования является диалектический метод познания. При проведении исследования используется также ряд частных научных методов: сравнительно-правовой, формально¬логический, системно-структурный.
Эмпирическую базу дипломной работы составили опубликованные и размещенные в электронных правовых базах юридические статьи, научная литература, опубликованная в средствах массовой информации.
Структура работы. Дипломная работа состоит из введения, двух глав, разделенных на параграфы, заключения, списка использованных источников и литературы.
Первая глава посвящена раскрытию теоретических и правовых основ организации государственной службы, рассмотрению понятия государственной службы, исследованию законодательства в области организации государственной службы и изучению системы государственной службы РФ и зарубежных стран.
Вторая глава посвящена российскому зарубежному опыту организации государственной службы на примере Германии и США. В этой главе подробно рассмотрены урегулирование и разрешение конфликтных ситуаций при прохождении государственной службы в Германии и США, а также использование позитивного опыта зарубежья в организации государственной службы в РФ.
Заключение содержит основные выводы, сделанные по существу проведенного исследования, предложения по совершенствованию организации управления государственной службой с использованием положительного зарубежного опыта и его применении в организации государственной службы в РФ.
Вопрос о государственной службе приобрел актуальность в связи с ростом ее удельного веса в общей системе государства. Кардинально изменилась структура, функции органов государственной власти и на федеральном и на региональном уровнях. Проводимые реформы привели к изменению роли и самого государственного аппарата и государственных служащих. Встала необходимость повышения эффективности функций государственного аппарата, обеспечения профессионализма государственных служащих, изучения новых аспектов и проблем государственной службы в целом. Государственная служба, как юридический институт рассматривается в такой отрасли права, как административное право. Во всех учебниках советского периода государственной службе отводилась определенная глава или раздел. В новых учебных пособиях государственной службе также уделяется внимание, излагаются новые подходы и принципы построения. Проблемы изучения государственной службы отражены в работах таких ученых как Мишин А.А, Уилсон Дж, Чиркин В.Е, Василенко И.А и многих других.
В данной дипломной работе используется термин «государственная служба», поскольку на данный момент во всех законодательных актах, как Российской Федерации, так и Соединенных Штатов, используется именно он. В частности, в законах Российской Федерации «Конституция Российской Федерации», «Об основах государственной службы Российской Федерации»
и других применен термин «государственная служба».
К организации государственной службы - Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» относит, в соответствии со сложившимися представлениями, такие вопросы: понятие государственной службы, ее виды, принципы государственной службы, статус государственной должности.
Методологически и практически значимы труды современных ученых- юристов, комплексно исследующих вопросы организации управления государственной службой Ю.Н. Старилова, А.А. Гришковца, Н.М. Казанцева, Д.Н. Овсянко, Анисимова А.С., Атаманчука Г.В., Байкова В.Э., Дергача А.А., Приваловой С.В. и др.
Целью дипломной работы - является исследование всех аспектов государственной службы за рубежом и в России, разработка предложений по использованию положительного зарубежного опыта в организации государственной службы в РФ и проведение сравнительного анализа между государственными службами Германии и США.
Задачами для достижения цели дипломной работы являются:
1. изучить гражданскую службу, как социально-правовой и организационный институт;
2. проанализировать правовое обеспечение системы гражданской службы в РФ и за рубежом;
3. рассмотреть особенности урегулирования конфликтных ситуаций в государственной службе России;
4. выявить различия по разрешению конфликтов на государственной службе в странах Германии и США;
5. выработать рекомендации по использованию положительного зарубежного опыта в организации государственной службы РФ.
Объектом выпускной квалификационной работы являются общественные отношения, возникающие в процессе организации управления государственной службы.
Предметом выпускной квалификационной работы является изучение нормативно-правовых актов, регламентирующих государственную службу в Российской Федерации, а также правовых актов зарубежных государств.
Методологической основой данного исследования является диалектический метод познания. При проведении исследования используется также ряд частных научных методов: сравнительно-правовой, формально¬логический, системно-структурный.
Эмпирическую базу дипломной работы составили опубликованные и размещенные в электронных правовых базах юридические статьи, научная литература, опубликованная в средствах массовой информации.
Структура работы. Дипломная работа состоит из введения, двух глав, разделенных на параграфы, заключения, списка использованных источников и литературы.
Первая глава посвящена раскрытию теоретических и правовых основ организации государственной службы, рассмотрению понятия государственной службы, исследованию законодательства в области организации государственной службы и изучению системы государственной службы РФ и зарубежных стран.
Вторая глава посвящена российскому зарубежному опыту организации государственной службы на примере Германии и США. В этой главе подробно рассмотрены урегулирование и разрешение конфликтных ситуаций при прохождении государственной службы в Германии и США, а также использование позитивного опыта зарубежья в организации государственной службы в РФ.
Заключение содержит основные выводы, сделанные по существу проведенного исследования, предложения по совершенствованию организации управления государственной службой с использованием положительного зарубежного опыта и его применении в организации государственной службы в РФ.
Анализ зарубежного и отечественного опыта организации государственной службы позволяет сделать следующие выводы: современная государственная служба реализует свои функции, как через деятельность государственных служащих, так и через свою институциональную целостность. Как правовой институт, государственная служба - комплекс правовых норм, определяющих правовое положение служащих, условия и порядок прохождения службы, их ответственность и формы поощрения. Государственную службу одновременно можно отнести и к государству, и к обществу, как одно из связывающих звеньев между ними. От нее во многом зависит нормальное функционирование и развитие гражданского общества. Поэтому не случайно все более широкое распространение получает взгляд на государственную службу именно как на социально-правовой институт. Государственную службу можно рассматривать и с позиции теории управления как сложный организационно-управленческий институт, который характеризуется: совокупностью организаций и учреждений.
В настоящее время правовую основу государственной службы в Российской Федерации регламентируют следующие нормативно-правовые акты: Конституция Российской Федерации (Ст.32, Ст.71, Ст.97), ФЗ от 27 июля 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», ФЗ от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Нормы, составляющие основу правового статуса государственных служащих, дифференцируются на общие и особенные. Общими считаются те, которые свойственны всем госслужащим, независимо от категорий и групп замещаемых ими должностей. Для осуществления специальных полномочий госслужащим законодательством могут предоставляться особые права и обязанности, которые затем конкретизируются в типовых и индивидуальных должностных инструкциях. Законодательством предусмотрено 5 групп классных чинов для государственных гражданских служащих. В каждой группе разрядов предусматривается 3 степени градации: 1, 2 и 3 классы. Классный чин не технический элемент статуса, а показатель профессионального и должностного уровня государственного гражданского служащего.
Административная реформа, проводимая в России на протяжении последних лет, направлена на повышение эффективности деятельности системы государственных органов в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан. Новые подходы к государственному строительству объективно стимулируют пересмотр многих сложившихся представлений об организующем и регулирующем воздействии государства, системы публичной власти и института государственной службы, их роли в различных сферах общественной жизни. Система мер противодействия коррупции в России строится на использовании, прежде всего, мер упреждения, направленных, в частности, на создание на государственной и муниципальной службе атмосферы «невыгодности» коррупционного поведения.
В Германии государственным служащим-чиновником считается лишь тот, кто находится в публично-правовых отношениях с государством, что законодательно закреплено в нескольких правовых актах. Закон «О правовом положении федеральных чиновников» регулирует важнейшие отношения, складывающиеся при прохождении чиновниками всей службы: права и обязанности, назначение на должность, перемещение по службе и командировки, увольнение со службы, выход не пенсию, утрата прав чиновника, права профсоюзов, порядок подачи жалоб и обеспечение защиты прав. Особый статус гражданских служащих определяется наличием института государственной присяги. Занятые в государственной службе лица делятся на три категории: чиновники, служащие и рабочие государственных учреждений. Установлено четыре вида чинов государственных служащих:
А1-А5 - низшие чины; А6-А9 - средние чины; А10-А13 - высшие чины 1 ступени; А14-А16 - высшие чины 2 ступени.
Следует отметить, что особую группу чиновников в Германии составляют политические и почетные чиновники. Германия являет собой пример поэтапных преобразований в контексте жесткой многоуровневой системы государственного управления. Фактически реформы в сфере управления государственной гражданской службой в Германии были неглубокими и частичными. Это отчасти объясняется сложностями изменения системы, которая основана на рамочном законодательстве. В то же время, государственная служба в Германии отличается высокой эффективностью, престижем и уважением среди населения, в связи, с чем для адаптации государственной службы к изменяющимся условиям современного мира была выбрана тактика «большого качественного скачка посредством маленьких шагов». Среди таких шагов можно отметить децентрализацию гражданской службы, переориентацию государственной службы на «клиентные» отношения с гражданами, создание системы «электронного правительства».
По уровню коррупции Германия значительно опережает большинство европейских государств, а также США и Канаду. В качестве существующих мер по противодействию коррупции среди чиновников можно назвать ряд законодательных правил и положений. Несмотря на концептуальную схожесть устройства государственной гражданской службы в России и Германии, можно выделить ряд существенных отличий германской государственной службы: для практики российской государственной гражданской службы, несомненно интерес представляет опыт создания в Германии полноценной системы правовой и социальной защищенности государственного служащего, повышения престижа госслужбы в целом.
Не меньший интерес представляет и опыт децентрализации гражданской службы, переориентации государственной службы на «клиентные» отношения с гражданами, создание и внедрение программы электронного правительства, опыт борьбы с коррупцией.
Проблемы адаптации зарубежного опыта в организации государственной службы в современной России особенно актуальны, и имеют в своей основе ряд объективных причин: общая теория управления, и теория административно-государственного управления делают в нашей стране лишь свои первые шаги; отсутствует четко продуманная стратегия реализации намеченных реформ в сочетании с надлежащей ресурсной обеспеченностью; неоднородность потенциала регионов.
Изучение международной правовой практики поможет избежать ошибок и заблуждений при реформировании государственной службы Российской Федерации, но столь же несомненно, что наша страна должна, учитывая собственный социально-экономический, культурно-исторический опыт и правовые традиции, выработать методы способные сформировать эффективный институт государственной службы.
В настоящее время правовую основу государственной службы в Российской Федерации регламентируют следующие нормативно-правовые акты: Конституция Российской Федерации (Ст.32, Ст.71, Ст.97), ФЗ от 27 июля 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», ФЗ от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Нормы, составляющие основу правового статуса государственных служащих, дифференцируются на общие и особенные. Общими считаются те, которые свойственны всем госслужащим, независимо от категорий и групп замещаемых ими должностей. Для осуществления специальных полномочий госслужащим законодательством могут предоставляться особые права и обязанности, которые затем конкретизируются в типовых и индивидуальных должностных инструкциях. Законодательством предусмотрено 5 групп классных чинов для государственных гражданских служащих. В каждой группе разрядов предусматривается 3 степени градации: 1, 2 и 3 классы. Классный чин не технический элемент статуса, а показатель профессионального и должностного уровня государственного гражданского служащего.
Административная реформа, проводимая в России на протяжении последних лет, направлена на повышение эффективности деятельности системы государственных органов в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан. Новые подходы к государственному строительству объективно стимулируют пересмотр многих сложившихся представлений об организующем и регулирующем воздействии государства, системы публичной власти и института государственной службы, их роли в различных сферах общественной жизни. Система мер противодействия коррупции в России строится на использовании, прежде всего, мер упреждения, направленных, в частности, на создание на государственной и муниципальной службе атмосферы «невыгодности» коррупционного поведения.
В Германии государственным служащим-чиновником считается лишь тот, кто находится в публично-правовых отношениях с государством, что законодательно закреплено в нескольких правовых актах. Закон «О правовом положении федеральных чиновников» регулирует важнейшие отношения, складывающиеся при прохождении чиновниками всей службы: права и обязанности, назначение на должность, перемещение по службе и командировки, увольнение со службы, выход не пенсию, утрата прав чиновника, права профсоюзов, порядок подачи жалоб и обеспечение защиты прав. Особый статус гражданских служащих определяется наличием института государственной присяги. Занятые в государственной службе лица делятся на три категории: чиновники, служащие и рабочие государственных учреждений. Установлено четыре вида чинов государственных служащих:
А1-А5 - низшие чины; А6-А9 - средние чины; А10-А13 - высшие чины 1 ступени; А14-А16 - высшие чины 2 ступени.
Следует отметить, что особую группу чиновников в Германии составляют политические и почетные чиновники. Германия являет собой пример поэтапных преобразований в контексте жесткой многоуровневой системы государственного управления. Фактически реформы в сфере управления государственной гражданской службой в Германии были неглубокими и частичными. Это отчасти объясняется сложностями изменения системы, которая основана на рамочном законодательстве. В то же время, государственная служба в Германии отличается высокой эффективностью, престижем и уважением среди населения, в связи, с чем для адаптации государственной службы к изменяющимся условиям современного мира была выбрана тактика «большого качественного скачка посредством маленьких шагов». Среди таких шагов можно отметить децентрализацию гражданской службы, переориентацию государственной службы на «клиентные» отношения с гражданами, создание системы «электронного правительства».
По уровню коррупции Германия значительно опережает большинство европейских государств, а также США и Канаду. В качестве существующих мер по противодействию коррупции среди чиновников можно назвать ряд законодательных правил и положений. Несмотря на концептуальную схожесть устройства государственной гражданской службы в России и Германии, можно выделить ряд существенных отличий германской государственной службы: для практики российской государственной гражданской службы, несомненно интерес представляет опыт создания в Германии полноценной системы правовой и социальной защищенности государственного служащего, повышения престижа госслужбы в целом.
Не меньший интерес представляет и опыт децентрализации гражданской службы, переориентации государственной службы на «клиентные» отношения с гражданами, создание и внедрение программы электронного правительства, опыт борьбы с коррупцией.
Проблемы адаптации зарубежного опыта в организации государственной службы в современной России особенно актуальны, и имеют в своей основе ряд объективных причин: общая теория управления, и теория административно-государственного управления делают в нашей стране лишь свои первые шаги; отсутствует четко продуманная стратегия реализации намеченных реформ в сочетании с надлежащей ресурсной обеспеченностью; неоднородность потенциала регионов.
Изучение международной правовой практики поможет избежать ошибок и заблуждений при реформировании государственной службы Российской Федерации, но столь же несомненно, что наша страна должна, учитывая собственный социально-экономический, культурно-исторический опыт и правовые традиции, выработать методы способные сформировать эффективный институт государственной службы.