Программно-целевое управление развитием региона на примере Пензенской области
|
Введение 3
1 Теоретике - методологические и правовые основы программно - целевого
метода государственного управления 8
1.1 Программно - целевое управление: понятие, история, структура,
достоинства и особенности реализации 8
1.2 Правовые основы программно - целевого метода государственного управления в Российской Федерации 29
1.3 Правовые основы программно - целевого метода государственного управления в Пензенской области 38
2 Применение программно-целевого метода развития территории на примере
Пензенской области 46
2.1 Анализ эффективности долгосрочных целевых программ Пензенской
области в сфере экономики 46
2.2 Анализ эффективности долгосрочных целевых программ Пензенской
области в социальной сфере 69
3 Предложения по совершенствованию программно-целевого метода управления территорией 93
Заключение 102
Список использованных источников информации 109
Приложения
1 Теоретике - методологические и правовые основы программно - целевого
метода государственного управления 8
1.1 Программно - целевое управление: понятие, история, структура,
достоинства и особенности реализации 8
1.2 Правовые основы программно - целевого метода государственного управления в Российской Федерации 29
1.3 Правовые основы программно - целевого метода государственного управления в Пензенской области 38
2 Применение программно-целевого метода развития территории на примере
Пензенской области 46
2.1 Анализ эффективности долгосрочных целевых программ Пензенской
области в сфере экономики 46
2.2 Анализ эффективности долгосрочных целевых программ Пензенской
области в социальной сфере 69
3 Предложения по совершенствованию программно-целевого метода управления территорией 93
Заключение 102
Список использованных источников информации 109
Приложения
В современных условиях государством уделяется особое внимание проблемам сферы национальной экономики и социальной сферы, развитие которых на рыночных принципах в условиях ограниченности всех видов ресурсов, особенно финансовых и нефинансовых, возможно
посредством грамотного использования потенциала каждого региона как структурной единицы
народного хозяйства страны. Одним из наиболее значимых в группе методов прямого государственного воздействия на экономику по праву считается программно - целевой, базирующийся на принципах стратегического управления.
В настоящее время типичным состоянием большинства регионов России является кризисное и посткризисное состояние хозяйствующих субъектов различных отраслей, низкий уровень жизни, социальная напряженность, дефицит бюджетных средств, недостаток финансирования для структурной перестройки экономики региона и внедрения новых технологий, а также проблемы связанные с интенсификацией производства [48, с. 156-161].
Регионы РФ выступают медиатором многоуровневой передачи импульсов хозяйственного развития, что в условиях усиления тенденции регионализации повышает статус данных экономико-пространственных субъектов в системе территориального управления хозяйством и вызывает модернизацию теоретической базы стратегического менеджмента. Происходит переход от использования преимущественно процессного подхода к внедрению инновационных технологий стратегического управления на региональном уровне с целью обеспечения устойчивого экономического роста и инновационного прорыва [47, с. 116-124].
Важнейшей задачей управления регионом является концентрация имеющихся ресурсов на тех направлениях, которые дают возможность создать благоприятные условия для экономического развития субъектов РФ. Решение данной задачи возможно на основе использования программно-целевого подхода к управлению социально-экономическим развитием регионов, муниципальных образований, отраслей, предприятий [49, с. 28].
Программно-целевой метод решения существующих отдельных проблем в настоящее время в РФ считается одним из самых эффективных. Применение программно-целевого метода является актуальным, своевременным и обоснованным, т.к. современное состояние России характеризуется наличием в социально-экономической системе страны и отдельных регионов неоднородностей, асимметрий и диспропорций различного рода, в частности, экономических, демографических, инфраструктурных, климатических, социальных, этнических, религиозных и др., что, несомненно, создает большие сложности для управления и социально-экономического развития регионов. Необходимость использования данного метода государственного регулирования экономики возрастает при решении комплексных и крупномасштабных задач социально-экономического развития, которые не могут быть решены на базе исключительно рыночных механизмов.
Новизна настоящего исследования заключается в рассмотрении программно-целевого метода территориального управления не как обособленного метода, а как составляющей части общего стратегического управления страной в целом и отдельно взятым регионом в частности, связанным непосредственно со смыслами, идеалам стратегической политики развития Российской Федерации, а также взаимосвязанности с существующим законодательством в области стратегического управления, существующей концепцией стратегического развития.
Практическая значимость работы заключается в возможности использования выводов и рекомендаций как в области совершенствования теоретических основ программно-целевого управления, так и в области практической реализации данного метода территориального управления, особенно на этапе отбора проблем и разработки целевых программ.
В последние годы появляется все больше публикаций, связанных с обсуждением возможностей применения программно-целевых методов для прогнозирования, планирования и программирования социально¬экономического развития страны в целом и отдельных территориальных комплексов.
Учеными часто освещается тема методических и организационных механизмов формирования и реализации федеральных, региональных и ведомственных целевых программ (В. Зимин, Л.Е. Калинина, Е.Г. Коваленко, А. М. Махмудов, А.М. Митерев, Н.П. Молчанова), в связи с чем, данная тема является весьма проработанной.
Довольно часто встречаются работы ученых на тему достоинств и недостатков программно-целевых методов управления (Е.Г. Коваленко, А. Махмудов, А. М. Митерев).
В последнее время стала весьма актуальной тема изучения проблем и пробелов правовых основ программно-целевого метода управления. Данная тематика прослеживается в работах небольшого количества российских ученых-экономистов, например, у А.С. Деева, Л.Е. Калининой, В.Н. Назарова.
Также в последнее время возросло количество публикаций на тему применения программно-целевого метода территориального управления и связи его с ростом инвестиционного потенциала региона, а также внедрением инновационной составляющей в данный метод управления экономикой страны и регионов. В данной области проблематику освещают следующие ученые: С.С. Демина, Е.В. Джамай и И.Г. Кильдюшкина, И.П. Молчанова.
Перспективам программного подхода в региональной экономике больше внимание уделяют А.С. Деев, Е.В. Джамай, З.М. Илаева, Л.Е. Калинина, А. М. Махмудов, И.П. Молчанова.
Особенно актуальной является тема исследования эффективности программно-целевого метода в управлении регионом. Рассмотрению данной темы уделяет внимание также небольшое количество ученых, например, А.М. Митерев, А. М. Махмудов, И.Г. Кильдюшкина, З.М. Илаева, Н.П. Молчанова.
Таким образом, мы видим, что в контексте изучаемой темы понятие методических и организационных механизмов формирования и реализации федеральных, региональных и ведомственных целевых программ, тема достоинств и недостатков программно-целевых методов управления хорошо освещены и достаточно изучены. А вот проблеме правовых пробелов законодательства в области стратегического управления, проблеме совершенствования программно-целевого метода государственного управления и оценке эффективности долгосрочных целевых программ развития регионов необходимо уделить больше внимания.
Объектом исследования данной работы является программно-целевой метод территориального управления. Предметом исследования является описание программно-целевого метода территориального управления с точки зрения эффективности его применения на примере Пензенской области.
Целью данной дипломной работы является исследование эффективности применения программно-целевого метода территориального управления как на уровне Российской Федерации, так и на уровне регионов.
В связи с поставленной целью задачами данной работы являются:
1. Изучить понятие, историю, структуру, достоинства и недостатки программно-целевого метода государственного управления;
2. Изучить правовые основы программно-целевого метода
государственного управления;
3. Изучить правовые основы программно-целевого метода
государственного управления на примере Пензенской области;
4. Проанализировать эффективность применения долгосрочных
целевых программ Пензенской области в сфере экономики;
5. Проанализировать эффективность применения долгосрочных
целевых программ Пензенской области в социальной сфере;
6. Выдвинуть предложения по совершенствованию программно¬
целевого метода управления территорией.
В ходе исследования использованы следующие методы:
• Сбор и систематизация данных по настоящей теме.
• Анализ источников (нормативно-правовых актов, научных
журналов и статей, учебников, а также электронного ресурса).
• Обобщение материалов и выводы.
Дипломная работа соответствует всем требованиям, предъявляемым к ее оформлению, и состоит из введения, 3 глав, заключения, списка использованных источников информации и приложений.
В данной дипломной работе проработаны теоретические основы программно-целевого механизма управления, а именно, понятие, история развития, структура. Большое внимание в данной работе уделено особенностям, достоинствам и проблемам реализации программно-целевого механизма в России. В практической части работы проанализирована эффективность долгосрочных целевых программ Пензенской области в сфере экономики и в социальной сфере. Даны рекомендации по совершенствованию программно-целевого метода территориального управления.
Данная тема будет интересна и полезна как специалистам в области государственного и муниципального управления, задействованным в области стратегического управления регионами, так и студентам, обучающимся по специальностям, связанным с изучением менеджмента, государственного управления и экономики.
посредством грамотного использования потенциала каждого региона как структурной единицы
народного хозяйства страны. Одним из наиболее значимых в группе методов прямого государственного воздействия на экономику по праву считается программно - целевой, базирующийся на принципах стратегического управления.
В настоящее время типичным состоянием большинства регионов России является кризисное и посткризисное состояние хозяйствующих субъектов различных отраслей, низкий уровень жизни, социальная напряженность, дефицит бюджетных средств, недостаток финансирования для структурной перестройки экономики региона и внедрения новых технологий, а также проблемы связанные с интенсификацией производства [48, с. 156-161].
Регионы РФ выступают медиатором многоуровневой передачи импульсов хозяйственного развития, что в условиях усиления тенденции регионализации повышает статус данных экономико-пространственных субъектов в системе территориального управления хозяйством и вызывает модернизацию теоретической базы стратегического менеджмента. Происходит переход от использования преимущественно процессного подхода к внедрению инновационных технологий стратегического управления на региональном уровне с целью обеспечения устойчивого экономического роста и инновационного прорыва [47, с. 116-124].
Важнейшей задачей управления регионом является концентрация имеющихся ресурсов на тех направлениях, которые дают возможность создать благоприятные условия для экономического развития субъектов РФ. Решение данной задачи возможно на основе использования программно-целевого подхода к управлению социально-экономическим развитием регионов, муниципальных образований, отраслей, предприятий [49, с. 28].
Программно-целевой метод решения существующих отдельных проблем в настоящее время в РФ считается одним из самых эффективных. Применение программно-целевого метода является актуальным, своевременным и обоснованным, т.к. современное состояние России характеризуется наличием в социально-экономической системе страны и отдельных регионов неоднородностей, асимметрий и диспропорций различного рода, в частности, экономических, демографических, инфраструктурных, климатических, социальных, этнических, религиозных и др., что, несомненно, создает большие сложности для управления и социально-экономического развития регионов. Необходимость использования данного метода государственного регулирования экономики возрастает при решении комплексных и крупномасштабных задач социально-экономического развития, которые не могут быть решены на базе исключительно рыночных механизмов.
Новизна настоящего исследования заключается в рассмотрении программно-целевого метода территориального управления не как обособленного метода, а как составляющей части общего стратегического управления страной в целом и отдельно взятым регионом в частности, связанным непосредственно со смыслами, идеалам стратегической политики развития Российской Федерации, а также взаимосвязанности с существующим законодательством в области стратегического управления, существующей концепцией стратегического развития.
Практическая значимость работы заключается в возможности использования выводов и рекомендаций как в области совершенствования теоретических основ программно-целевого управления, так и в области практической реализации данного метода территориального управления, особенно на этапе отбора проблем и разработки целевых программ.
В последние годы появляется все больше публикаций, связанных с обсуждением возможностей применения программно-целевых методов для прогнозирования, планирования и программирования социально¬экономического развития страны в целом и отдельных территориальных комплексов.
Учеными часто освещается тема методических и организационных механизмов формирования и реализации федеральных, региональных и ведомственных целевых программ (В. Зимин, Л.Е. Калинина, Е.Г. Коваленко, А. М. Махмудов, А.М. Митерев, Н.П. Молчанова), в связи с чем, данная тема является весьма проработанной.
Довольно часто встречаются работы ученых на тему достоинств и недостатков программно-целевых методов управления (Е.Г. Коваленко, А. Махмудов, А. М. Митерев).
В последнее время стала весьма актуальной тема изучения проблем и пробелов правовых основ программно-целевого метода управления. Данная тематика прослеживается в работах небольшого количества российских ученых-экономистов, например, у А.С. Деева, Л.Е. Калининой, В.Н. Назарова.
Также в последнее время возросло количество публикаций на тему применения программно-целевого метода территориального управления и связи его с ростом инвестиционного потенциала региона, а также внедрением инновационной составляющей в данный метод управления экономикой страны и регионов. В данной области проблематику освещают следующие ученые: С.С. Демина, Е.В. Джамай и И.Г. Кильдюшкина, И.П. Молчанова.
Перспективам программного подхода в региональной экономике больше внимание уделяют А.С. Деев, Е.В. Джамай, З.М. Илаева, Л.Е. Калинина, А. М. Махмудов, И.П. Молчанова.
Особенно актуальной является тема исследования эффективности программно-целевого метода в управлении регионом. Рассмотрению данной темы уделяет внимание также небольшое количество ученых, например, А.М. Митерев, А. М. Махмудов, И.Г. Кильдюшкина, З.М. Илаева, Н.П. Молчанова.
Таким образом, мы видим, что в контексте изучаемой темы понятие методических и организационных механизмов формирования и реализации федеральных, региональных и ведомственных целевых программ, тема достоинств и недостатков программно-целевых методов управления хорошо освещены и достаточно изучены. А вот проблеме правовых пробелов законодательства в области стратегического управления, проблеме совершенствования программно-целевого метода государственного управления и оценке эффективности долгосрочных целевых программ развития регионов необходимо уделить больше внимания.
Объектом исследования данной работы является программно-целевой метод территориального управления. Предметом исследования является описание программно-целевого метода территориального управления с точки зрения эффективности его применения на примере Пензенской области.
Целью данной дипломной работы является исследование эффективности применения программно-целевого метода территориального управления как на уровне Российской Федерации, так и на уровне регионов.
В связи с поставленной целью задачами данной работы являются:
1. Изучить понятие, историю, структуру, достоинства и недостатки программно-целевого метода государственного управления;
2. Изучить правовые основы программно-целевого метода
государственного управления;
3. Изучить правовые основы программно-целевого метода
государственного управления на примере Пензенской области;
4. Проанализировать эффективность применения долгосрочных
целевых программ Пензенской области в сфере экономики;
5. Проанализировать эффективность применения долгосрочных
целевых программ Пензенской области в социальной сфере;
6. Выдвинуть предложения по совершенствованию программно¬
целевого метода управления территорией.
В ходе исследования использованы следующие методы:
• Сбор и систематизация данных по настоящей теме.
• Анализ источников (нормативно-правовых актов, научных
журналов и статей, учебников, а также электронного ресурса).
• Обобщение материалов и выводы.
Дипломная работа соответствует всем требованиям, предъявляемым к ее оформлению, и состоит из введения, 3 глав, заключения, списка использованных источников информации и приложений.
В данной дипломной работе проработаны теоретические основы программно-целевого механизма управления, а именно, понятие, история развития, структура. Большое внимание в данной работе уделено особенностям, достоинствам и проблемам реализации программно-целевого механизма в России. В практической части работы проанализирована эффективность долгосрочных целевых программ Пензенской области в сфере экономики и в социальной сфере. Даны рекомендации по совершенствованию программно-целевого метода территориального управления.
Данная тема будет интересна и полезна как специалистам в области государственного и муниципального управления, задействованным в области стратегического управления регионами, так и студентам, обучающимся по специальностям, связанным с изучением менеджмента, государственного управления и экономики.
В данной дипломной работе был проанализирован программно-целевой метод территориального управления на примере Пензенской области.
В начале работы было сказано, что программно-целевой метод является одним из методов государственного управление на ряду с другими методами государственного управления, такими как: методы научного познания (математическое программирование, вероятностно-статистические методы, системный и функциональный анализы; методы теории стратегических игр и статистической теории принятия решений; экономико-статистическое моделирование; методы прогнозирования, социального экспериментирования; графические; теории очередей или теории массового обслуживания); методы функционирования органов государственной власти (методы работы с информацией, методы правотворческой, оперативно-исполнительной и правоохранной деятельности, методы подготовки и проведения организационных мероприятий, методы отбора и развития управленческих кадров, методы исполнения и контроля); методы обеспечения реализации целей и функций государственного управления (морально-этические, социально-политические, экономические и административные). Программно-целевой метод управления представляет собой часть стратегического управление территорией, которое, в свою очередь, характеризируется наличие развитого макросубъекта стратегического управления, структуру которого составляют смыслы, идеалы, доктрина, НПА, концепция стратегического развития, стратегические цели, «дерево целей», средства и механизмы реализации цели и социального контроля.
Далее было определено, что программно - целевые методы планирования и управления - это методы, при которых цели плана увязываются с ресурсами с помощью программ. Они представляют собой применение системного подхода и основаны на формулировании целей экономического развития, их разделении на подцели более дробного характера и выявлении ресурсов, необходимых для их согласованной реализации. Главная цель программно - целевого метода управления состоит в обеспечении стабильного функционирования и развития системы жизнеобеспечения населения, всех ее подсистем, в удовлетворении полноценных социальных и экономических потребностей человека, семей, различных социальных групп.
Основным понятием в программно-целевом методе государственного управления является понятие «государственной программы». Государственной программой является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально - экономического развития и безопасности.
История программно-целевого метода государственного управления в нашей стране берет свое начало еще с советских времен, с принятием комплексной программы электрификации России (ГОЭЛРО), а также применением пятилетних планов развития народного хозяйства.
Систему современных нормативно-правовых актов, регулирующих программно-целевое управление в Российской Федерации составляют: Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172 - ФЗ « О стратегическом планировании в Российской Федерации»; Постановление Правительства РФ от 26.06.1995 № 594 (ред. от 22.03.2016) "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" (вместе с "Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация", "Порядком закупки и поставки продукции для федеральных государственных нужд", "Порядком подготовки и заключения государственных контрактов на закупку и поставку продукции для федеральных государственных нужд"); Постановление Правительства РФ от 19.04.2005 № 239 (ред. от 25.04.2012) "Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ" (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2013); Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662 - р «Концепция долгосрочного социально - экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» (ред. От 08.08.2009); Постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации»; Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г. № 1950 - р «Об утверждении перечня государственных программ Российской Федерации» (ред. От 28.04.2016); Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 22 декабря 2010 г. № 670 «Об утверждении методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации».
Основными нормативно-правовыми актами разработки и реализации государственных, ведомственных и долгосрочных программ Пензенской области, являются Постановление Правительства Пензенской обл. от 09.03.2011 № 137-пП (ред. от 23.01.2012)"О долгосрочных целевых программах Пензенской области" (вместе с "Порядком принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ Пензенской области их формирования и реализации", "Положением об оценке эффективности реализации долгосрочных целевых программ Пензенской области") и Постановление Правительства Пензенской области от 18.04.2012 г. № 274-пП «Об утверждении порядка разработки и реализации государственных программ Пензенской области», а также Постановление Правительства Пензенской области от 16.06.2011 г. № 379-пП « Об утверждении программы повышения эффективности бюджетных расходов в Пензенской области на 2011-2012 годы» и Закон Пензенской области от 24.12. 2012 года № 2323-ЗПО «О бюджете Пензенской области на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов», в котором содержится перечень всех ведомственных программ Пензенской области.
К достоинствам программно - целевого механизма можно отнести: целевую направленность всех без исключения мероприятий программы; концентрацию ресурсов на наиболее перспективных и эффективных направлениях развития; системность мероприятий, необходимых для достижения генеральной цели программы; адресность заданий (организации - исполнители, сроки, контрольные параметры и т.п.); возможность в наименее короткие сроки решить проблему, благодаря комплексному подходу; и т.д.
Во второй главе по итогам анализа долгосрочных целевых программ Пензенской области были выявлены недостатки применения программно-целевого метода управления.
В целом, анализ эффективности программ как в сфере экономики, так и в социальной сфере показал, что современные ДЦП имеют следующие недостатки:
1. Несоответствие целевых показателей целям программы (например, доля молодых людей, принимающих участие в деятельности различных органов общественно-государственного управления от общей численности молодых людей в возрасте от 14 до 30 лет);
2. Несоблюдение принципа «дерева целей» при разработке целевых программ;
3. Занижение целевых показателей;
4. Количество целевых показателей не достаточно, чтобы в полной мере отразить все картину реализации программы для грамотной оценки ее эффективности
5. Отсутствие продуманной системы критериев целевых показателей, что приводит к их «фантомному» характеру.
6. Мероприятия программы не транспорентны целям программы.
7. Система оценки ДЦП не идеальна: с одной стороны нельзя сказать, основываюсь только на количественных показателях, что программа действительно эффективна, т.к. непонятно, как они формируются и как проверить их реальное выполнение, с другой стороны - нет не только качественных показателей, отвечающим цели программы, но и критерии их оценки, что также не позволяет нам сказать, действительно ли эта программа эффективна или нет;
8. При планировании не обеспечивается достаточная взаимосвязь между целевыми показателями и объемами финансирования. Уменьшение (увеличение) финансирования не оказывало существенного влияния на целевые показатели;
9. Со стороны ответственных исполнителей ДЦП проявляется заинтересованный субъективизм в установлении весовых коэффициентов целевых показателей, выраженный в занижении степени важности ряда показателей, на достижении которых направляется значительная доля финансовых ресурсов
10. Вопрос также возникают по факту того, что эффективность достижения целевых показателей по большинству показателей снизилась, по одному - осталась той же, что, по сути, не повлияло на общую эффективность реализации ДЦП. Встает вопрос: критерии оценки эффективности программы действительно ли отражают реальную картину.
11. Также интересен тот факт, что все рассмотренные нами ДЦП Пензенской области в сфере экономики имеют высокую эффективность, в них наблюдается рост эффективности достижения целевых показателей, а все рассмотренные нами ДЦП Пензенской области в социальной сфере имеют умеренную эффективность, а их эффективность достижения большинства их целевых показателей снижается. Данный факт может свидетельствовать о том, что далеко не все проблемы можно эффективно решить программно-целевым методом управления, возможно, их следуют решать в рабочем порядке в соответствующих ведомствах.
В общем, смысле современное программно-целевое управление в Пензенской области имеет недостатки, выделенные нами в п 1.1, а именно:
• Невнятность, размытость официального терминологического аппарата как стратегического управления в целом, так и программно-целевого управления в частности;
• Система программно - целевого механизма государственного управления схожа с той, что имела место к началу 1990 - х гг.: она мало отвечает потребностям стратегического управления развитием страны и принципам программно - целевого управления;
• Отсутствие стратегического выбора;
• Отсутствие дальнейших управленческих решений органов власти и управления, основанных на положениях стратегии, когда нет ни последовательных и связных решений, направленных на выработку конкретных мероприятий по реализации стратегии, ни решений по формированию структур и организационных механизмов управления развитием;
• Отсутствие взаимосвязи между стратегией развития и практикой применения инструментов программно - целевого управления на территории: пакет реализуемых целевых программ формируется в отрыве от стратегии развития, при этом, как правило, разработка и реализация целевых программ также осуществляется раздельно и бессистемно. Более того, сегодня сложно говорить даже о существовании в России целевых программ как таковых, поскольку сформированный в законодательстве организационно - правовой механизм их разработки и реализации не соответствует принципам программно - целевого подхода в своей основе;
• Отсутствие практического бюджетирования стратегии. Ситуация, при которой стратегические положения не влияют на текущее бюджетное планирование, позволяет однозначно делать вывод о том, что практическая реализация стратегии невозможна;
• Размывание программно - целевых механизмов, выхолащивание их сути. Целевые программы низводятся до уровня пояснительных записок к финансовым планам и инструментов для формирования управленческой отчетности в государственном и муниципальном управлении.
Однако стоит отметить, что все вышеперечисленные проблемы - второстепенны, они являются следствием паралича самой системы стратегического управления в современной России. Так, среди характеристик макросубъекта отсутствуют следующие:
• нет четких смыслов и идеалов стратегического управления, основная идея страны - деньги, поэтому из этого следует, что вся система стратегического управления таковой не является, а является системой по обогащению правящей элиты;
• В стране отсутствует доктрина стратегического развития;
• Концепция стратегического развития страны на ряду со стратегическими целями является не стратегической, а тактической. Отсюда следует, что стратегические цели всех программ и проектов - существуют сами для себя, а не во имя реализации доктрины, идеалов, смыслов.
• Существующие тактические цели, естественно, определяют и сами средства и механизмы, направленные на их реализацию, которые также отличаются банальностью и простотой.
В третьей главе были даны рекомендации по совершенствованию программно-целевого метода территориального управления.
В начале работы было сказано, что программно-целевой метод является одним из методов государственного управление на ряду с другими методами государственного управления, такими как: методы научного познания (математическое программирование, вероятностно-статистические методы, системный и функциональный анализы; методы теории стратегических игр и статистической теории принятия решений; экономико-статистическое моделирование; методы прогнозирования, социального экспериментирования; графические; теории очередей или теории массового обслуживания); методы функционирования органов государственной власти (методы работы с информацией, методы правотворческой, оперативно-исполнительной и правоохранной деятельности, методы подготовки и проведения организационных мероприятий, методы отбора и развития управленческих кадров, методы исполнения и контроля); методы обеспечения реализации целей и функций государственного управления (морально-этические, социально-политические, экономические и административные). Программно-целевой метод управления представляет собой часть стратегического управление территорией, которое, в свою очередь, характеризируется наличие развитого макросубъекта стратегического управления, структуру которого составляют смыслы, идеалы, доктрина, НПА, концепция стратегического развития, стратегические цели, «дерево целей», средства и механизмы реализации цели и социального контроля.
Далее было определено, что программно - целевые методы планирования и управления - это методы, при которых цели плана увязываются с ресурсами с помощью программ. Они представляют собой применение системного подхода и основаны на формулировании целей экономического развития, их разделении на подцели более дробного характера и выявлении ресурсов, необходимых для их согласованной реализации. Главная цель программно - целевого метода управления состоит в обеспечении стабильного функционирования и развития системы жизнеобеспечения населения, всех ее подсистем, в удовлетворении полноценных социальных и экономических потребностей человека, семей, различных социальных групп.
Основным понятием в программно-целевом методе государственного управления является понятие «государственной программы». Государственной программой является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально - экономического развития и безопасности.
История программно-целевого метода государственного управления в нашей стране берет свое начало еще с советских времен, с принятием комплексной программы электрификации России (ГОЭЛРО), а также применением пятилетних планов развития народного хозяйства.
Систему современных нормативно-правовых актов, регулирующих программно-целевое управление в Российской Федерации составляют: Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172 - ФЗ « О стратегическом планировании в Российской Федерации»; Постановление Правительства РФ от 26.06.1995 № 594 (ред. от 22.03.2016) "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" (вместе с "Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация", "Порядком закупки и поставки продукции для федеральных государственных нужд", "Порядком подготовки и заключения государственных контрактов на закупку и поставку продукции для федеральных государственных нужд"); Постановление Правительства РФ от 19.04.2005 № 239 (ред. от 25.04.2012) "Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ" (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2013); Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662 - р «Концепция долгосрочного социально - экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» (ред. От 08.08.2009); Постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации»; Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г. № 1950 - р «Об утверждении перечня государственных программ Российской Федерации» (ред. От 28.04.2016); Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 22 декабря 2010 г. № 670 «Об утверждении методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации».
Основными нормативно-правовыми актами разработки и реализации государственных, ведомственных и долгосрочных программ Пензенской области, являются Постановление Правительства Пензенской обл. от 09.03.2011 № 137-пП (ред. от 23.01.2012)"О долгосрочных целевых программах Пензенской области" (вместе с "Порядком принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ Пензенской области их формирования и реализации", "Положением об оценке эффективности реализации долгосрочных целевых программ Пензенской области") и Постановление Правительства Пензенской области от 18.04.2012 г. № 274-пП «Об утверждении порядка разработки и реализации государственных программ Пензенской области», а также Постановление Правительства Пензенской области от 16.06.2011 г. № 379-пП « Об утверждении программы повышения эффективности бюджетных расходов в Пензенской области на 2011-2012 годы» и Закон Пензенской области от 24.12. 2012 года № 2323-ЗПО «О бюджете Пензенской области на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов», в котором содержится перечень всех ведомственных программ Пензенской области.
К достоинствам программно - целевого механизма можно отнести: целевую направленность всех без исключения мероприятий программы; концентрацию ресурсов на наиболее перспективных и эффективных направлениях развития; системность мероприятий, необходимых для достижения генеральной цели программы; адресность заданий (организации - исполнители, сроки, контрольные параметры и т.п.); возможность в наименее короткие сроки решить проблему, благодаря комплексному подходу; и т.д.
Во второй главе по итогам анализа долгосрочных целевых программ Пензенской области были выявлены недостатки применения программно-целевого метода управления.
В целом, анализ эффективности программ как в сфере экономики, так и в социальной сфере показал, что современные ДЦП имеют следующие недостатки:
1. Несоответствие целевых показателей целям программы (например, доля молодых людей, принимающих участие в деятельности различных органов общественно-государственного управления от общей численности молодых людей в возрасте от 14 до 30 лет);
2. Несоблюдение принципа «дерева целей» при разработке целевых программ;
3. Занижение целевых показателей;
4. Количество целевых показателей не достаточно, чтобы в полной мере отразить все картину реализации программы для грамотной оценки ее эффективности
5. Отсутствие продуманной системы критериев целевых показателей, что приводит к их «фантомному» характеру.
6. Мероприятия программы не транспорентны целям программы.
7. Система оценки ДЦП не идеальна: с одной стороны нельзя сказать, основываюсь только на количественных показателях, что программа действительно эффективна, т.к. непонятно, как они формируются и как проверить их реальное выполнение, с другой стороны - нет не только качественных показателей, отвечающим цели программы, но и критерии их оценки, что также не позволяет нам сказать, действительно ли эта программа эффективна или нет;
8. При планировании не обеспечивается достаточная взаимосвязь между целевыми показателями и объемами финансирования. Уменьшение (увеличение) финансирования не оказывало существенного влияния на целевые показатели;
9. Со стороны ответственных исполнителей ДЦП проявляется заинтересованный субъективизм в установлении весовых коэффициентов целевых показателей, выраженный в занижении степени важности ряда показателей, на достижении которых направляется значительная доля финансовых ресурсов
10. Вопрос также возникают по факту того, что эффективность достижения целевых показателей по большинству показателей снизилась, по одному - осталась той же, что, по сути, не повлияло на общую эффективность реализации ДЦП. Встает вопрос: критерии оценки эффективности программы действительно ли отражают реальную картину.
11. Также интересен тот факт, что все рассмотренные нами ДЦП Пензенской области в сфере экономики имеют высокую эффективность, в них наблюдается рост эффективности достижения целевых показателей, а все рассмотренные нами ДЦП Пензенской области в социальной сфере имеют умеренную эффективность, а их эффективность достижения большинства их целевых показателей снижается. Данный факт может свидетельствовать о том, что далеко не все проблемы можно эффективно решить программно-целевым методом управления, возможно, их следуют решать в рабочем порядке в соответствующих ведомствах.
В общем, смысле современное программно-целевое управление в Пензенской области имеет недостатки, выделенные нами в п 1.1, а именно:
• Невнятность, размытость официального терминологического аппарата как стратегического управления в целом, так и программно-целевого управления в частности;
• Система программно - целевого механизма государственного управления схожа с той, что имела место к началу 1990 - х гг.: она мало отвечает потребностям стратегического управления развитием страны и принципам программно - целевого управления;
• Отсутствие стратегического выбора;
• Отсутствие дальнейших управленческих решений органов власти и управления, основанных на положениях стратегии, когда нет ни последовательных и связных решений, направленных на выработку конкретных мероприятий по реализации стратегии, ни решений по формированию структур и организационных механизмов управления развитием;
• Отсутствие взаимосвязи между стратегией развития и практикой применения инструментов программно - целевого управления на территории: пакет реализуемых целевых программ формируется в отрыве от стратегии развития, при этом, как правило, разработка и реализация целевых программ также осуществляется раздельно и бессистемно. Более того, сегодня сложно говорить даже о существовании в России целевых программ как таковых, поскольку сформированный в законодательстве организационно - правовой механизм их разработки и реализации не соответствует принципам программно - целевого подхода в своей основе;
• Отсутствие практического бюджетирования стратегии. Ситуация, при которой стратегические положения не влияют на текущее бюджетное планирование, позволяет однозначно делать вывод о том, что практическая реализация стратегии невозможна;
• Размывание программно - целевых механизмов, выхолащивание их сути. Целевые программы низводятся до уровня пояснительных записок к финансовым планам и инструментов для формирования управленческой отчетности в государственном и муниципальном управлении.
Однако стоит отметить, что все вышеперечисленные проблемы - второстепенны, они являются следствием паралича самой системы стратегического управления в современной России. Так, среди характеристик макросубъекта отсутствуют следующие:
• нет четких смыслов и идеалов стратегического управления, основная идея страны - деньги, поэтому из этого следует, что вся система стратегического управления таковой не является, а является системой по обогащению правящей элиты;
• В стране отсутствует доктрина стратегического развития;
• Концепция стратегического развития страны на ряду со стратегическими целями является не стратегической, а тактической. Отсюда следует, что стратегические цели всех программ и проектов - существуют сами для себя, а не во имя реализации доктрины, идеалов, смыслов.
• Существующие тактические цели, естественно, определяют и сами средства и механизмы, направленные на их реализацию, которые также отличаются банальностью и простотой.
В третьей главе были даны рекомендации по совершенствованию программно-целевого метода территориального управления.
Подобные работы
- Управление развитием социальной сферы муниципального образования (на примере Учалинского муниципального района Республики Башкортостан)
Дипломные работы, ВКР, экономика. Язык работы: Русский. Цена: 4395 р. Год сдачи: 2016 - Управление развитием социальной сферы муниципального образования (на примере Учалинского муниципального района Республики
Башкортостан)
Дипломные работы, ВКР, муниципальное право. Язык работы: Русский. Цена: 5020 р. Год сдачи: 2016 - Основные направления реализации и пути совершенствования государственной политики в области физической культуры и спорта на региональном уровне
Дипломные работы, ВКР, муниципальное управление. Язык работы: Русский. Цена: 4230 р. Год сдачи: 2017 - СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ ПРОЕКТОВ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ (НА ПРИМЕРЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА «РАКИТЯНСКИЙ РАЙОН»)
Бакалаврская работа, социальная работа. Язык работы: Русский. Цена: 5750 р. Год сдачи: 2017 - СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ ПРОЕКТОВ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ (НА ПРИМЕРЕ
МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА «РАКИТЯНСКИЙ РАЙОН»)
Дипломные работы, ВКР, муниципальное право. Язык работы: Русский. Цена: 4770 р. Год сдачи: 2017 - Исследование механизмов развития малого предпринимательства в региональной экономике
Магистерская диссертация, менеджмент. Язык работы: Русский. Цена: 4900 р. Год сдачи: 2018 - Государственное регулирование конкурентной среды на региональных товарных рынках (на примере Челябинской области)
Дипломные работы, ВКР, экономика. Язык работы: Русский. Цена: 4365 р. Год сдачи: 2017 - Государственное регулирование конкурентной среды на региональных товарных рынках (на примере Челябинской области)
Дипломные работы, ВКР, муниципальное право. Язык работы: Русский. Цена: 4920 р. Год сдачи: 2017 - УПРАВЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ (НА МАТЕРИАЛАХ АДМИНИСТРАЦИИ КОРОЧАНСКОГО РАЙОНА БЕЛГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ)
Бакалаврская работа, специальная технология. Язык работы: Русский. Цена: 4210 р. Год сдачи: 2016