Охранные зоны водопроводных и канализационных сетей (объектов централизованных систем водоснабжения и водоотведения) как вид ограничения прав на земельные участки: проблемы правового регулирования и судебной практики
Введение
Глава 1. Особенности правового регулирования охранных зон объектов централизованной системы водоснабжения и водоотведения
§1.1. Понятие охранных зон и проблемы их законодательной классификации
§1.2. Правовое регулирование и правовой режим охранных зон объектов централизованной системы водоснабжения и водоотведения
§1.3. Место охранных зон объектов централизованной системы водоснабжения и водоотведения в системе ограничений прав на землю
Глава 2. Защита прав владельцев объектов централизованной системы водоснабжения и водоотведения от нарушений охранных зон
§2.1. Негаторный иск
§2.2. Отдельные способы защиты охранных зон объектов централизованной системы водоснабжения и водоотведения при их размещении на земельных участках, находящихся в публичной собственности. Иск о возмещении убытков
§2.3. Сервитут как способ защиты прав владельцев объектов централизованной системы водоснабжения и водоотведения
Глава 3. Предложения и перспективы совершенствования правового регулирования охранных зон объектов централизованной системы водоснабжения и водоотведения
§3.1. Предложения в сфере правового регулирования охранных зон объектов централизованной системы водоснабжения и водоотведения
§3.2. Законодательные инициативы и перспективы совершенствования правового регулирования охранных зон объектов централизованной системы водоснабжения и водоотведения
Заключение
Источники и литература
Зоны с особыми условиями использования территорий (далее – ЗОУИТ) представляют собой значимый правой феномен, поскольку их установление позволяет обеспечить безопасность населения, защиту окружающей природной среды, а также объектов, для размещения и эксплуатации которых создаются данные зоны.
Комплексное правовое регулирование ЗОУИТ стало осуществляться лишь с принятием Федерального закона от 03.08.2018 №342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №342-ФЗ). Ранее правовой статус ЗОУИТ определялся разрозненными нормами. Данное обстоятельство значительно осложняло их реализацию, приводило к многочисленным спорам и принятию противоречивых судебных решений.
Федеральный закон №342-ФЗ произвел систематизацию положений Земельного кодекса РФ от 25.10.2001 №136 (далее – Земельный кодекс РФ), Градостроительного кодекса РФ от 29.12.2004 №190 (далее – Градостроительный кодекс РФ) и Федерального закона от 13.07.2015 №218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее – Федеральный закон №218-ФЗ). В результате принятия данного Федерального закона были выработаны общие подходы к процедуре установления, изменения и прекращения ЗОУИТ, а также сформулированы переходные положения, направленные на урегулирование правоотношений, возникших до вступления в силу данного Федерального закона. Кроме того, в статье 105 Земельного кодекса РФ был установлен закрытый перечень видов ЗОУИТ. Однако как будет показано далее, ЗОУИТ на самом деле не ограничиваются зонами, указанными в статье 105 Земельного кодекса РФ.
В связи с этим наиболее остро встает вопрос об отнесении к ограничениям прав на землю зон, сущностно имеющих такие же цели установления, как и ЗОУИТ, однако не попавших в перечень, установленный статьей 105 Земельного кодекса РФ. Например, такими зонами являются охранные зоны водопроводных и канализационных сетей (объектов централизованной системы водоснабжения и водоотведения) (далее – охранные зоны объектов централизованной системы водоснабжения и водоотведения), исследованию правового режима которых посвящена данная работа.
Правовое регулирование данных охранных зон не систематизировано. Более того, положения, касающиеся вопросов установления, размеров, правового режима таких зон содержатся в разных нормативных актах.
Отсутствие информации об установлении охранных зон объектов централизованной системы водоснабжения и водоотведения, в связи с их отсутствием в перечне видов ЗОУИТ, способствует нарушению третьими лицами (например, застройщиками, другими организациями, правообладателями земельных участков) прав организаций водопроводно-канализационного хозяйства, владеющих объектами централизованной системы водоснабжения или водоотведения и эксплуатирующих их в соответствии с законодательством в сфере водоснабжения и водоотведения, в частности, Федеральным законом от 07.12.2011 №416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» (далее – Федеральный закон №416-ФЗ). При этом организации водопроводно-канализационного хозяйства лишены гарантированной защиты таких охранных зон.
Объектом настоящего исследования является правовое регулирование охранных зон объектов централизованной системы водоснабжения и водоотведения как ограничения прав на землю.
Предметом исследования является анализ положений нормативно-правовых актов, предусматривающих регулирование зон с особыми условиями использования территории, охранных зон объектов централизованной системы водоснабжения и водоотведения, документов по стандартизации, а также практики их применения и перспектив развития. В частности, анализируются положения Земельного кодекса РФ, Градостроительного кодекса РФ, Федерального закона от 03.08.2018 №342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федерального закона от 13.07.2015 №218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», Федерального закона от 07.12.2011 №416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении», Федерального закона от 30.12.2009 №384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», «СП 42.13330.2016. Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*», утвержденного Приказом Минстроя России от 30.12.2016 № 1034/пр, Правил холодного водоснабжения и водоотведения, утвержденных постановлением Правительства РФ от 29.07.2013 №644, а также нормативные акты регионального законодательства.
В работе анализируется судебная практика, по вопросам, связанным с определением момента возникновения охранных зон объектов централизованной системы водоснабжения и водоотведения, а также связанным с возможными способами защиты прав владельцев объектов централизованной системы водоснабжения и водоотведения от нарушения охранных зон таких объектов.
Целью исследования является определение проблем, связанных с правовым регулированием охранных зон объектов централизованной системы водоснабжения и водоотведения, его особенностей, полноты и эффективности, определение возможных способов защиты прав владельцев объектов централизованной системы водоснабжения и водоотведения от нарушения охранных зон таких объектов, выработка на основании анализа судебной практики рекомендаций, способствующих наиболее эффективной защите их прав в случае нарушения охранных зон (определение круга относимых и допустимых доказательств, используемых при защите таких прав), предложение решения актуальных проблем правоприменительной практики в указанной сфере.
В связи с этим задачей является дать определение понятию охранных зон, выявить их основные признаки, изучить нормативные правовые акты, регулирующие правовой режим охранных зон объектов централизованной системы водоснабжения и водоотведения, осветить дискуссионные вопросы юридической доктрины в области охранных зон, определить, какое место охранные зоны объектов централизованной системы водоснабжения и водоотведения должны занимать в системе ограничений прав, выявить практические проблемы, связанные непосредственно с моментом возникновения данных охранных зон, определить тенденции судебной практики по разрешению споров, связанных с защитой прав владельцев объектов централизованной системы водоснабжения и водоотведения от нарушения охранных зон, выявить особенности рассмотрения судами соответствующих споров, а также определить проблемы реализации на практике положений действующего законодательства РФ с целью предложения вариантов их решения и в целом рассмотреть перспективы развития законодательства, регулирующего данную сферу.
Актуальность исследования и его практическая значимость подтверждается наличием в юридической доктрине различных точек зрения относительно совершенства правового регулирования охранных зон, действующего в настоящее время, определения места в системе ограничений прав охранных зон, не попавших в закрытый перечень ЗОУИТ, установленный Земельным кодексом РФ, а также наличием противоречивой судебной практики и отсутствием судебной практики по некоторым проблемным вопросам, связанным с существованием охранных зон объектов централизованной системы водоснабжения и водоотведения.
Актуальность выбранной темы также подтверждается отсутствием комплексных научных исследований по вопросу правового режима охранных зон объектов централизованной системы водоснабжения и водоотведения.
Методологическую основу исследования составляют общие и специальные методы научного познания: анализ, сравнение, обобщение, исторический, формально-юридический, сравнительно-правовой методы, а также метод правового моделирования.
Говоря о степени научной разработанности выбранной темы, стоит отметить, что проблемы, связанные с правовым регулированием охранных зон объектов централизованной системы водоснабжения и водоотведения, защитой прав владельцев таких объектов от нарушения их охранных зон, не были предметом отдельного научного исследования, в связи с чем, представляется, что тема настоящего исследования полностью не раскрыта. Некоторые вопросы, освещенные в настоящем исследовании, затрагиваются в научных работах Д.И. Мейера, К.П. Победоносцева, Е.А. Галиновской, А.А. Иванова, Д.С. Некрестьянова, Т.С. Красновой, А.П. Ревякина, О.А. Золотовой, В.В. Лапаевой, А.Н. Лужиной, А.А. Воронцовой, В.А. Микрюкова, Б.В. Ерофеева и других.
Проведенный в настоящем исследовании анализ законодательства, правовой доктрины и судебной практики по вопросам, связанным с правовым регулированием охранных зон объектов централизованной системы водоснабжения и водоотведения, а также зон с особыми условиями использования территории, позволил прийти к следующим выводам.
Отсутствие законодательного определения понятия ЗОУИТ, текстуальной и логической связи между видами и целями установления ЗОУИТ, закрытый перечень видов ЗОУИТ, не включение в него нормативно и фактически существующих охранных зон, в том числе охранных зон объектов централизованной системы водоснабжения и водоотведения, позволяет сделать вывод об отсутствии у законодателя в настоящее время концептуального понимания природы и содержания отношений о ЗОУИТ.
Анализ характеристик охранных зон объектов централизованной системы водоснабжения и водоотведения показал, что данные охранные зоны в настоящее время не отвечают требованиям известных федеральному законодательству ограничениях прав на землю, однако, сущностно близки к такому ограничению, как ЗОУИТ.
Отсутствие охранных зон объектов централизованной системы водоснабжения и водоотведения в перечне ЗОУИТ влечет отсутствие их правого подтверждения, а также:
1) нарушение безопасной эксплуатации объектов централизованной системы водоснабжения и водоотведения, что, в свою очередь, влечет повреждение и нарушение их работоспособности, является причиной возникновения аварийных ситуаций на объектах и создает в связи с этим угрозу причинения вреда имуществу, жизни и здоровья граждан, причинения ущерба государственному имуществу;
2) снижение качества услуг, оказываемых организациями водопроводно-канализационного хозяйства потребителям, включая население;
3) нарушение третьими лицами прав организаций водопроводно-канализационного хозяйства ввиду отсутствия в ЕГРН сведений об охранных зонах объектов централизованной системы водоснабжения и водоотведения;
4) отсутствие возможности планирования правообладателями использования принадлежащих им земельных участков и расположенных на них объектах недвижимости с учетом налагаемых ограничений, в том числе в части производства земляных работ, возведения зданий, сооружений, иных построек, размещения гаражей, стоянок транспортных средств, складирования материалов, мусора, деревьев в местах размещения централизованных систем водоснабжения и (или) водоотведения и др.
Таким образом, необходимость установления ЗОУИТ применительно к объектам централизованной системы водоснабжения и водоотведения связана не только с необходимостью обеспечения сохранности таких объектов при их эксплуатации, обслуживании и ремонте, но и с необходимостью обеспечения безопасности жизни, здоровья граждан, сохранности их имущества при эксплуатации сетей, надлежащего водоснабжения, водоотведения потребителей, а также для безопасной эксплуатации объектов обороны страны и безопасности государства, что напрямую согласуется с целями установления ЗОУИТ, определенными в статье 104 Земельного кодекса РФ.
Размеры охранных зон объектов централизованной системы водоснабжения и водоотведения являются нормативно определяемыми и регламентированы ведомственными нормативными актами, связанными с охраной и эксплуатацией указанных объектов. В Своде правил 42.13330.2016 установлены лишь минимальные расстояния от объектов централизованной системы водоснабжения и водоотведения до зданий, сооружений, иных объектов, в прямом смысле размеры самих охранных зон в нем не определены. Более того, в Своде правил 42.13330.2016 не содержится такого понятия, как «охранная зона» объектов централизованной системы водоснабжения и водоотведения.
Кроме того, закрепленные в Правилах №644 требования о необходимости соблюдения охранных зон объектов централизованной системы водоснабжения и водоотведения касаются только абонентов, заключивших договоры холодного водоснабжения и (или) водоотведения с организациями водопроводно-канализационного хозяйства, а не всех лиц, осуществляющих деятельность в пределах таких зон.
Таким образом, без указания на уровне федерального законодательства о допустимости установления охранных зон объектов централизованной системы водоснабжения и водоотведения, а также без определения на соответствующем уровне правового режима таких зон, введение такого ограничения следует признать необоснованным ущемлением прав собственников земельных участков.
Анализ судебной практики, связанной с защитой охранных зон объектов централизованной системы водоснабжения и водоотведения, показал наличие отдельных проблем, связанных с нормативным обоснованием размера и границ данных охранных зон. Кроме того, было установлено, что отсутствие должной правовой регламентации порядка установления и размеров данных охранных зон вызывает на практике споры относительно самого факта существования таких зон.
В целом следует прийти к выводу об отсутствии единства судебной практики по рассмотрению исков, направленных на защиту охранных зон объектов централизованной системы водоснабжения и водоотведения, в связи с чем, удовлетворение требований владельцев таких объектов не является гарантированным. Решения по таким искам зависят от наличия допустимых, относимых и достаточных доказательств в каждом конкретном случае.
В ходе анализа судебных решений были выявлены следующие возможные способы защиты прав владельцев объектов централизованной системы водоснабжения и водоотведения, доступные в настоящее время: негаторный иск, иск о сносе самовольной постройки, иск о возмещении убытков, а также иск, направленный на обязание арендатора земельного участка, находящегося в публичной собственности, устранить нарушения условий договора аренды в части демонтажа объектов, расположенных с нарушением охранных зон (заявляется арендодателем публичного земельного участка и косвенно направлен на защиту объектов централизованной системы водоснабжения и водоотведения). В качестве альтернативного способа защиты прав владельцев объектов централизованной системы водоснабжения и водоотведения возможно использовать установление публичного сервитута, предусмотренного главой V.7 Земельного кодекса РФ.
Подводя итог вышеизложенному, можно заключить, что действующее правовое регулирование в настоящее время полностью не решает вопрос, связанный с необходимостью обеспечения защиты объектов централизованной системы водоснабжения и водоотведения при их эксплуатации организациями водопроводно-канализационного хозяйства и требует совершенствования и гармонизации в соответствии с целями установления таких охранных зон – обеспечения сохранности сетей, бесперебойной подачи ресурсов и отведения отходов, предотвращения несчастных случаев. В связи с этим, возможным решением указанных в настоящем исследовании проблем является изменение статьи 105 Земельного кодекса РФ в части дополнения перечня ЗОУИТ охранными зонами объектов централизованной системы водоснабжения и водоотведения.
Помощь студентам и аспирантам в выполнении работ от наших партнеров
