Помощь студентам в учебе
Реализация расширенной эколого-правовой ответственности промышленных производителей и импортеров товаров за утилизацию отходов от использования товаров
|
Введение 3
Глава I. Теоретико-правовые основы формирования и реализации института расширенной ответственности производителей за утилизацию отходов от использования товаров 9
1.1. Доктринальные и законодательные подходы к определению сущности института расширенной ответственности производителей за утилизацию отходов от использования товаров 9
1.2. Правовая природа института расширенной ответственности производителей за утилизацию отходов от использования товаров в Российской Федерации 15
1.3. Сравнительно-правовой анализ регулирования института РОП в зарубежных правопорядках 22
Глава II Нормативы утилизации и экологический сбор как инструменты реализации расширенной ответственности производителей 30
2.1. Особенности формирования, установления и применения нормативов утилизации отходов от использования товаров 30
2.2. Правовая природа экологического сбора и особенности механизма его расчета 41
2.3. Вариативность применения механизмов реализации расширенной ответственности производителей: экономические и экологические аспекты влияния 50
Глава III Актуальные проблемы внедрения системы расширенной ответственности производителей за утилизацию отходов от использования товаров в государственную политику и правоприменительную деятельность в сфере обращения с отходами 59
3.1. Перенос ответственности с производителей товаров на производителей упаковки, как элемент реформы в области администрирования РОП 59
3.2. Законотворческие инициативы в сфере правового регулирования утилизации отходов от использования товаров производителями и импортерами 63
Заключение 69
Использованные источники и литература 74
Глава I. Теоретико-правовые основы формирования и реализации института расширенной ответственности производителей за утилизацию отходов от использования товаров 9
1.1. Доктринальные и законодательные подходы к определению сущности института расширенной ответственности производителей за утилизацию отходов от использования товаров 9
1.2. Правовая природа института расширенной ответственности производителей за утилизацию отходов от использования товаров в Российской Федерации 15
1.3. Сравнительно-правовой анализ регулирования института РОП в зарубежных правопорядках 22
Глава II Нормативы утилизации и экологический сбор как инструменты реализации расширенной ответственности производителей 30
2.1. Особенности формирования, установления и применения нормативов утилизации отходов от использования товаров 30
2.2. Правовая природа экологического сбора и особенности механизма его расчета 41
2.3. Вариативность применения механизмов реализации расширенной ответственности производителей: экономические и экологические аспекты влияния 50
Глава III Актуальные проблемы внедрения системы расширенной ответственности производителей за утилизацию отходов от использования товаров в государственную политику и правоприменительную деятельность в сфере обращения с отходами 59
3.1. Перенос ответственности с производителей товаров на производителей упаковки, как элемент реформы в области администрирования РОП 59
3.2. Законотворческие инициативы в сфере правового регулирования утилизации отходов от использования товаров производителями и импортерами 63
Заключение 69
Использованные источники и литература 74
Международные принципы доктрины устойчивого развития, среди которых есть и ответственное производство, становятся все более актуальными для всего мирового сообщества, поскольку очевиден тот факт, что природные ресурсы ограничены и продолжать извлекать выгоды из них в долгосрочной перспективе возможно только при условии их рациональной эксплуатации. Одним из эффективных механизмов соблюдения принципов устойчивого развития при производстве является концепция расширенной ответственности производителей (далее - РОП).
Надлежащее правовое регулирование отношений в сфере обращения с отходами, несомненно, играет значимую роль в развитии производственной деятельности в нашей стране. Общеизвестно, что наиболее интенсивное загрязнение окружающей среды происходит в процессе осуществления хозяйственной и иной деятельности, результатом которой выступает образование отходов производства и потребления. В соответствии с государственным докладом «О состоянии и об охране окружающей среды РФ в 2020 году» долгосрочная динамика образования отходов показывает устойчивую тенденцию увеличения их объема с 2010 г.: так, за период с 2010 по 2020 гг. совокупная масса отходов, образованных в Российской Федерации, увеличилась в 1,9 раза до 6955,7 млн. т . В связи с этим, современное российское законодательство содержит большое количество методов и способов регулирования проблемы переработки отходов, возникших в результате хозяйственной деятельности человека. Одним из таких методов является появление в 2014 году института РОП , определяющего ответственность производителей и импортеров товаров за произведенную или ввезенную на территорию страны продукцию, в том числе продукцию в упаковке, в конце её жизненного цикла после утраты потребительских свойств.
При этом, в настоящий момент в Российской Федерации происходит реформирование института расширенной ответственности производителей товаров, причиной которого послужила ее недостаточная эффективность в российской практике. По данным Министерства природных ресурсов и экологии РФ, уровень переработки отходов в России составляет лишь 5-9% при, например, европейских показателях порядка 60%, а доля утилизации отходов в общем объеме образования отходов производства и потребления за последние 15 лет не превышала показателя 60%. Потенциально, существующие проблемы в системе призвана разрешить утвержденная Правительством РФ концепция совершенствования института РОП, однако запланированная на 2022 год реализация утвержденной концепции перенесена на неопределенный срок ввиду, главным образом, экономических причин и достаточно сильного лобби со стороны производителей и импортеров товаров, выступающих против существенных изменений в существующей системе расширенной ответственности производителей.
Актуальность выбранной темы в условиях правовой системы чрезвычайно высока. Это вызвано необходимостью анализа существующих проблем в реализации института РОП, поскольку введение принципа расширенной ответственности производителей (импортера) товаров за утилизацию товаров и упаковки товаров после утраты потребительских свойств в РФ должно эффективно решать проблему образования отходов производства и потребления. Стоит отметить, что на сегодняшний день проблеме утилизации отходов не уделяется должного внимания, хотя условия XXI века требуют новых прогрессивных исследований, рассматривающих более подробно и комплексно институт расширенной эколого-правовой ответственности: в научных кругах был проведен ряд исследований, касающихся отдельных сторон и аспектов эколого-правовой ответственности. Однако изменения, произошедшие в последнее время, создали объективную предпосылку для проведения исследования, которое бы отразило новые тенденции и аспекты экологической ответственности в рамках развития института расширенной ответственности производителей. В течение последних 5 лет расширенная эколого-правовая ответственность производителей претерпевает значительные изменения, что связано с происходящим в настоящее время реформированием администрирования действующей системы и выбора оптимального варианта исполнения эколого-правовых обязанностей со стороны бизнес-сообщества. Помимо того, объективной необходимостью является систематизация всех представлений об институте расширенной эколого-правовой ответственности, в частности, опыта зарубежных стран и реализации рассматриваемого института в практической деятельности. С этих позиций тема является недостаточно разработанной, особенно в рамках отечественной науки.
Степень разработанности темы исследования: в ходе работы необходимо обратиться к накопленному научному материалу по вопросу изучения расширенной эколого-правовой ответственности производителей и импортеров товаров, как самостоятельного института. Ввиду развития технологий и быстрый экономический рост, произошедших после Второй мировой войны и оказавших большое влияние на развитие различных методов управления отходами, в конце 1980-х гг. были предложены первые механизмы института расширенной ответственности производителя, которые привлекли внимание и со стороны научного сообщества. Благодаря первым исследованиям Т. Линдквиста (родоначальника концепции расширенной ответственности), К. Лидгрена, Э. Ридена, М. Бакмана, К. Квиста, У. Янссона, К. Бриссмара 1990-х гг. были заложены теоретические и методологические вопросы развития института расширенной эколого-правовой ответственности производителей и импортеров товаров, которые впоследствии стали основой для принятия ряда законодательных актов в зарубежных странах. Впоследствии институт, доказавший свою эффективность в реализации отходов производства иностранными организациями, возник и в отечественном правовом регулировании, вклад в теоретическое и методологическое обоснование которого был внесен такими исследователями, как В.И. Волков, Н.Н. Яшалова, Н.М. Душакова, О.А. Будникова, Ю.А. Трич. Использование зарубежного опыта свидетельствует об относительном единстве мнений относительно теоретического обоснования действия института РОП, единства мнений относительно целей и задач рассматриваемого института, схожие взгляды на важность и последствия действия такого механизма обращения с отходами.
Между тем, относительно конкретных вопросов реализации механизма расширенной ответственности (в частности, выбора концепции реализации института, определения основных проблем его внедрения в сфере обращения с отходами, пути по его реформированию и усовершенствованию) отсутствует единство не только в отечественном и зарубежном нормативном регулировании, но и среди представителей научного сообщества. Так, неоднозначно в литературе рассматриваются вопросы правового механизма администрирования системы расширенной ответственности (А. Сагайдак, Элкок С., Лифтинг А., Тсуи А., Ютли Т., Сноу У.), вопрос надлежащего субъекта расширенной эколого-правовой ответственности также не лишен дискуссии: Т.П. Нагорская, Д.К. Овсянникова едины во мнении относительно производителей товаров, как надлежащих субъектов механизма РОП. Представители же западной правовой мысли (Элкок С., К. Брисмар) и ряд отечественных авторов (Е.В. Филаткина, С.В. Шилкина, С.В. Прокопенков, Медведева Н.В., Галкина Д.О.) рассматривают производителей упаковки, как надлежащих субъектов института расширенной эколого-правовой ответственности производителей и импортеров товаров А.В. Хорошавина в своих научных трудах поднимает целый комплекс проблем, среди которых, в частности, можно выделить проблему правовой неопределенности, лишь подтверждающей недостаточную эффективность РОП в РФ. Существующие дискуссии, таким образом, определяют возможность анализа достоинств и недостатков каждой позиции и в дальнейшем дают возможность определить наилучший, с точки зрения автора, вариант.
Теоретическая и практическая значимость реализации института РОП обусловлена необходимостью изучения эффективности института РОП в практической деятельности; недостаточной изученностью уровня влияния производителей и импортеров товаров на минимизацию воздействия на окружающую среду и, оценки работоспособности и эффективности отечественного нормативного регулирования института расширенной ответственности - что и определило выбор темы научного исследования: повлияли на постановку целей и задач, а также на определение объекта и предмета исследования.
Предметом исследования выступают общественные отношения, образующиеся в процессе утилизации производителями и импортерами произведенной или ввезенной ими на территорию страны продукции в конце ее жизненного цикла после утраты потребительских свойств.
Объектом исследования выступает механизм реализации расширенной ответственности производителя в Российской Федерации и его влияние на современное российское предпринимательство.
Цель исследования заключается в определении эффективности действия института РОП в Российской Федерации в настоящее время и формулировании конкретных предложений по изменению законодательства в области обращения с отходами, учитывающего как интересы государства, так и интересы бизнес-сообществ.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
1. Рассмотреть правовую природу института расширенной ответственности производителей и импортеров, проанализировав нормативно-правовые акты Российской Федерации и примеры из зарубежной практики правового регулирования института РОП;
2. Изучить правовую природу нормативов утилизации отходов от использования товаров и экологического сбора, выступающих инструментами реализации расширенной ответственности производителей;
3. Проанализировать государственные методы, направленные на поощрение предпринимательства в сфере минимизации воздействия на окружающую среду в целом и в рамках применения эколого-ориентированного подхода при обращении с отходами от реализации товаров в частности;
4. Определить причины недостаточной эффективности института РОП через призму взаимоотношений «государство – бизнес» и причины возникшего приоритета в оплате экологического сбора над самостоятельной утилизацией отходов;
5. По результатам анализа судебной практики выявить наиболее значимые проблемы, препятствующие формированию системы сбора, транспортирования и утилизации отходов в рамках реализации РОП и предложить меры по его совершенствованию.
Методология и методика исследования построена на использовании методов теоретического анализа и синтеза научной и учебной литературы по исследуемым вопросам, применении комплексного подхода, а также сравнительно-правового метода, функционального метода и системного метода. Приоритетным методами исследования настоящей работы для достижения поставленной цели явился аналитический метод: анализ судебной практики и теоретических основ института РОП позволит решить поставленные задачи и определить эффективность действия расширенной ответственности производителей в России.
Структура работы обусловлена решением поставленных целей и задач. Работа состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Надлежащее правовое регулирование отношений в сфере обращения с отходами, несомненно, играет значимую роль в развитии производственной деятельности в нашей стране. Общеизвестно, что наиболее интенсивное загрязнение окружающей среды происходит в процессе осуществления хозяйственной и иной деятельности, результатом которой выступает образование отходов производства и потребления. В соответствии с государственным докладом «О состоянии и об охране окружающей среды РФ в 2020 году» долгосрочная динамика образования отходов показывает устойчивую тенденцию увеличения их объема с 2010 г.: так, за период с 2010 по 2020 гг. совокупная масса отходов, образованных в Российской Федерации, увеличилась в 1,9 раза до 6955,7 млн. т . В связи с этим, современное российское законодательство содержит большое количество методов и способов регулирования проблемы переработки отходов, возникших в результате хозяйственной деятельности человека. Одним из таких методов является появление в 2014 году института РОП , определяющего ответственность производителей и импортеров товаров за произведенную или ввезенную на территорию страны продукцию, в том числе продукцию в упаковке, в конце её жизненного цикла после утраты потребительских свойств.
При этом, в настоящий момент в Российской Федерации происходит реформирование института расширенной ответственности производителей товаров, причиной которого послужила ее недостаточная эффективность в российской практике. По данным Министерства природных ресурсов и экологии РФ, уровень переработки отходов в России составляет лишь 5-9% при, например, европейских показателях порядка 60%, а доля утилизации отходов в общем объеме образования отходов производства и потребления за последние 15 лет не превышала показателя 60%. Потенциально, существующие проблемы в системе призвана разрешить утвержденная Правительством РФ концепция совершенствования института РОП, однако запланированная на 2022 год реализация утвержденной концепции перенесена на неопределенный срок ввиду, главным образом, экономических причин и достаточно сильного лобби со стороны производителей и импортеров товаров, выступающих против существенных изменений в существующей системе расширенной ответственности производителей.
Актуальность выбранной темы в условиях правовой системы чрезвычайно высока. Это вызвано необходимостью анализа существующих проблем в реализации института РОП, поскольку введение принципа расширенной ответственности производителей (импортера) товаров за утилизацию товаров и упаковки товаров после утраты потребительских свойств в РФ должно эффективно решать проблему образования отходов производства и потребления. Стоит отметить, что на сегодняшний день проблеме утилизации отходов не уделяется должного внимания, хотя условия XXI века требуют новых прогрессивных исследований, рассматривающих более подробно и комплексно институт расширенной эколого-правовой ответственности: в научных кругах был проведен ряд исследований, касающихся отдельных сторон и аспектов эколого-правовой ответственности. Однако изменения, произошедшие в последнее время, создали объективную предпосылку для проведения исследования, которое бы отразило новые тенденции и аспекты экологической ответственности в рамках развития института расширенной ответственности производителей. В течение последних 5 лет расширенная эколого-правовая ответственность производителей претерпевает значительные изменения, что связано с происходящим в настоящее время реформированием администрирования действующей системы и выбора оптимального варианта исполнения эколого-правовых обязанностей со стороны бизнес-сообщества. Помимо того, объективной необходимостью является систематизация всех представлений об институте расширенной эколого-правовой ответственности, в частности, опыта зарубежных стран и реализации рассматриваемого института в практической деятельности. С этих позиций тема является недостаточно разработанной, особенно в рамках отечественной науки.
Степень разработанности темы исследования: в ходе работы необходимо обратиться к накопленному научному материалу по вопросу изучения расширенной эколого-правовой ответственности производителей и импортеров товаров, как самостоятельного института. Ввиду развития технологий и быстрый экономический рост, произошедших после Второй мировой войны и оказавших большое влияние на развитие различных методов управления отходами, в конце 1980-х гг. были предложены первые механизмы института расширенной ответственности производителя, которые привлекли внимание и со стороны научного сообщества. Благодаря первым исследованиям Т. Линдквиста (родоначальника концепции расширенной ответственности), К. Лидгрена, Э. Ридена, М. Бакмана, К. Квиста, У. Янссона, К. Бриссмара 1990-х гг. были заложены теоретические и методологические вопросы развития института расширенной эколого-правовой ответственности производителей и импортеров товаров, которые впоследствии стали основой для принятия ряда законодательных актов в зарубежных странах. Впоследствии институт, доказавший свою эффективность в реализации отходов производства иностранными организациями, возник и в отечественном правовом регулировании, вклад в теоретическое и методологическое обоснование которого был внесен такими исследователями, как В.И. Волков, Н.Н. Яшалова, Н.М. Душакова, О.А. Будникова, Ю.А. Трич. Использование зарубежного опыта свидетельствует об относительном единстве мнений относительно теоретического обоснования действия института РОП, единства мнений относительно целей и задач рассматриваемого института, схожие взгляды на важность и последствия действия такого механизма обращения с отходами.
Между тем, относительно конкретных вопросов реализации механизма расширенной ответственности (в частности, выбора концепции реализации института, определения основных проблем его внедрения в сфере обращения с отходами, пути по его реформированию и усовершенствованию) отсутствует единство не только в отечественном и зарубежном нормативном регулировании, но и среди представителей научного сообщества. Так, неоднозначно в литературе рассматриваются вопросы правового механизма администрирования системы расширенной ответственности (А. Сагайдак, Элкок С., Лифтинг А., Тсуи А., Ютли Т., Сноу У.), вопрос надлежащего субъекта расширенной эколого-правовой ответственности также не лишен дискуссии: Т.П. Нагорская, Д.К. Овсянникова едины во мнении относительно производителей товаров, как надлежащих субъектов механизма РОП. Представители же западной правовой мысли (Элкок С., К. Брисмар) и ряд отечественных авторов (Е.В. Филаткина, С.В. Шилкина, С.В. Прокопенков, Медведева Н.В., Галкина Д.О.) рассматривают производителей упаковки, как надлежащих субъектов института расширенной эколого-правовой ответственности производителей и импортеров товаров А.В. Хорошавина в своих научных трудах поднимает целый комплекс проблем, среди которых, в частности, можно выделить проблему правовой неопределенности, лишь подтверждающей недостаточную эффективность РОП в РФ. Существующие дискуссии, таким образом, определяют возможность анализа достоинств и недостатков каждой позиции и в дальнейшем дают возможность определить наилучший, с точки зрения автора, вариант.
Теоретическая и практическая значимость реализации института РОП обусловлена необходимостью изучения эффективности института РОП в практической деятельности; недостаточной изученностью уровня влияния производителей и импортеров товаров на минимизацию воздействия на окружающую среду и, оценки работоспособности и эффективности отечественного нормативного регулирования института расширенной ответственности - что и определило выбор темы научного исследования: повлияли на постановку целей и задач, а также на определение объекта и предмета исследования.
Предметом исследования выступают общественные отношения, образующиеся в процессе утилизации производителями и импортерами произведенной или ввезенной ими на территорию страны продукции в конце ее жизненного цикла после утраты потребительских свойств.
Объектом исследования выступает механизм реализации расширенной ответственности производителя в Российской Федерации и его влияние на современное российское предпринимательство.
Цель исследования заключается в определении эффективности действия института РОП в Российской Федерации в настоящее время и формулировании конкретных предложений по изменению законодательства в области обращения с отходами, учитывающего как интересы государства, так и интересы бизнес-сообществ.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
1. Рассмотреть правовую природу института расширенной ответственности производителей и импортеров, проанализировав нормативно-правовые акты Российской Федерации и примеры из зарубежной практики правового регулирования института РОП;
2. Изучить правовую природу нормативов утилизации отходов от использования товаров и экологического сбора, выступающих инструментами реализации расширенной ответственности производителей;
3. Проанализировать государственные методы, направленные на поощрение предпринимательства в сфере минимизации воздействия на окружающую среду в целом и в рамках применения эколого-ориентированного подхода при обращении с отходами от реализации товаров в частности;
4. Определить причины недостаточной эффективности института РОП через призму взаимоотношений «государство – бизнес» и причины возникшего приоритета в оплате экологического сбора над самостоятельной утилизацией отходов;
5. По результатам анализа судебной практики выявить наиболее значимые проблемы, препятствующие формированию системы сбора, транспортирования и утилизации отходов в рамках реализации РОП и предложить меры по его совершенствованию.
Методология и методика исследования построена на использовании методов теоретического анализа и синтеза научной и учебной литературы по исследуемым вопросам, применении комплексного подхода, а также сравнительно-правового метода, функционального метода и системного метода. Приоритетным методами исследования настоящей работы для достижения поставленной цели явился аналитический метод: анализ судебной практики и теоретических основ института РОП позволит решить поставленные задачи и определить эффективность действия расширенной ответственности производителей в России.
Структура работы обусловлена решением поставленных целей и задач. Работа состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Для выявления проблем реализации принципа расширенной ответственности производителя автором были в динамике рассмотрены основные законодательные положения и применяемые механизмы в данной области, установлены положительные стороны и недоработки системы РОП на современном этапе. По итогам проведенного анализа вопросов правового регулирования и реализации института РОП в Российской Федерации, можно прийти к следующим выводам:
1. Российская схема РОП в общих чертах хоть и воспроизводит зарубежный опыт, предполагая либо два уровня ответственности по утилизации отходов (индивидуальный или коллективный), либо оплату расходов третьей стороны в случае невозможности ее самостоятельной реализации, однако имеет свои особенности функционирования. Для целей ее успешной реализации в нашей стране необходимо оценивать не столько высокий процент утилизации зарубежных стран, сколько учитывать недостатки зарубежных систем для того, чтобы усовершенствовать отечественный механизм, а также развивать нормативные правовые основы предотвращения образования отходов, что является, на наш взгляд, первостепенным по отношению к уровню его утилизации.
2. Уже на этапе нормативного урегулирования института РОП возникают проблемы правовой неопределенности признания факта утилизации (например, доказывание факта получения товара из утилизированных отходов), в результате чего велики риски экономических потерь и наступления ответственности за несоблюдение норм природоохранного законодательства.
3. Одним из возможных вариантов совершенствования института РОП в Российской Федерации предлагается упразднение ассоциаций, как стороны в осуществлении утилизации отходов от использования товаров. Между тем, автор считает, что их возможное упразднение, напротив, может серьезно снизить инвестиционную привлекательность проектов в России. Ликвидация возможностей самостоятельного обеспечения исполнения РОП приведет к незаинтересованности производителя в принятии мер по созданию легко собираемых и легко перерабатываемых товаров и упаковки. Поэтому автор настоящей работы считает важным сохранить в дальнейшем возможность выполнения нормативов утилизации через отраслевые ассоциации как способ реализации РОП, при этом введя критерии для отраслевых ассоциаций по обеспечению дополнительной прозрачности их деятельности, а также сохранить возможность для отраслевых ассоциаций по сдаче отчетности от имени членов ассоциации.
4. Цель законодателя заключается в стимулировании осуществления производителями (импортерами) именно самостоятельной утилизации товаров (упаковки товаров), утративших потребительские свойства, вместо уплаты экологического сбора. Только такая модель укрепит выстраивание перерабатывающей отрасли, а также усилит формирование экологической культуры на всех этапах жизненного цикла отходов, начиная от их образования и заканчивая переработкой для получения дополнительных источников сырья и вовлечения отходов в хозяйственный оборот. Между тем, осуществляя излишнюю централизацию полномочий и усиление фискальной направленности реформы, государство вынуждает производителей (импортеров) «откупаться» от выполнения самостоятельной утилизации. Автором сделан вывод о важности соблюдения баланса между экономическими и экологическими интересами государства и бизнес сообществ. По мнению автора, необходимо введение мер, предусматривающих поощрение «добросовестных утилизаторов», например, таких, как льготные налоговые условия, снижение кредитных ставок по существующим кредитам, создание кредитных каникул, в грантовой и другой государственной поддержке в формате прогрессивной шкалы. То есть, чем выше ежегодные показатели эффективного обращения с отходами, тем на более выгодные экономические условия и поддержку могут рассчитывать компании. Более того, видится разумным оказывать помощь в реализации РОП для недавно созданных компаний и для малого бизнеса, то есть на протяжении первых лет деятельности способствовать налаживанию контактов с оператором.
5. Экологический сбор – это плата за невыполнение норматива утилизации отходов от использования производимых или импортируемых товаров и упаковки, при этом экологический сбор по своей природе не входит в систему налогов и сборов Российской Федерации и относится к неналоговым доходам федерального бюджета. Возникающие дискуссии о введении «экологического налога», по мнению автора, не отвечает потребностям по реализации расширенной ответственности производителей по причине того, что реализация инициативы по изменению неналоговой природы экологического сбора может стать причиной усиления давления по линии правоохранительных органов и административного давления на бизнес. Между тем, при планируемом увеличении объема средств экологического сбора важно не потерять экологический смысл этого сбора, который призван стимулировать снижение нагрузки на окружающую среду. Перенос администрирования экологического сбора в компетенцию Федеральной налоговой службы Российской Федерации мог бы способствовать решению ряда проблем, возникающих при администрировании РОП Росприроднадзором РФ (например, увеличение собираемости экологического сбора за счет принудительных и отработанных механизмов ФНС РФ), однако основные технологические процессы, связанные с их администрированием, имеют отраслевой характер и для проверки правильности исчисления требуются специальные знания и оборудование, которыми в настоящее время обладает Росприроднадзор, а не ФНС РФ. На взгляд автора, важно оценивать преимущества, риски и потери администрирования тем или иным государственным органом и выбирать вариант, в наибольшей степени отвечающий требованиям механизма РОП. На наш взгляд, приоритетным в механизме функционирования экологического сбора является не столько эффективность его сбора (процент которой у Росприроднадзора в разы меньше запланированного), сколько расходование средств на нужды утилизации, что в большей степени может реализовать именно Росприроднадзор, нежели ФНС РФ - только в этом случае можно будет говорить об успешности реализации РОП. Автором сделан вывод, что при наличии проблем администрирования РОП Росприроднадзором требуется расширение его полномочий для анализа и контроля финансово-хозяйственной деятельности.
6. Автором отмечена необходимость разработки методики расчета ставок экологического сбора с учетом, в первую очередь, эксплуатационных затрат, благодаря чему размер ставки будет обеспечивать стоимость утилизации, плюс расходы на администрирование сбора.
7. Установление нормативов утилизации - особенность отечественного правового регулирования в сфере обращения с отходами. Автором сделан вывод, что нормативы утилизации не основаны на фактических или прогнозируемых показателях утилизации отходов, а лишь ограничивают ответственность производителей и импортеров определенной долей выпускаемых на рынок товаров или упаковки. Законодательные предложения по введению 100 % нормативов утилизации видятся прогрессивными, однако по мнению автора, реализация такого варианта будет явно «шоковым сценарием» ввиду существующих в настоящее время проблем с утилизацией даже части произведенной (ввезенной) продукции.
8. Автором сделан вывод, что фактически при реализации механизма РОП в Российской Федерации, при существующем распределении обязанности исполнения РОП, т.е. при возложении обязанности по утилизации отходов и уплате экологического сбора не на прямого производителя, а на производителя товаров в упаковке, качество администрирования и контроля исполнения нормативов утилизации существенно снижается. Перенос ответственности с производителей товаров на производителей упаковки позволит создать более эффективный механизм контроля и администрирования, который позволит максимально быстро выявлять любого производителя упаковки, который не выполняет свои обязательства.
В конечном итоге автором разработаны рекомендации по совершенствованию применения принципа расширенной ответственности производителя в Российской Федерации: предложен Проект стратегии развития института расширенной ответственности производителей и импортеров товаров и упаковки, утративших потребительские свойства, в который включены важные и первостепенные шаги к стабильно работающей системе РОП в Российской Федерации. При устранении выявленных проблем и сложностей в системе реализации принципа РОП, как одного из важнейших механизмов регулирования природопользования, РОП может внести весомый вклад в переход от линейной модели экономики к циркулярной.
1. Российская схема РОП в общих чертах хоть и воспроизводит зарубежный опыт, предполагая либо два уровня ответственности по утилизации отходов (индивидуальный или коллективный), либо оплату расходов третьей стороны в случае невозможности ее самостоятельной реализации, однако имеет свои особенности функционирования. Для целей ее успешной реализации в нашей стране необходимо оценивать не столько высокий процент утилизации зарубежных стран, сколько учитывать недостатки зарубежных систем для того, чтобы усовершенствовать отечественный механизм, а также развивать нормативные правовые основы предотвращения образования отходов, что является, на наш взгляд, первостепенным по отношению к уровню его утилизации.
2. Уже на этапе нормативного урегулирования института РОП возникают проблемы правовой неопределенности признания факта утилизации (например, доказывание факта получения товара из утилизированных отходов), в результате чего велики риски экономических потерь и наступления ответственности за несоблюдение норм природоохранного законодательства.
3. Одним из возможных вариантов совершенствования института РОП в Российской Федерации предлагается упразднение ассоциаций, как стороны в осуществлении утилизации отходов от использования товаров. Между тем, автор считает, что их возможное упразднение, напротив, может серьезно снизить инвестиционную привлекательность проектов в России. Ликвидация возможностей самостоятельного обеспечения исполнения РОП приведет к незаинтересованности производителя в принятии мер по созданию легко собираемых и легко перерабатываемых товаров и упаковки. Поэтому автор настоящей работы считает важным сохранить в дальнейшем возможность выполнения нормативов утилизации через отраслевые ассоциации как способ реализации РОП, при этом введя критерии для отраслевых ассоциаций по обеспечению дополнительной прозрачности их деятельности, а также сохранить возможность для отраслевых ассоциаций по сдаче отчетности от имени членов ассоциации.
4. Цель законодателя заключается в стимулировании осуществления производителями (импортерами) именно самостоятельной утилизации товаров (упаковки товаров), утративших потребительские свойства, вместо уплаты экологического сбора. Только такая модель укрепит выстраивание перерабатывающей отрасли, а также усилит формирование экологической культуры на всех этапах жизненного цикла отходов, начиная от их образования и заканчивая переработкой для получения дополнительных источников сырья и вовлечения отходов в хозяйственный оборот. Между тем, осуществляя излишнюю централизацию полномочий и усиление фискальной направленности реформы, государство вынуждает производителей (импортеров) «откупаться» от выполнения самостоятельной утилизации. Автором сделан вывод о важности соблюдения баланса между экономическими и экологическими интересами государства и бизнес сообществ. По мнению автора, необходимо введение мер, предусматривающих поощрение «добросовестных утилизаторов», например, таких, как льготные налоговые условия, снижение кредитных ставок по существующим кредитам, создание кредитных каникул, в грантовой и другой государственной поддержке в формате прогрессивной шкалы. То есть, чем выше ежегодные показатели эффективного обращения с отходами, тем на более выгодные экономические условия и поддержку могут рассчитывать компании. Более того, видится разумным оказывать помощь в реализации РОП для недавно созданных компаний и для малого бизнеса, то есть на протяжении первых лет деятельности способствовать налаживанию контактов с оператором.
5. Экологический сбор – это плата за невыполнение норматива утилизации отходов от использования производимых или импортируемых товаров и упаковки, при этом экологический сбор по своей природе не входит в систему налогов и сборов Российской Федерации и относится к неналоговым доходам федерального бюджета. Возникающие дискуссии о введении «экологического налога», по мнению автора, не отвечает потребностям по реализации расширенной ответственности производителей по причине того, что реализация инициативы по изменению неналоговой природы экологического сбора может стать причиной усиления давления по линии правоохранительных органов и административного давления на бизнес. Между тем, при планируемом увеличении объема средств экологического сбора важно не потерять экологический смысл этого сбора, который призван стимулировать снижение нагрузки на окружающую среду. Перенос администрирования экологического сбора в компетенцию Федеральной налоговой службы Российской Федерации мог бы способствовать решению ряда проблем, возникающих при администрировании РОП Росприроднадзором РФ (например, увеличение собираемости экологического сбора за счет принудительных и отработанных механизмов ФНС РФ), однако основные технологические процессы, связанные с их администрированием, имеют отраслевой характер и для проверки правильности исчисления требуются специальные знания и оборудование, которыми в настоящее время обладает Росприроднадзор, а не ФНС РФ. На взгляд автора, важно оценивать преимущества, риски и потери администрирования тем или иным государственным органом и выбирать вариант, в наибольшей степени отвечающий требованиям механизма РОП. На наш взгляд, приоритетным в механизме функционирования экологического сбора является не столько эффективность его сбора (процент которой у Росприроднадзора в разы меньше запланированного), сколько расходование средств на нужды утилизации, что в большей степени может реализовать именно Росприроднадзор, нежели ФНС РФ - только в этом случае можно будет говорить об успешности реализации РОП. Автором сделан вывод, что при наличии проблем администрирования РОП Росприроднадзором требуется расширение его полномочий для анализа и контроля финансово-хозяйственной деятельности.
6. Автором отмечена необходимость разработки методики расчета ставок экологического сбора с учетом, в первую очередь, эксплуатационных затрат, благодаря чему размер ставки будет обеспечивать стоимость утилизации, плюс расходы на администрирование сбора.
7. Установление нормативов утилизации - особенность отечественного правового регулирования в сфере обращения с отходами. Автором сделан вывод, что нормативы утилизации не основаны на фактических или прогнозируемых показателях утилизации отходов, а лишь ограничивают ответственность производителей и импортеров определенной долей выпускаемых на рынок товаров или упаковки. Законодательные предложения по введению 100 % нормативов утилизации видятся прогрессивными, однако по мнению автора, реализация такого варианта будет явно «шоковым сценарием» ввиду существующих в настоящее время проблем с утилизацией даже части произведенной (ввезенной) продукции.
8. Автором сделан вывод, что фактически при реализации механизма РОП в Российской Федерации, при существующем распределении обязанности исполнения РОП, т.е. при возложении обязанности по утилизации отходов и уплате экологического сбора не на прямого производителя, а на производителя товаров в упаковке, качество администрирования и контроля исполнения нормативов утилизации существенно снижается. Перенос ответственности с производителей товаров на производителей упаковки позволит создать более эффективный механизм контроля и администрирования, который позволит максимально быстро выявлять любого производителя упаковки, который не выполняет свои обязательства.
В конечном итоге автором разработаны рекомендации по совершенствованию применения принципа расширенной ответственности производителя в Российской Федерации: предложен Проект стратегии развития института расширенной ответственности производителей и импортеров товаров и упаковки, утративших потребительские свойства, в который включены важные и первостепенные шаги к стабильно работающей системе РОП в Российской Федерации. При устранении выявленных проблем и сложностей в системе реализации принципа РОП, как одного из важнейших механизмов регулирования природопользования, РОП может внести весомый вклад в переход от линейной модели экономики к циркулярной.