Оглавление 3
Введение 6
Глава 1. Государственно-частное партнерство: этапы развития, сущность и научные походы к понятию 9
1.1. Этапы развития государственно-частного партнерства 9
1.2. Определение ГЧП 15
1.3. Научные подходы к ГЧП 20
1.3.1. ГЧП как как механизм осуществления капиталоемких проектов в условиях дефицита бюджетных средств 20
1.3.2. ГЧП как средство более эффективного оказания качественных услуг населению 24
1.3.3. ГЧП инструмента достижения целей устойчивого развития 28
1.4. Выводы по главе 1 41
Глава 2. Национальные проекты Российской Федерации 43
2.1. Накопленный опыт применения программно-целевого подхода к достижению целей социально-экономического развития 43
2.2. Национальные проекты Российской Федерации как инструмент достижения Национальных целей Российской Федерации: структура, источники финансирования, текущие результаты исполнения 48
2.3. Ожидаемые результаты от реализации национальных проектов 62
Глава 3. Барьеры применения механизма ГЧП в национальных проектах РФ и пути их преодоления 75
3.1. Экспертный опрос по методу Дельфи 75
3.1.1. Методология исследования 75
3.1.2. Результаты экспертного опроса по методу Дельфи 81
3.2. Зарубежный опыт реализации ГЧП-проектов для развития 88
3.3. Рекомендации по результатам исследования 116
3.4. Серия экспертных интервью 121
Заключение 123
Список литературы 124
Приложение 1. Ожидаемые результаты от реализации национальных проектов 127
1.1. Национальный проект «Здравоохранение» 127
1.2. Национальный проект «Образование» 128
1.3. Национальный проект «Демография» 130
1.4. Национальный проект «Культура» 131
1.5. Национальный проект «Безопасные и качественные автомобильные дороги» 132
1.6. Национальный проект «Жилье и городская среда» 133
1.7. Национальный проект «Экология» 134
1.8. Национальный проект «Наука» 135
1.9. Национальный проект «Малое и среднее предпринимательство, поддержка индивидуального предпринимательства» 136
1.10. Национальный проект «Цифровая экономика» 137
1.12. Национальный проект «Производительность труда и поддержка занятости» 139
1.12. Национальный проект «Международная кооперация и экспорт» 140
1.13. Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры 142
Приложение 2. Форма для экспертного опроса 146
Приложение 3. Результаты анализа зарубежного опыта 150
Приложение 4. Вопросы для интервью с экспертами 156
Приложение 5. Экспертное интервью №1 158
Приложение 6. Экспертное интервью №2 161
Приложение 7. Экспертное интервью №3 163
В настоящее время исполнение двенадцати национальных проектов и Комплексного плана развития инфраструктуры Российской Федерации на период с 2019 по 2024 гг., разработанных в соответствии с Указом № 204 Президента РФ от 07.05.2018 и охватывающих все сферы жизни населения (в т.ч. «Образование», «Здравоохранение», «Экология» и т.д.),является приоритетом внутренней политики государства. От результатов их реализации зависит возможность достижения Национальных целей. Ключевой конечной целью всех национальных проектов является повышение качества жизни граждан на базе создания и обеспечения условий для прорывного научно-технического и экономического роста страны. Международными организациями и институтами (Организация Объединенных Наций, Всемирный банк, Организация экономического сотрудничества и развития и др.) подчеркивается в этой связи важность осуществления инвестиций в качественную инфраструктуру разных видов (от инфраструктуры энергетического сектора до инфраструктуры медицинского блока, от школ до автомобильных дорог, аэропортов и морских портов), которая бы не только способствовала экономическому росту, но и повышала качество жизни людей, соответствовала концепции устойчивого развития. В совокупности планируемый объем необходимых инвестиций для реализации национальных проектов составляет 25.7 трлн. руб., часть из которых, а именно 7.5 трлн. руб., приходится на финансовые вложения со стороны частных инвесторов. В этой связи одним из механизмов привлечения средств частных инвесторов вероятно может выступить механизм государственно-частного партнерства, хотя напрямую данный инструмент в структуре финансирования национальных проектов не указан. Государственно-частное партнерство (ГЧП)– форма взаимодействия государства и бизнеса, хорошо зарекомендовавшая себя при выполнении масштабных инфраструктурных проектов с целью решения общественно значимых задач, используя которую публичный партнер имеет возможность, в том числе, сократить пик бюджетных расходов в краткосрочной перспективе, одновременно обращаясь к опыту, технологиям, компетенциям частного партнера и передавая последнему часть рисков.
Проблема: низкие текущие результаты реализации национальных проектов, неуспешный предыдущий опыт исполнения аналогичных проектов ,пятикратное увеличение дефицита инвестиций в инфраструктуру в период с 2020 по 2040 в Российской Федерации по прогнозам международных организаций (GlobalInfrastructureHub, ОЭСР и Всемирного банка года), что может негативно сказаться на выполнение отдельных частей национальных проектов и на достижении Национальных целей в принципе. Вопрос применения механизма ГЧП как инструмента реализации национальных проектов на сегодняшний день мало исследован и не обоснован.
Формат: исследовательская работа.
Объект исследования: национальные проекты Российской Федерации со сроком реализации до 2024 года.
Предмет исследования: применение механизма ГЧП для осуществления национальных проектов Российской Федерации со сроком реализации до 2024 года.
Цель: разработать практические рекомендации для органов государственной власти по применению ГЧП как механизма осуществления национальных проектов Российской Федерации.
Задачи:
1. Определить сущность механизма государственно-частного партнерства и систематизировать существующие научные подходы к ГЧП;
2. Рассмотреть Национальные цели развития и нацпроекты России в разрезе их целей, задач и целевых индикаторов, а также ожидаемых результатов, и определить для решения каких конкретно задач в рамках национальных проектов может быть использован инструмент ГЧП;
3. Проанализировать международный опыт использования механизма ГЧП для реализации приоритетных проектов государства и выполнения ГЧП проектов, направленных на достижение целей международного или национального развития;
4. Рассмотреть опыт исполнения приоритетных проектов Российской Федерации 2006 года с целью выявления вероятных проблем и их учета при осуществлении национальных проектов;
5. Определить ресурсное обеспечение, структуру финансирования национальных проектов Российской Федерации до 2024 года и предусмотренные механизмы их осуществления;
6. Оценить текущее состояние выполнения национальных проектов;
7. Выявить возможные барьеры применения ГЧП как механизма осуществления национальных проектов;
8. Выработать пути решения выявленных проблем относительно внедрения государственно-частного партнерства как механизма осуществления национальных проектов Российской Федерации 2019-2024 гг.
Выпускная квалификационная работа состоит из введения, пяти глав и заключения. В первой главе рассматривается само понятие государственно-частного партнерства, на основе обзора литературы выделяются три научных подхода к ГЧП. Во второй главе анализируются рассматривается предыдущий опыт исполнения аналогичных документов стратегического развития, приводятся результаты исполнения приоритетных национальных проектов 2006 года, рассматривается структура финансирования национальных проектов РФ до 2024 года, текущие результаты выполнения национальных проектов и ожидаемые результаты от их выполнения. В Глава 3 описана методика Дельфи, которая применялась для проведения экспертного опроса, представлены обработанные результаты экспертного опроса, а также подробный обзор зарубежного опыта выполнения ГЧП проектов «нового поколения», нацеленных на устойчивое развитие и выработанные и апробированные в ходе проведенных экспертных интервью рекомендации для органов государственной власти.
В рамках настоящей квалификационной работы был рассмотрен вопрос применения механизма ГЧП в качестве одного из инструментов реализации национальных проектов РФ до 2024 года. Изначально в исследовании подробно разбирается эволюция понятия государственно-частного партнерства, сравниваются различные подходы к определению данного понятия, которых придерживаются международные организации и институты, зарубежные авторы, российские исследователи. В ходе анализа был сделан вывод, что единого верного и всеобъемлющего определения ГЧП на сегодняшний день не существует, однако глубокий анализ международных документов и актов, научных статей позволил выявить отличительные характеристики данной формы сотрудничества государства и частного бизнеса, а именно следующие: наличие долгосрочного контракта между публичной и частной стороной, приоритетная направленность на предоставление услуг населению в соответствии с согласованным стандартом, разделение рисков между сторонами, социальная направленность проектов ГЧП и привлечение финансовых ресурсов частного партнера. Более того, по итогам обобщения открытых источников информации было выделено три научных подхода к ГЧП: ГЧП как механизм осуществления капиталоемких проектов в условиях дефицита бюджетных средств, ГЧП как средство более эффективного оказания качественных услуг населению и ГЧП как инструмент для развития. Стоит отдельно отметить, что третий подход к ГЧП на сегодняшний день только формируется, появляются теоретические и практические предпосылки к тому, чтобы ГЧП рассматривалось в качестве инструмента для национального устойчивого развития. Проанализированный международный опыт реализации проектов показал, что уже имеются примеры структурирования и реализации ГЧП – проектов в новой парадигме, направленных не только и столько на непосредственное создание инфраструктурного объекта, сколько на достижение социальных и не инфраструктурных результатов. Более того, проведенный кейс – анализ, состоящий из 30 проектов ГЧП, данные по которым собранные мною из открытых источников информации, позволил определить отличительные характеристики «ГЧП – проектов нового поколения», которые впоследствии нашли свое отражение в предлагаемых рекомендациях.
Переходя к программным документам Российской Федерации, изначально в исследовании были проанализированы все тринадцать национальных проектов Российской Федерации. Ожидаемые результаты по каждому из них были сгруппированы на инфраструктурные, социальные, экологические и не инфраструктурные результаты с целью идентификации, для достижения каких конкретно целей, обозначенных в федеральных инициативах, может быть применен механизм государственно-частного партнерства, а также какой из ранее определенных трех подходов наиболее приемлем для использования в контексте национальных проектов. По итогам данной части исследования было выявлено, что в отличие от ранее исполняемых государственных проектов, в национальных проектах до 2024 года наблюдается безусловное смещение с непосредственного возведения инфраструктуры на ее ключевой эффект -улучшение качества жизни человека, что соответствует новой парадигме государственно-частного партнерства.
Однако для получения полной картины по национальным проектам настоящее исследование включает и рассмотрение приоритетных проектов Российской Федерации 2006 года, в т.ч. структуры финансирования, ожидаемых и действительно достигнутых результатов, а также причин недостижения заявленных целей. Далее приоритетные национальные проекты сопоставляются со второй версией национальных проектов со сроком реализации до 2024 года. Что касается последних, то по ним представляется детальная информация не только в разрезе классифицированных ожидаемых результатов, но также в разрезе объема и структуры финансирования, рассматривается вопрос, что может быть включено в понятие «внебюджетные источники». Более того, в свете того, что во время написания настоящей работы мировая экономическая ситуация претерпела существенные изменения, в работе описывается важность продолжения вложений в инфраструктуру особенно в кризисные периода. Все аргументы подкрепляются авторитетными источниками. Также анализируются благоприятные внешне экономические факторы для применения ГЧП в национальных проектах.
Для получения экспертного мнения по вопросам применения ГЧП в национальных проектах РФ в процессе исследования было проведено двухэтапное анкетирования, построенное по методу Дельфи. Респондентами выступали специалисты в сфере ГЧП, имеющие обширные и глубокие знания в предметной области, а также обладающие значительным практическим опытом реализации проектов. В ходе опроса экспертам было предложено, в т.ч. оценить возможность расширения потенциала ГЧП в российских реалиях с целью использования данного инструмента для решения более широкого круга задач, чем инфраструктурные, в т.ч. в рамках национальных проектов. Данная идея была поддержана высококвалифицированными специалистами. Также в ходе опроса ранее идентифицированные в процессе исследования барьеры для применения ГЧП как инструмента осуществления Нацпроектов были предложены для оценки экспертам. По итогу второго этапа анкетирования с помощью применения статистического инструментария были выделены наиболее ключевые барьеры, а именно:
• отсутствие ясного представления у частного партера относительного возврата вложенных инвестиций в ГЧП для целей осуществления национального проекта;
• запрет учета факторов, влияющих на достижение целей развития, в российской Методике оценки эффективности проектов ГЧП и их сравнительного преимущества;
• незаинтересованность частного партнера в операционной фазе проекта вследствие получения основной прибыли еще на этапе строительства
• правила предоставления межбюджетных трансфертов регионам, которые не учитывают особенностей ГЧП-проектов;
• недостаточные условия для привлечения частного бизнеса в процесс реализации национальных проектов.
Для преодоления данных барьеров по результатам исследования были выработаны следующие рекомендации:
1. Органу государственной власти при конструировании проектов ГЧП, ориентированных на достижение целей национальных проектов, применять следующая структуру и основные параметры:
а). Форма проектов ГЧП – DBF(O)M;
б). Механизм возврата инвестиций частного партнера – гибридный платежный механизм, сочетающий плату за доступность и плату за эффективность. Выплачивается публичным партнером;
в). Оптимальное распределение рисков: совместное управление социальными и экологическими рисками, риском спроса – либо также совместное управление, либо его передача публичному партнеру.
2. Сделать процедуру общественных обсуждений (публичных слушаний) обязательной для ГЧП проектов.
3. Министерству экономического развития РФ расширить Методику, включив в оценку:
а). количество создаваемых в рамках проекта рабочих мест;
б). для проектов в энергетической сфере, в сфере управления отходами, а также для проектов в транспортной сфере и иных сферах, где предусмотрено выполнение строительных работ, сравнение проектов по экологическому классу, куда в первую очередь входит объем эмиссий CO2, качество воды в водоемах (в проектах, исполнение которых оказывает влияние на состояние водных ресурсов).
4. Министерству экономического развития РФ предусмотреть предоставление первоочередной государственной поддержки проектам, ориентированным на выполнение национальных целей, а при процедуре сравнения нескольких проектов применение повышающего коэффициента в отношении тех из них, чья реализация направлена на достижение одной или нескольких целей, обозначенных в национальных проектах.
5. Правительству РФ предусмотреть налоговые льготы для частных партнеров, непосредственно занимающихся реализацией ГЧП – проекта, ориентированного на достижение целей нацпроектов, а также разрешить частному партнеру рассчитывать амортизацию, исходя из срока эксплуатации объекта.
6. Министерству финансов РФ совместно с Министерством экономического развития РФ разработать отдельный рамочный порядок по аналогии с Постановлением Правительства РФ от 13.09.2014 № 999 о предоставлении межбюджетных трансфертов регионам, который бы позволял направлять субъекту РФ заявку на выделение федеральных денежных средств на этапе принятого решения о выполнении проекта, но до фактического его подписания.
Все выработанные рекомендации были впоследствии обсуждены в процессе глубинных интервью с экспертами, имеющими и теоретическую базу, и практический опыт в сфере ГЧП и поддержаны ими.
1. Федеральный закон от 13.07.2015 г. N 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве» [Электронный ресурс] // Сайт компании Консультант Плюс. – Режим доступа:http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_182660/", свободный. – Загл. с экрана. Дата обращения: 10.02.20.
2. Bezançon X. 2000 ansd’histoire du partenariat public-privé . Pour la réalisation des équipements et services collectifs //Научная статья. – 2004. –– С.5– 7, 2004.
3. Budgeting and public expenditures in OECD countries 2019 [Электронный ресурс] // Сайт Организации экономического сотрудничества и развития. – Режим доступа: www. read.oecd-ilibrary.org/governance/budgeting-and-public-expenditures-in-oecd-countries-2018_9789264307957-en#page144,свободный. – Загл. сэкрана. Дата обращения: 01.02.20.
4. Отчет о ходе выполнения национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги» [Электронный ресурс] //Аналитический обзор Счетной Палаты РФ. – 2018. - С. 21-27.
5. Отчет о ходе выполнения национального проекта «Комплексный план развития инфраструктуры» [Электронный ресурс] //Аналитический обзор Счетной Палаты РФ. – 2018. - С. 19-29.
6. Отчет о ходе выполнения национального проекта «Малое и среднее предпринимательство, поддержка индивидуального предпринимательства» [Электронный ресурс] //Аналитический обзор Счетной Палаты РФ. – 2018. - С. 19-29.
7. Отчет о ходе выполнения национального проекта «Экология» [Электронный ресурс] //Аналитический обзор Счетной Палаты РФ. – 2018. - С. 33-38.
8. Белицкая А. Правовое регулирование государственно-частного партнерства// Научная статья – 2013. - С. 2-3.
9. Дерябина М. ГЧП: теория и практика. Вопросы экономики. Научная статья – 2008. - С. 5-6.
10. Сазонов В. Государственно-частное партнерство: гражданско-правовые, административно-правовые и финансово-правовые аспекты // Научная статья – 2014. - С. 2-3.
11. Инвестиции в инфраструктуру поддержат экономику [Электронный ресурс] // Сайт Высшей школы экономики. – Режим доступа: https://iq.hse.ru/news/177666502.html, свободный. – Загл. с экрана. Дата обращения: 17.02.20.
12. Инфраструктура как драйвер экономического роста [Электронный ресурс] // Сайт Министерства экономического развития РФ. – Режим доступа:www.old.economy.gov.ru/minec/press/news/201828034, свободный. – Загл. с экрана. Дата обращения: 20.02.20.
13. Костарева Л.В. Проблемы реализации приоритетных проектов //Научная статья. – 2019. –– С.35– 37, 2015.
14. Маслова С.В. Государственно-частное партнерство как средство достижения Целей устойчивого развития: международные стандарты и национально-правовое регулирование. Монография. СПб: 2019. 296 стр.
15. Результаты выполнения национальных проектов РФ [Электронный ресурс] // Сайт российского медиахолдинга. – Режим доступа: /www.rbc.ru/economics/06/02/2019/5c598ccb9a7947731eea7477, свободный. – Загл. с экрана. Дата обращения: 05.02.20.
16. Can PPP deliver better services?[Электронный ресурс] // Обзор ООН. – 2012. - С. 12-23.
17. Caulson A. Value for money in PFI proposals: a commentary on the UK Treasury Guidelines for public sector comparators //Научная статья. – 2008. –– С.3 – 4.
18. С. Сui. Review of studies on the public–private partnerships (PPP) for infrastructure projects //Научная статья. – 2018. –– С.5– 24, 2015.
19. Economic Commission for Africa. Assessing Regional Integration in Africa//Практическое руководство – 2005. - С. 43-52.
20. Edkins A. Contractual management in PPP projects: evaluation of legal versus relational contracting for service delivery //Научная статья. – 2006. –– С.82– 93.
21. Efficiency Unit, 2005. Vision and Mission Statements. //Аналитический обзор. – 2015. –– С.35– 43.
22. Engel E. Public-Private Partnerships: When and How”. // Научная статья – 2008. - С. 7-14.
23. ESCAP. Public-Private Partnershipsfor Sustainable Developmentin Asia and the Pacific//Практическое руководство – 2019. - С. 27-32.
24. Escombi E. PPP for Infrastructure//Научная статья. – 2018. –– С.41 - 45.
25. Estache A. Public-Private Partnerships in Transport //Научная статья. – 2007. –– С.23 – 31.
26. European Commission. Public Finances in EMU //Итоговая декларация. – 2003. –– С.12 – 13.
27. Forrer J. Public-Private Partnerships and the Public Accountability Question// Аналитический обзор – 2003. - С. 47-54.
28. Goldsmith H. Actors and innovations in the evolution of infrastructure //Научная статья. – 2015. –– С.7– 12, 2015.
29. Grimsey D. Public Private Partnerships: the Worldwide Revolution in Infrastructure Provision and Project Finance. // Научная статья – 2004. - С. 2-3.
30. GuidanceforsuccessfulPPP[Электронный ресурс] // Обзор Европейской Комиссии. – 2003. - С. 24-65.
31. Heald D. The substance of accounting for public-private partnership//Научная статья. – 2003. –– С.217– 247.
32. HM Treasury. Partnerships for Prosperity: the Private Finance Initiative. //Итоговая декларация. – 1998. –– С.8 – 9.
33. Jeffrey S. Ending Africa’s Poverty Trap // Научная статья – 2004. - С. 17-24.
34. Jomo K. Public-Private Partnerships and the 2030 Agenda for Sustainable Development: Fit for purpose? //Научная статья. – 2006. –– С.6 – 7.
35. Legros P. Public-private partnerships: contract design and risk transfer//Научная статья. – 2017. –– С.21– 45.
36. Lewis M. Risk Management in Public-Private Partnerships// Научная статья статья – 2002. - С. 3-4.
37. Li B. An overview of public–private partnership //Научная статья. – 2003. –– С.53– 68.
38. Millward R. Private and Public Enterprise in Europe. Energy, Telecommunications and Transport//Научная статья. – 2005. –– С.11 – 15.
39. Maslova S. Achieving Sustainable Development Goals through Public Private Partnership: Critical Review and Prospects// International Journal of Innovation and Sustainable Development. 2020. Vol. 22, N 4. P. 288-312.
40. OverviewofPPPexperience [Электронный ресурс] // Сайт консультационного центр по вопросам государственно-частного партнерства в инфраструктуре. – Режим доступа: www.ppiaf.org/sites/ppiaf.org/files/documents/toolkits/highwaystoolkit/6/pdf-version/1-21.pdf,свободный. – Загл. с экрана. Дата обращения: 05.02.20.
41. Partnerships British Columbia // Научнаястатья. – 2003. –– С.5 – 6.
42. PFIandPF2 [Электронный ресурс] // Сайт национальной аудиторской конторы Великобритании. – Режим доступа: https://www.nao.org.uk/wp-content/uploads/2018/01/PFI-and-PF2.pdf,свободный. – Загл. с экрана. Дата обращения: 08.02.20.
43. PrinciplesforPublicGovernanceofPublic-PrivatePartnerships [Электронный ресурс] // Сайт Организации экономического сотрудничества и развития. – Режим доступа: https://www.oecd.org/gov/budgeting/oecd-principles-for-public-governance-of-public-private-partnerships.htm, свободный. – Загл. с экрана. Дата обращения: 11.02.20.
44. Privatepartnershipininfrastructure [Электронный ресурс] // Сайт Всемирного Банка. – Режим доступа: www. ppi.worldbank.org/content/dam/PPI/documents/H12019_PPI-report_small.pdf,свободный. – Загл. с экрана. Дата обращения: 01.02.20.
45. ProgramInformationDocument [Электронный ресурс] // Обзор Всемирного банка. – 2020. - С. 3-5.
46. Public-PrivatePartnerships [Электронный ресурс] // Сайт Международного валютного фонда. – Режим доступа: www.imf.org/external/np/fad/2004/pifp/eng/031204.pdf, свободный. – Загл. с экрана. Дата обращения: 15.02.20.
47. Public-Private Partnerships: Reference Guide, Version 2.0. [Электронный ресурс] // Сайт Группы Всемирного банка. – Режим доступа: www.ppp.worldbank.org/public-private-partnership/library/public-private-partnerships-reference-guide-version-20,свободный. – Загл. с экрана. Дата обращения: 13.02.20.k
48. Recommendation of the Council on Principles for Public Governance of Public-Private Partnerships [Электронный ресурс] // Сайт Организации экономического сотрудничества и развития. – Режим доступа: www.acts. oecd.org/Instruments/ShowInstrumentView. aspx?InstrumentID=275&Lang=en&Book=False,свободный. – Загл. с экрана. Дата обращения: 11.02.20.
49. Savas E. Privatization and Public-Private Partnerships //Научная статья. – 2000. –– С.43– 45.
50. Sustainable infrastructure and finance [Электронный ресурс] //Аналитический обзор OOH. – 2016. - С. 25-28.
51. Tang L. A review of studies on Public–Private Partnership projects in the construction industry// Научная статья – 2010. - С. 23-30.
52. Tang L. A review of studies on Public–Private Partnership projects in the construction industry// Научная статья – 2010. - С. 23-30.
53. The Canadian Council for Public Private Partnerships. AboutPPP. //Аналитический обзор. – 2019. –– С.17 – 20.
54. TheIMFandtheSustainableDevelopmentGoals [Электронный ресурс] // Обзор Международного валютного фонда. – 2016. - С. 1-2.
55. Транспортная инфраструктура «Славянка» [Электронный ресурс] // Сайт инвестиционной компании. – Режим доступа: http://spbinvestment.ru/ru/projects/avtomobilnye-dorogi-zhilogo-rayona-slavyanka1, свободный. – Загл. с экрана. Дата обращения: 18.02.20.