Европейский Союз на сегодняшний день является наиболее успешной интеграционной структурой. Высокий уровень жизни граждан, развитая экономика и культура позволяют нам говорить об этом. Не последнюю роль в формировании Европейского Союза как объединения государств благосостояния сыграла европейская социальная модель и социальная политика. Сейчас перед ЕС стоят задачи выбора пути дальнейшего развития, поставленные новыми вызовами и угрозами в различных сферах жизни. Поэтому нам представляется особенно актуальным проследить исторический путь развития европейской интеграции в ее социальном измерении и выявить основные черты социальной политики Европейского Союза.
Давая описание исторического развития социального измерения европейской интеграции, закрепленного в официальных документах ЕЭС, позже ЕС, следует прежде всего сказать, что, хотя идея европейского строительства в социальной сфере не возникла в 1986 году, до подписания Единого Европейского Акта она носила лишь характер идеи, не обладая воплощением. В Едином Европейском Акте впервые были закреплены общеевропейские компетенции в сфере социальной политики, поэтому 1986 год стал отправной точкой настоящего исследования.
В качестве первых законодательно закрепленных политик Европейского Сообщества в социальной сфере из Единого акта 1986 г. мы выделяем: политику в области прав трудящихся и условий труда, политику экономического и социального сплочения, политику в области поддержки научных исследования и технологического развития, а также политику в отношении окружающей среды. Мы также отмечаем, что в это время социальная и экономическая сферы были тесно взаимосвязаны и понимались неотрывно друг от друга. Это проявляется в том, что развитие социальной сферы шло с оглядкой на непосредственную пользу этого развития для сферы экономики и промышленности.
Следующий рассматриваемый документ - Хартия Сообщества об основных социальных правах трудящихся 1989 года. В Хартии определяются основные социальные права трудящихся, причем на первом месте стоят "общеевропейские" права, свобода передвижения, а не "индивидуальные" (право на образование, оплату труда, профессиональную подготовку). Мы можем говорить о том, что деятельность по развитию социальной сферы, созданию общей социальной политики по-прежнему велась с оглядкой на главную цель построения Общего рынка.
Период 1992-2000 гг. характеризуется постепенным вовлечением социального измерения в институты ЕС и рассмотрением ее как отдельной сферы деятельности, разработкой теоретических документов (Белых книг), а также признанием социальной политики в качестве приоритетного направления деятельности. Мы рассматриваем, в первую очередь, Маастрихтский договор 1992 года и дополнительные Протоколы и Соглашения к нему, Белую книгу "Рост, конкурентоспособность и занятость" 1993 года, Белую книгу "Европейская социальная политика: путь для Европейского Союза", Амстердамский договор 1997 года.
Маастрихтский договор 1992 года показал нам, что те направления социальной политики, которые впервые были обозначены в Акте 1986 года (защита прав трудящихся, улучшение условий труда, исследования и технологии, защита окружающей среды) остаются в числе приоритетных направлений в 1992 году, однако дополняются либо более полными определениями целей, либо четким обозначением инструментов достижения цели, либо дополнительными целями. Появляются и новые сферы социальной политики, которые до этого не были оформлены в юридических документах ЕС: образование, профессиональная подготовка и переподготовка, молодежная политика, здравоохранение.
В дополнительных протоколах и соглашениях к Маастрихтскому Договору, подписанных не всеми странами, определялись полномочия руководящих органов Европейского Союза в социальной сфере. Так, определялись роли Европейского Совета и Комиссии в данной сфере, инструменты деятельности (например, создания и поддержания диалога между представителями управления и труда), процедуры голосования по важнейшим вопросам и другое.
Хотя Белые книги не имели и не имеют законодательной силы, однако сам факт их разработки и принятия в течение нескольких лет подряд, наряду с постоянными дискуссиями в обществе и на высшем уровне, а также подписанием официальных юридических документов государствами-членами ЕС, позволяет говорить о том, что к середине 1990-х годов социальное измерение стало неотъемлемым элементов европейской интеграции.
В 1997 году принимается Амстердамский договор. Положения, относящиеся к социальной сфере, дополнили текст Договора о ЕС уже в декларативной части: подтверждалась приверженность договаривающихся сторон фундаментальным социальным правам, определенным в Европейской социальной хартии 1961 года и в Хартии Сообщества об основных социальных правах трудящихся 1989 года. Кроме того, в основной текст Договора были включены дополнительные протоколы и соглашения Маастрихтского договора о социальной политике. С юридической точки зрения и то, и то другое можно считать прорывом. Кроме того, Амстердамский договор закрепил за органами Европейского Союза устанавливать и корректировать минимальные социальные стандарты, то есть гармонизация законодательства в социальной сфере начала осуществляться.
В 2000-2010 гг. в очередной раз пересматривается и меняется подход к социальному измерению европейской интеграции. Первый рассмотренный нами документ, Лиссабонская стратегия - 2010 был направлен на подготовку Евросоюза к расширению в 2004 году. Люди признаются главным ресурсом ЕС, и в общество и его развитие направлено большое количество инвестиций, и финансовых, и нематериальных. Экономические вопросы для Евросоюза по-прежнему остаются приоритетными, однако решать их предлагается нетрадиционными экономическими способами. Социальная сфера становится полноценным направлением деятельности Союза, а решение ее проблем – приоритетной задачей. Кроме того, вопрос о социальной включенности и исключенности выносится на наднациональный уровень.
Ниццский договор 2001 года внес изменения в Договор о Европейском Союзе (Маастрихтский договор) и в Договор о создании Европейского Сообщества (Римский договор). Согласно этому Договору, учреждается Комитет социальной защиты, который служит площадкой для обсуждения вопросов социальной сферы, при сохранении права государств-членов ЕС самостоятельно определять и проводить политику в социальной сфере в соответствии с принципом субсидиарности. По-прежнему основными статьями в социальной сфере являются статьи по улучшению условий труда, социальной защите, соблюдению гендерного равенства. Среди новых аспектов социальной политики, которым уделяется внимание в Договоре 2001 года стоит особо отметить борьбу с социальной исключенностью.
Вместе с Ниццским договором состоялось подписание Социальной повестки дня, направленной на взаимодействие между экономической, социальной политикой и политикой занятости. В Социальной повестке дня уделено особое внимание тому, какой видится социальная политика законодателям в Европейском Союзе, подчеркивается ее двойная роль, которая заключается в том, что политика в социальной сфере понимается как один из производственных факторов экономики ЕС, и в то же время социальная политика обладает своими специфичными целями, как то: защита личности, уменьшение неравенства, социальное сплочение. Специфика двойной роли социальной политики определяет формирование целей, задач и способов их достижения.
В 2000 году была подписана и Хартия основных прав Европейского Союза, положения которой распространялись на всех граждан ЕС в отличие от Хартии 1989 года. Признается, что все функционирование ЕС должно быть основано на принципе недискриминации. Кроме того, расширяется сама трактовка социальной сферы, появляются новые пункты или подробнее описывается то, что было провозглашено в предыдущих документах.
В 2007 году состоялось подписание Лиссабонского договора, или Договора об изменении Договора о Европейском Союзе и Договора об учреждении Европейского Сообщества. На основании данного документа мы можем говорить о том, что отныне Европейский Союз нацелен на объединение отдельных прежде политик экономической, социальной и занятости под общим флагом повышения конкурентоспособности, защиты общих ценностей Союза, социальной интеграции. Кроме того, разделенные прежде главы "молодежная политика", "профессиональная переподготовка", "социальная защита" объединяются в одну общую главу, которая получает название "Социальная политика". В рамках этой главы появляются новые разделы, относящиеся к социальной политике, а именно "Спорт", "Туризм", "Развитие космоса". Обозначается и новое понимание сплочения, которое отныне носит название "экономическое, социальное и территориальное сплочение". И наконец, стоит отметить еще одно важное положение Лиссабонского договора, а именно развитие взаимодействия между членами ЕС во всех областях унифицировать законодательства стран-участниц или передать их полномочия на наднациональный уровень. Развитие взаимодействия, или кооперации, - это именно взаимодействие, принятие совместных решений, включение всех новых государств (после расширения 2004 года) в активную деятельность по развитию социального измерения европейской интеграции.
Последним документом, который мы рассматривали в рамках первой сформулированной задачи для достижения цели исследования, является европейская стратегия развития на десять лет "Европа-2020", или "Стратегия-2020", созданная в целях стимуляции экономического роста и роста занятости после экономического кризиса 2008-2009 гг. Стратегия-2020 излагает видение европейской социальной рыночной экономики двадцать первого века. В документе определяются пять основных целей Евросоюза, которые предполагается достигнуть к 2020 году, а именно: снижение безработицы; развитие исследований и инноваций; защита окружающей среды; развитие образования; борьба с бедностью. Каждой из этих целей задается определенный измеряемый показатель, по которому будет оцениваться успешность Стратегии (например, 75-процентная занятость населения в возрасте от 20 до 64 лет). Подчеркивается необходимость участия всего общества в достижении общих целей: и социальных партнеров, и гражданского общества, и европейских лидеров, и институтов. Для адаптации указанных целей к ситуации, сложившейся в каждой стране, а также для наиболее эффективного их достижения предлагается перевести общие цели в национальные стратегии и политики, т.е. достижение целей развития, указанных в документе, действующем во всех странах Евросоюза, возлагается как на институты и инструменты наднационального уровня, так и на страны-члены. Политика сплочения не просто остается одним из приоритетных направлений развития, но она определяется авторами документа как находящаяся "в сердце" Стратегии 2020. Для оценки результатов проведенной деятельности предлагается использовать нестандартный подход, состоящий из двух составных частей: тематического подхода и отчетов по каждой стране. Отдельно подчеркивается необходимость установления постоянного диалога между различными уровнями управления.
Систематизируя социальную политику ЕЭС/ЕС в различных сферах, мы видим, что социальная политика присутствует в том или ином виде практически во всех областях жизни, будь то экономика, забота о здоровье или окружающей среде, и принимает самые разные формы: она может быть жесткой и обязательной, а может давать общие рекомендации и советы национальным государствам по проведению политики. Мы стремились представить широкий обзор сфер социальной политики. Так, политикой, законодательство в сфере которой в разных странах является наиболее унифицированной, оказалась политика в сфере трудовых отношений. Начало ей было положено еще при основании Европейского Сообщества в 1957 году, когда она рассматривалась как средство достижения экономических выгод, однако со временем превратилась в самостоятельную область не только политики, но и права ЕС. Выделяются несколько принципов в сфере трудовых отношений: принцип равенства, или недискриминации; принцип охраны труда; принцип организации рабочего времени, понимаемый как право людей на ограничение максимальной продолжительности рабочего времени и право на ежедневное, еженедельное и ежегодное время отдыха; принцип свободы передвижения работников; принцип защиты рабочих в случае банкротства или смены собственника предприятия; принцип защиты прав работников в случае массовых увольнений; принцип производственной демократии и другие. Социальная политика ЕС в сфере трудовых отношений - наиболее регламентированная из всех, представленных в настоящей главе, ей присуща предельная детализация всех положений.
Еще одной рассмотренной в рамках исследования сферой социальной политики, стала политика в сфере здравоохранения. Она носит во многом своеобразный характер, поскольку затрагивает жизненно важные интересы как граждан, так и национальных правительств государств-членов ЕС, и поэтому наднациональные полномочия Союза в данной сфере ограничены. Европейский Союз оказывал финансовую помощь проектам в области здравоохранения на общеевропейском уровне, однако не имел права вводить законы в целях гармонизации мер по охране здоровья граждан в государствах-членах согласно Маастрихтскому договору. Со временем формулировки менялись, и уже в документе 2002 года мы видим, что речь заходит о гармонизации законодательств в сфере здравоохранения, однако фактически это не носило обязательного характера и не выходило за рамки рекомендаций. Выделяются несколько способов формирования социальной политики в области здравоохранения: прямой, косвенный и непреднамеренный. В рамках настоящей работы были рассмотрены две основные Программы ЕС в области здравоохранения. Стоит отметить, что первая из них появилась только в 2002 году. Программы были направлены на повышение информированности граждан о здоровье и здравоохранении, на повышение скорости реагирования Союза на вызовы и угрозы здоровью граждан, на поддержку здоровья граждан, например, путем устранения неравного доступа к здравоохранению. На 2010 год у социальной политики Европейского Союза в сфере здравоохранения отсутствовало обязательное действие; она была направленной более на подчеркивание той роли, которая уделяется законодательными органами ЕС проблемам здоровья и здравоохранения, и на продвижение дискурса о здоровье в Европейском Союзе, чем на фактическое решение существовавших проблем.
Следующей неотъемлемой частью социальной политики является образование. Здесь мы встречаемся с третьим видом разделения обязанностей и ответственности между наднациональными структурами Европейского Союза и государствами-членами. На наднациональном уровне, начиная с 1987 года, осуществляется большое количество программ и проектов, однако вся ответственность за содержание программ и организацию образовательного процесса лежит на национальных органах и институтах. В данной работе рассмотрены несколько основных программ в сфере образования: КОМЕТТ, направленная на взаимодействие между университетами и предприятиями (созданная в традициях 1980-х годов с целью получения экономической выгоды); ЭРАЗМУС, нацеленная на взаимодействие между университетами различных странах, а также на развитие студенческой мобильности; программа изучения иностранных языков ЛИНГВА. Начиная с 1990-х годов, наблюдается тенденция к консолидации программ в сфере образования, создаются программы, включающие в себя сразу несколько областей действий - СОКРАТЕС, затем программа непрерывного обучения в течение всей жизни. Стоит отметить, что, помимо основных поставленных целей, социальная политика в сфере образования, как никакая другая политика, способствовала появлению и развитию европейской идентичности, самосознанию жителей Евросоюза как "европейцев", как граждан единого пространства.
Наконец, последняя сфера социальной политики, рассматриваемая нами - политика сплочения. На сегодняшний день сплочение, понимаемое с 2007 года как экономическое, социальное и территориальное сплочение, является ключевым вопросом развития согласно Стратегии-2020. В данной работе мы рассматривали историческое развитие и этапы реформирования политики сплочения. Как правило, реформы совпадали с расширениями Европейского Союза в связи с каждый раз увеличивающейся неравномерностью развития регионов. Так, в 1988 году для адаптации Греции, Испании и Португалии в Сообществе Структурные фонды, существовавшие до этого, объединяются в единую политику сплочения. Следующий этап реформ совпал с созданием Европейского Союза в 1992 году, кроме того, в период до 1999 года финансирование политики сплочения было увеличено вдвое. Следующее реформирование происходило под влиянием нескольких факторов: во-первых, принятия Лиссабонской стратегии и необходимости следовать ее принципам, во-вторых, ожидания расширения ЕС. Хотя под эгидой политики сплочения и сегодня осуществляются тысячи проектов, наблюдается определенная тенденция: в 1990-е годы происходило резкое увеличение финансирования на волне еврооптимизма, однако в 2000-е годы финансирование не только не увеличивалось, но и немного уменьшалось, а также вводились строгие формы отчетности по трате бюджетных средств.
Итак, в результате систематизации социальной политики Европейского Союза в различных сферах, мы заметили, что различные они не только по содержанию, но и по своей форме, по организационному и законодательному оформлению, по историческому развитию и изменениям, через которые они проходили в период с 1986 по 2010 год. Мы видим, что социальная политика покрывает широчайший спектр вопросов внутри Европейского Союза, охватывает собой практически все сферы жизнедеятельности, получая воплощение в самых разных формах - от юридически закрепленных норм до рекомендаций, носящих необязательный характер.
Среди задач настоящего исследования было рассмотрение деятельности основных социальных акторов Европейского Союза. На сегодняшний день ими является большое число организаций, различных по форме и содержанию своей деятельности. В их число входят и официальные европейские институты, и все те, кто именуется в официальных документах Европейского Союза "социальными партнерами". В рамках данного исследования мы отталкивались от классификации, предложенной Европейским фондом улучшения условий жизни и труда, по которой социальные партнеры подразделяются в несколько категорий:
1. Профсоюзные организации;
2. Организации работодателей;
3. Секторальные социальные партнеры и их представители на уровне ЕС;
4. Другие акторы и институты.
Проводилось описание организационной структуры, целей и задач, направлений деятельности основных акторов социальной политики.
Первым таким актором стал Европейский экономический и социальный комитет - официальный институт Европейского Союза. ЕЭСК - консультативный орган, предоставляющий группам интересов формальную платформу для выражения их точек зрения по вопросам, которыми непосредственно занимается Европейский Союз.
Главная цель Европейского экономического и социального комитета - усиление демократической легитимности и эффективности Европейского Союза путем предоставления возможностей организациям гражданского общества стран-членов ЕС выражать их точки зрения на европейском уровне.
В ЕЭСК входит 350 членов (Советников), являющихся представителями групп экономических и социальных интересов Европы. Члены ЕЭСК подразделяются на три большие группы:
1. Представители работодателей.
2. Представители рабочих.
3. Представители различных интересов.
Европейский экономический и социальный комитет играет информационную, интеграционную и совещательную роли. Фактически, сегодня ЕЭСК является один из немногих институтов ЕС, который сводит вместе работодателей, рабочих, представителей других групп интересов, представителей гражданского общества и людей, вовлеченных в экономическую и социальную жизнь стран ЕС, на официальной основе, чьи решения и рекомендации оказывают влияние на процесс принятия решений.
Следующим рассмотренными актором стала Европейская конфедерация профсоюзов. Это объединение национальных и секторальных профсоюзных организаций, созданное в 1973 году как ответ на увеличивающееся влияние ЕС в сферах, которые напрямую затрагивают рабочих. На сегодняшний день в Конфедерацию входит 89 профсоюзных объединений. Своей главной целью Конфедерация ставит обеспечение того, чтобы Европейский Союз был не только единым рынком для товаров и услуг, но и социальной Европой, где улучшение благополучия рабочий и членов их семей - важный приоритет деятельности.
Основными вопросами, переговоры по которым ведут профсоюзы с институтами ЕС являются вопросы заработной платы и рабочего времени. Европейская конфедерация профсоюзов оказывает заметное влияние на процесс принятия решений в сфере социальной политики на общеевропейском уровне: согласно Маастрихтскому договору организации профсоюзов и работодателей оказались вправе принимать совместные обязывающие директивы.
Следующими двумя рассмотренными нами акторами стали организации работодателей, БизнесЕвропа и Европейская ассоциация ремесленных, малых и средних предприятий. БизнесЕвропа, или Конфедерация европейского бизнеса - это объединение центральных промышленных федераций с целью усиления солидарности между ними. Целями своей деятельности она ставит: объединение центральных промышленных федераций с целью усиления солидарности между ними; поощрение создания и внедрения конкурентоспособной промышленной политики по всей Европе; деятельность в качестве представительного органа при европейских институтах.
Еще одним важным актором социальной политики в Европе среди ассоциаций работодателей является Европейская ассоциация ремесленных, малых и средних предприятий (ЕАРМСП). Ассоциация - признанный европейский социальный партнер. Она является некоммерческой и внепартийной организацией. На сегодняшний день ЕАРМСП включает в себя 67 организаций участников, среди них национальных секторальные и межсекторальные ассоциации малых и средних предприятий, общеевропейские отраслевые федерации и другие ассоциированные члены.
Ассоциация рассматривает себя как "формирующая повестку дня" в сфере политики ЕС по отношению к малым и средним предприятиям. Ассоциация также заявляет, что играет непосредственную роль во всех политиках ЕС, которые оказывают влияние на малые и средние предприятия путем поддержки прямых контактов и связей с администрацией ЕС, которые усиливаются благодаря статусу социального партнера, а также благодаря активно проводимой ею лоббистской деятельности.
Помимо исследовательской, представительской и консультирующей функции, Ассоциация участвует в социальных проектах. Так, сейчас ими являются: проект в сфере перехода к циркулярной экономике, проект, направленный на активацию инновационных бизнес-моделей, проект в области создания стандартов для малого бизнеса на европейском и международном уровнях и другие. Еще в конце 1990-х годов ЕАРМСП закрепила за собой звание одной из доминирующих организаций в сфере защиты и представления интересов малого и среднего бизнеса на европейском уровне, и сегодня продолжает таковой оставаться.
Одним из главных действующих лиц современной европейской социальной политики является Платформа европейских некоммерческих организаций в социальной сфере (Социальная платформа). Это крупнейшая сеть европейских организаций гражданского общества, работающих в социальном секторе. Она была основана в 1995 году, и сегодня включает в себя 47 членов, которые представляют почти три тысячи национальных организаций, ассоциаций и других групп на местном, региональном и национальном уровнях всех стран-членов ЕС.
Своей миссией Социальная платформа заявляет поддержку и защиту таких политик, которые способствуют социальному прогрессу в Европейском Союзе. Социальная платформа борется за "социально справедливую и сплоченную Европу, которая продвигает равенство, разнообразие, солидарность, демократию и человеческое достоинство". Социальная платформа участвует в большом количестве социально-значимых проектов.
Социальная платформа - очень динамичная организация, осуществляющая как теоретическую (составление рекомендаций, предложений по улучшению законодательства ЕС, анализов и отчетов), так и практическую деятельность, включающую в себя множество мероприятий в рамках Платформы, под эгидой членов Платформы, общеевропейского уровня. Некоторые из них являются мероприятиями открытого доступа, что способствует привлечению общественного внимания к широкой деятельности Социальной платформы.
Наконец, среди секторальных акторов мы рассматриваем организацию Европа социальной экономики (ЕСЭ). Она представляет интересы социальной экономики на уровне Европейского Союза.
Членами организации являются национальные структуры, представляющие различные аспекты социальной экономики, сетевые организации, продвигающие идею социальной экономики во всех странах Евросоюза, исследовательские институты.
Европа социальной экономики обладает широким социальным основанием и осуществляет свою деятельность в различных юридических формах.
Организация Европа социальной экономики активно осуществляет проекты по достижению своих целей, в том числе активно взаимодействует с органами и институтами Европейского Союза: с несколькими генеральными директоратами Европейской Комиссии, с Европейским Парламентом через депутатов, которые поддерживают идею социальной экономики, с Советом Европейского Союза и другими органами.
Предприятия и организации социальной экономики - это неотъемлемая часть европейской социальной модели; они играют важную роль в достижении целей европейских политик, в особенности политик в сфере занятости, социального сплочения, управления, регионального и местного развития и других.
С нашей точки зрения, именно социальное измерение может стать основой для выхода из затянувшегося кризиса, охватившего Европейский Союз. Кризис, начавшийся в финансовой сфере, распространился сейчас на всю концепцию европейской интеграции в целом, включая и европейскую социальную модель. Однако социальное измерение обладает запасом ресурсов, не изученных до конца на сегодняшний день, которые включают в себя европейскую идентичность, формировавшуюся на протяжении последних 60 лет, активность гражданского общества, уникальную для всего мира и много другое. Безусловно, само наличие кризиса указывает на неэффективность модели в определенных аспектах. Мы считаем, это связано в первую очередь с теми ограничениями, которые стоят на пути у гармонизации и унификации законодательства стран-членов ЕС в социальной сфере. Как мы уже видели, именно эти ограничения не позволяют в полной мере использовать возможности социального измерения европейской интеграции и строить действительно единую Европу. С другой стороны, снятие этих ограничений, продолжение формирования европейской идентичности путем различных программ способно помочь преодолеть настоящий кризис.


Купить