ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. ПРАВОВОЕ, УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ И ПОЛИТИЧЕСКОЕ СОДЕРЖАНИЕ ИНСТИТУТА САМОРЕГУЛИРУЕМЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ 7
1.1 Институт саморегулируемых организаций в контексте российской публичной политики 7
1.2 Теоретические подходы к изучению саморегулируемых организаций как политического института 17
1.3 Концепция координационного государства и саморегулируемые организации как механизм вовлечения в публичность 26
ГЛАВА 2. САМОРЕГУЛИРУЕМЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ В СТРОИТЕЛЬНОЙ ОТРАСЛИ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА: АРЕНЫ ПУБЛИЧНОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ И КООРДИНАЦИОННЫЕ ИНСТИТУТЫ 33
2.1 Саморегулируемые организации в строительной отрасли Санкт-Петербурга: методика исследования 33
2.2 Зонтичная модель управления строительной отраслью 39
2.3 Воспроизводство зонтичной модели управления в саморегулируемой организации «Объединенные разработчики проектной документации» 58
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 67
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 71
Построение эффективной системы государственного управления является одной из самых актуальных проблем в современной России. После распада Советского Союза и перехода от плановой экономики к рыночной, у российского государства появилась задача построения новых институтов управления, которые были бы эффективны в новых условиях.
На протяжении последних 27 лет мы можем наблюдать, как российское государство постепенно пытается заменить старые советские механизмы управления на новые. За пример, как правило, берется опыт передовых стран Запада, институты которых уже доказали свою эффективность. Однако нельзя определить точно, какую модель пытаются построить российские политики. Исходя из конкретной сферы государственного управления, применяются модели разных стран, наиболее подходящие под конкретные российские условия.
Так, в 2008 году был принят закон, регламентирующий создание саморегулируемых организаций (СРО). Система саморегулируемых организаций попыталась выстроить новый механизм взаимодействия между властью и бизнесом, разгружая государственный аппарат и передавая бизнесу часть полномочий по регулированию своей отрасли. Данные изменения проходили в общем ключе административных реформ 2003 - 2010 гг., которые попытались изменить систему государственного управления в России и сделать её более гибкой по отношению к изменениям внешней среды. Введение системы саморегулирования можно рассматривать как завершающий этап этих реформ, в результате которых должен был произойти отход от иерархии и жесткого администрирования в отношениях между властью и обществом, которые заменялись сотрудничеством и диалогом в области разработки государственных политико управленческих решений.
Подобные изменения в системе управления обществом проходили в общем ключе новых теоретических подходов к государственному управлению, которые нашли свое отражение в концепции governance, теории координационного государства и концепции вовлечения в публичность. Согласно ним, прежняя система государственного управления, базировавшаяся на жестких регламентах, иерархии и детализированных указах правительства, уходит на второй план. В новой системе важную роль играет диалог между властью, гражданским обществом и бизнесом, который направлен на выработку политико-управленческих решений с целью достижения общего блага при соблюдении интересов всех сторон. Диалог между властью и обществом приобретает дискуссионный характер, открытый для включения в него новых субъектов. Происходит расширение публичной сферы, в которую включаются новые субъекты гражданского общества и бизнеса, происходит процесс вовлечения населения в публичность. Отношения между властью и обществом начинают базироваться на горизонтальных связях и приобретают вид сетевых структур.
Об этих новых подходах к государственному управлению пишут российские политологи - Сморгунов Л.В., Шерстобитов А.С., Кулакова Т.А., Волкова А.В.. Данная работа так же будет посвящена исследованию саморегулируемых организаций сквозь призму теории координационного государства и концепции вовлечения в публичность и будет опираться на работы этих авторов.
Согласно Федеральному закону "О саморегулируемых организациях" от 01.12.2007 N 315-ФЗ на саморегулируемые организации возлагаются функции по разработке требований к компаниям, работающих в подконтрольной им отрасли производства товаров или услуг, по контролю над исполнением этих требований и функции по представительству интересов своих членов. Таким образом, мы видим, что государство возлагает часть своих функций на бизнес, перекладывая на него и часть социальной ответственности, и создает новую площадку для взаимодействия бизнеса и власти.
На сегодняшний день система саморегулирования продолжает развиваться - она начинает применяться в новых отраслях производства, совершенствуется законодательная база деятельности саморегулируемых организаций. В российской науке тема саморегулирования так же набирает популярность. Костин Р.А., Рочева Я.С., Шишкина Е.В. проводили социологический анализ эффективности деятельности СРО, в рамках которого изучали уровень удовлетворенности компаний деятельностью их саморегулируемых организаций. О проблемах функционирования саморегулирования писали такие авторы, как Зинченко С.А., Галов В.В., Орлова Л.В., Кузин Н.Я., Ежова Н.А.
Однако за 10 лет существования этого института не было проведено ни одного исследования, направленного на изучение СРО как нового механизма публичной политики, который призван вовлекать бизнес в процесс разработки политико-управленческих решений. На данный момент нет работ, которые бы отражали характер взаимодействия между органами государственной власти и саморегулируемыми организациями и отвечали бы на вопросы - допускаются ли СРО к процессу разработки государственных решений, и насколько открытым является этот процесс. Именно поэтому эта работа будет посвящена поиску ответов на следующие исследовательские вопросы:
1. Выполняют ли саморегулируемые организации функции по аккумуляции интересов бизнеса и донесения их до органов государственной власти?
2. Участвуют ли саморегулируемые организации в процессе разработки политико-управленческих решений?
3. Какие модели публичного взаимодействия власти и бизнеса реализуются в рамках системы саморегулирования?
Цель данного исследования - определение роли саморегулируемых организаций во взаимодействии бизнеса и власти: являются ли они механизмом вовлечения бизнеса в публичность или только транслируют принятые органами государственной власти решения.
Для достижения этой цели необходимо выполнить следующие задачи:
• Определение моделей публичного взаимодействия бизнеса и власти, применимых в рамках системы саморегулирования;
• Определение критериев координационного государства и вовлечения в публичность;
• Построение аналитической модели взаимодействия бизнеса и власти, реализуемой в системе саморегулирования строительной сферы;
• Оценка саморегулируемых организаций как института координационного государства и механизма вовлечения в публичность;
Объектом исследования этой работы является система саморегулирования в строительной сфере Санкт-Петербурга.
Предметом исследования являются механизмы вовлечения бизнеса в процесс принятия политико-управленческих решений, реализуемые в рамках саморегулируемых организаций.
Гипотезы работы:
1. СРО как арены публичного взаимодействия выступают механизмом представительства интересов бизнеса в органах государственной власти;
2. СРО как арены публичного взаимодействия выступают механизмом вовлечения бизнеса в обсуждение стратегий органов государственной власти.
Данная работа была посвящена исследованию системы саморегулирования в России. Тема саморегулирования является одной из самых актуальных в нашей стране, несмотря на то, что она практически не обсуждается в средствах массовой информации. Однако на сегодняшний день обозначились ключевые проблемы функционирования этой системы, которые наиболее явно проявляются в строительной отрасли. В 2016 году система саморегулирования в этой сфере находилась под угрозой закрытия, на уровне государственных властей было признано, что она не реализует те цели и функции, которые были в неё заложены. В первую очередь это касалось того, что данная структура не позволяет эффективно контролировать качество работ и отсеивать недобросовестных производителей.
Тогда системе саморегулирования в строительной отрасли был дан ещё один шанс, и государство пошло по пути реформирования данного института. Были разработаны новые условия членства для компаний, установлены дополнительные платежи в компенсационные фонды, создана единая система стандартизации, предъявлены новые требования к банкам, в которых могут размещаться средства компенсационных фондов. Однако в реформе не было уделено внимание тому, насколько бизнес заинтересован в работе саморегулируемых организаций и готов принимать участие в решении общих проблем.
В данной работе основное внимание было уделено работе института саморегулирования с точки зрения теории координационного государства. Согласно этой концепции в современном постоянно усложняющемся мире государство оказывается неспособным решать все возникающие перед ним задачи. В этих условиях оно начинает привлекать бизнес и ассоциации гражданского общества к решению общих проблем, позволяет им на равных участвовать в разработке политико-управленческих решений. Для этого государство вовлекает бизнес и гражданское общество в публичную сферу, способствует поддержанию дискуссии и обмену идей по актуальным общественным проблемам. При этом польза для государства заключается не только в том, это позволяет находить наиболее эффективные способы решения проблем, но и в переложении части социальной ответственности за реализацию этих решений на бизнес и гражданское общество.
В строительной сфере система саморегулирования выстраивается по корпоративистской модели взаимодействия между властью и бизнесом. Она организована по иерархическому принципу и включает в себя несколько уровней, всю отрасль представляет только одна структура и членство в ней является обязательным. Эта система содержит в себе делиберативные механизмы - на уровне СРО и Национальных объединений высшими органами являются общие собрания членов этих ассоциаций.
Данная модель должна активно вовлекать членов участвовать в деятельности своих объединений, чтобы благодаря этим механизмам они могли отстаивать и продвигать свои интересы, участвовать в процессе разработки решений органов власти, что привело бы к реализации механизмов вовлечения бизнеса в публичность. Однако на законодательном уровне не прописаны механизмы, которые гарантировали бы возможность бизнеса влиять на принимаемые в рамках СРО решения и воздействовать на свое руководство. В результате система саморегулирования не реализует свой потенциал и не вовлекает бизнес в публичность. Поэтому эту модель будет неправильно назвать корпоративистской, несмотря на то, что она содержит её черты - эта модель выстраивается по зонтичному принципу, когда нижние уровни зависят от верхних, а на самих уровнях не происходит коммуникации между субъектами.
Также, согласно Градостроительному кодексу, основные полномочия по взаимодействию с органами государственной власти концентрируются в руках одного человека - Президента Национального объединения, механизмы влияния на которого со стороны Всероссийского съезда СРО остаются также неразработанными. В результате этого мы видим, что на уровне самих саморегулируемых организаций не реализуются механизмы вовлечения бизнеса как в работу объединений, так и его вовлечения в публичную сферу, руководство СРО, наоборот, пытается отстранить бизнес от процесса разработки решений на уровне объединения. В результате мы можем наблюдать, как бизнес отстраняется от работы этого института, подстраивается под новые требования и не является заинтересованным в его сохранении и совершенствовании. Соответственно нельзя говорить и о том, что руководство саморегулируемых организаций является представителем интересов компаний - членов их объединений. Это в свою очередь означает, что эти интересы не смогут быть донесены и до высшего уровня - уровня Национальных объединений и уровня федеральной власти.
Опираясь на результаты этого исследования, можно сделать ввод, что система саморегулирования в строительной сфере на сегодняшний день не является механизмом координационного государства. На сегодняшний момент бизнес остается отстраненным от процесса принятия государственных решений. Сам процесс разработки и принятия решений не имеет дискуссионного и открытого характера - из всей отрасли в него включен только Президент Объединения. Механизмы вовлечения в публичность в этой сфере не работают.
Таким образом, не подтверждаются гипотезы исследования о том, что саморегулируемые организации являются механизмом представительства интересов бизнеса в органах государственной власти, и что СРО являются механизмом вовлечения бизнеса в обсуждение стратегий органов государственной власти. Также мы не можем считать саморегулируемые организации аренами публичного взаимодействия между бизнесом и власть, потому что компании, работающие в саморегулируемой отрасли, не видят в этой структуре тот институт, которые может доносить их интересы до органов государственной власти и влиять на принимаемые решения.
Ситуацию эту можно исправить путем совершенствования нормативно- правовой базы, обеспечения гарантий прав участников ассоциаций и совершенствования механизмов контроля над руководством объединений со стороны участников. Подобные реформы необходимы и на уровне Национальных объединений при обеспечении прав саморегулируемых организаций. Важным аспектом является и концентрация всех полномочий по взаимодействую с органами власти в руках единоличного исполнительного органа, а не коллегиального органа управления Национальным объединением. Для реализации концепции координационного государство важен не просто представитель отрасли, которого допускают к разработке государственных решений, а открытый и дискуссионный характер обсуждения при принятии этих решений, при котором бы были представлены различные точки зрения.
Помощь студентам и аспирантам в выполнении работ от наших партнеров
